近代中国政治现代化视野下的清末新政
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摘 要：清末新政为近代中国政治现代化打下了发展的基础，确立了具有资本主义特色的有限君权制和三权分立原则，国家政治开始向法治化迈进；促使政治机构趋于分化和专门化，政治功能日趋扩大；加深了社会动员与社会流动的程度，加速了中国政治社会化的进程。
关键词：清末新政；政治现代化；政治社会化
中图分类号：K257 文献标识码：A 收稿日期：2018-03-12
作者简介：卢 群（1989—），女，湖南桂阳人，湖南农业大学马克思主义学院，硕士研究生，研究方向：思想政治教育。
一、引言
清末新政是晚清王朝从1901 年至1911 年所进行的十年改革。其间，清政府在政治、经济、教育、军事等方面采取了一系列措施，并取得了一定的成效，它是中国近代继洋务运动、戊戌维新变法运动之后的又一次更深层次的早期现代化运动，是中国现代化历史上一个重要的发展时期和阶段[1]。尽管近年来史学界对清末新政问题的研究基本肯定者颇多，但是“假演”“反动”“骗局”“取悦列强、适应列强”之说者亦不少。本文拟就清末新政对中国政治现代化的影响予以探讨。
二、确立了具有资本主义特色的有限君权制和三权分立原则， 国家政治开始向法治化迈进
中国传统法律号称“ 中华法系”， 是世界五大法系之一，源远流长。它的主要特点是与礼教伦理高度合一， 即“德主刑辅” 。社会生活的诸多方面都由礼教伦理调节，而法律只局限于处罚犯罪的刑法。鸦片战争以后，西方列强强加于中国的领事裁判权对中国传统法律以首次冲击，后经百日维新的改革措施，体现了先进的中国人开始扬弃旧的传统法制而希望向西方学习法律的愿望。
清廷在1902 年至1911 年间的改革旧法与修订新律运动，是世界法制史上罕见的事例[2]。它第一次把国家体制从亘古不变的传统中解脱出来， 并纳入现代化的轨道，其改革的成效是显著的。1908 年 8 月 27 日，清廷颁布《钦定宪法大纲》（又称《宪法大纲 》）。《钦定宪法大纲》内容分为两部分： 第一部分关于君上大权， 计十四条。其中：
第十条 总揽司法大权。委任审判衙门，遵钦定法律行之，不以诏令随时更改。……
第十一条 君上发命令及使发命令之权。惟已定之法律，非交议院协赞奏经钦定时，不以命令更改废止。……
第十二条 在议院闭会时，遇有紧急之事，得发代法律之诏令，并得以诏令筹措必需之财用。惟至次年会期， 须交议院协议[3]。
其中，“不以诏令随时更改”“惟已定法律，非交议院协赞”“不以命令更改废止”“须交议院协议”等规定，以法律形式限制君主大权，这是两千多年的封建旧律所绝对没有的，它以法律形式向封建的无限君权制提出了挑战。而 1911年颁布的《宪法重大信条十九条》 则比《钦定宪法大纲》走得更远。其基本精神是以英国之君主宪章为准的，对皇帝的权力作了较大的限制，如：“皇帝之权， 以宪法规定者为限；宪法由资政院起草议决，由皇帝颁布之；陆海军直接由皇帝统率，但对内使用时，应依国会议决之特别条件，此外不得调遣；其他诸如官制官规， 以法律定之，缔结条约，非经国会议决，不得缔结，甚至皇位的继承顺序，也要由国会在宪法中加以规定。”[4]
1906 年中央官制改革时，奕劻等在厘定中央各衙门官制缮单进呈折声称：“此次改定官制，既为预备立宪之基，自以所定官制与宪政相近为要义。按立宪国官制，不外立法、行政、司法三权并峙，各有专责，相辅相行，故首分权以定限，除立法当属议院，今日尚难实行，拟暂设资政院以为预备外，行政之事则专属之内阁各部大臣，司法之权则专属之法部，以大理院任审判， 而以法部都督之， 均与行政官相对峙， 而不为所节制。”[5] 按照这一指导思想， 清廷相继建立了具有三权分立性质的立法、司法、行政机关。
三、促使政治机构趋于分化和專门化， 政治功能日趋扩大
