公物的私产化及其法律控制
时间：2021-02-09 07:52:35 来源：达达文档网 本文已影响 人 
摘要：公物作为直接负担公众使用利益的物，古