清廷针对当时官制 “职任之不明， 权限之不分，名实之不符之弊端，决定分职之专任”[6]大力推行中央官制改革。1901 年设外务部，1903 年设商部，1905 年设巡警部和学部，1906 年又进行“ 丙午改制” [7]。经过官制改革，新的中央官制便成为首内阁，以下依次为外务部、吏部、民政部、度支部、礼部、学部、陆军部、法部、农工商部、邮传部、理藩部；与内阁各部平行的机构为资政院、审计院、都察院、大理院、军咨府，计十一部四院一府。传统的六部制开始解体，中央各部各司其职，责任日益明确，基本建立了现代各中央机构。
正如时人所说：“ 自商部兴，别为一种风气。所用之人，吏部不敢过问，所筹之款，户部不得与知， 抵掌谈时务者，相继效尤。”[8]地方官制改革方面， 1907 年 5 月，清廷颁布《各省官制通则》，由东三省先行开办， 直隶、江苏两省择地试办， 其余各地请旨办理，统限十五年一律通。清末新政时期的行政改革有组织、有计划、有目的、有步骤地从中央到地方全面深入地展开，虽然还存在很多不足之处，但较之前的局部调整、有限变革，无疑范围更广、幅度更大、影响更深远。
首先，确立了符合立宪政体的近代行政体制。清朝的行政体制是一种由皇帝乾纲独揽的宰辅制与部院制相结合的双轨辅政制，这种体制历经了两千多年的发展完善，已经板结固化，具有刚性的特征，不易撼。但到清末新政时期， 经过几个阶段的改革，“分之为各部， 合之皆为政府，而情无隔阂，入则参阁议，出则各治部务，而事可贯通”[9]。
其次，完善了政府职能。清末新政时期，将总理衙门改组为外务部，成立陆军部和海军部，彰显了清政府的对外职能。同样的，度支部统筹全国财政，邮传部掌管轮船、铁路、电线诸事业，农工商部振兴农、工、商业等， 都加强了政府的经济管理职能， 而设立学务部发展教育、培养人才则改善了政府的文化管理职能。此外， 民政部负责社会治安，司法部管理司法行政， 也使政府的职能更趋完善和复杂， 适应了社会发展对政府的要求。
最后，促进了晚清的政治发展。清末新政时期的行政改革虽然未能改变君权独断的现状，但已经使传统的君主制度偏离原来的轨道，尤其裁撤军机处，组建责任内阁，可以统一行政， 摆脱了皇帝的直接控制[10]，建立有效负责的政府，“今内阁之制，萃一国行政大臣于一署，分之则各专所职， 合之则共秉国钧，可否于以协商，功罪于以共负， 无隔阂， 无诿卸， 无牵掣， 而皆以利国利民为归”[11]。
在军机处为“政府”的时代，因为军机大臣只是秉承皇帝旨意办事，不负“ 臣工翊赞之职”，一旦出现问题，并不“尽责之此数人也”[12]，所以军机大臣是不承担行政责任的。但是内阁国务大臣辅弼皇帝，担负责任，内阁成立以后，“预算行政皆有汇归，缓急后先， 谋定而动，洵足以挽前代政地散漫隔膜之失”[13]，提高行政效率。就此而言， 清末新政时期的行政改革推动了晚清政治的转型，引发了中国政治体制的近代化，无疑对中国近代社会的进程起着促进作用。
四、加深了社会动员与社会流动的程度，加速了中国政治社会化的进程
清末新政时期的政治社会化实质上是政治体系的核心——清政府与政治参与的各个层面（如士大夫、广大民众）互动的政治发展过程。这一发展过程主要表现在四个方面。
1.削弱了本已腐朽的清廷统治，促进了政治权力的民主生态的形成
中国传统政治结构是以皇权为核心的中央地方官僚、士绅、宗法家族三位一体的金字塔形的一体化结构，而清末新政一系列改革造成了一体化结构中三个层次秩序与功能的失衡，表现为以士绅为代表的地方势力的集聚与力量的增强，大一统政治格局的打破与多元取向的定位。
新政后数年，一体化结构已经从分解迅速走向崩溃，从中分离出来的既代表传统的地主经济又代表新式资本主义经济实力最强的士绅阶层，在是否搞现代化与搞怎样的现代化这个根本问题上，与清廷发生了从政治疏离、对立到严重冲突。政治天平发生了严重倾斜，结构内部的大冲突使清廷进退维谷：既无法回归传统，又无力使对方就范，政治权威合法性受到来自内外的冲击而降至零点。
士绅阶层的行动与革命党人的实践互为表里，在动摇清廷统治促进社会进步这一点上有异曲同工之妙。孙中山领导的革命屡起屡伏延续多年而未竟其功的一个重要原因，即在于一体化结构尚未撼动，革命党人的行动未能得到代表强大的地方势力——士绅阶层的认同与支持。及至20世纪初年，脱颖而出的绅权与皇权的冲突已使清廷失去了原先极为重要的统治基础，矛盾难以调解，一体化结构已支离破碎，再也无法修补了。
2.废科举，兴学堂；建立新学制体系
“新政”在教育近代化方面的改革取得了两个重要的成果：一是废科举，兴学堂。自公元587 年以来在中国盛行了1300多年的科举制度终于被废除，从制度形式上宣告了封建时代教育制度的终结，传统中国的精英教育同时开始向全民教育转化。二是建立新学制体系，以近现代学校体系代替以科举制为主干的旧学校体系，并设立专门的教育行政机构[14]。据不完全统计，1902～1911年间，学堂总数从1903 年的769 所发展到1909 年的59117 所，约增加了76 倍；1902 年在校学生为6912人，1909 年在校学生为1639641 人，约增加236 倍；1904～1911年全国各省设立法政学堂22 所，按设立时名额或招生人数，共计3411 人[15]。
由此可以看出，这一时期新式学堂的发展速度达到了很高的水平。新式学堂的建立和教育的国民普及化，启蒙了受奴役和压迫的广大民众，并使得一批批有志青年在西学的影响下，实现了由传统士人向新型知识分子的身份的转变，极大地推进了这一时期的政治社会化进程。
3.大众舆论传媒的兴起
在20 世纪初期，随着清末新政的推行和民主革命运动的发展，舆论已经逐渐成为各个派别相互争锋以及传播先进思想文化的重要工具。代表着不同阶级立场和不同思想观点的报纸、杂志、书籍在宣传革命进步思想、启蒙广大民众方面發挥着重要的作用。如这个时期革命派和改良派所进行的思想论战就是在舆论这个平台上展开的，在日本，《民报》和《新民丛报》成为思想交锋的前沿阵地。同一时期的其他政治思潮如无政府主义、国粹主义等也开始以舆论为媒介来宣传自己的政治思想，以引起普通民众和上中层知识分子的关注。舆论传媒影响力的另一个重要体现就是对西方书籍的翻译。梁启超曾言，1902年～1903年间，“译述之业特盛，定期出版之杂志不下数十种，日本每一新书出，译者动数家。新思想之输入，如火如荼矣”[16]。而翻译书籍内容主题多是涉及政治制度和历史发展方面，“自1902 至1904 年，几乎一般的翻译书籍与历史与制度有关”[17]。新型知识分子开始试图借助传播西方先进的政治学说来达到“开民智”的目的，以唤醒民众沉睡了几千年的国民性。产生较大影响的如陈天华的《猛回头》《警世钟》，邹容的《革命军》等，它们在传播民主革命思想、激发民众爱国热情和革命意识方面起到了不可估量的作用。
4.各种政治团体的成立
政治团体是具有共同政治心理和政治态度的人们为实现共同政治需求和群体利益而组织起来的团体，它是政治生活的主要参与者。政治团体的一种重要形式即政党。政党除了具备政治团体的若干基本特征，它还具有更高的组织性和纪律性，有一整套谋求自身政治需求实现的施政纲领。政党政治是现代民主政治的重要特征，反映社会民主化程度的一个重要指标便是政党制度的发展状况。
19 世纪90 年代后，随着维新思潮、革命思潮的风起云涌，代表着本阶层利益的社团犹如雨后春笋般层出不穷。而在清末新政的近10年间，围绕着改良与革命、君主立宪与民主共和等中心议题，政党和各种形式的政治团体又纷纷设立，它们无论在规模、党派宗旨还是在利益表达方式较维新时期都体现出明显的进步性，让越来越多的人在政治活动中获得了进一步的政治认知。
据《苏报》《国民日报》《中外日报》等几十种报纸杂志的报道，1901～1904 年间，江苏（含江宁）、浙江、广东、福建、江西、湖北、湖南、安徽、山东、直隶、河南、奉天、四川、云南、广西等地区和上海先后建立各种新式社团271 个[18]。各种派别的政党（集中表现在革命派与改良派）和新式知识界社团的政治实践活动，在很大范围内激起了民众表达政治态度的热情，并对后来资产阶级革命的爆发有着深远的积极意义。
五、结语
综上所述，清末新政是清朝最后十年社会全面危机时，统治阶级的适应时势之举，目的是为了延续统治。尽管清末新政有其严重的历史局限性，但其改革所取得的成效是显著的影响是巨大的，促进了近代中国现代化发展，尤其是为近代中国政治现代化打下了发展的基础，在中国现代化史上占有重要的历史地位，对当代中国政治体制改革也有着重要的启示意义。
参考文献：
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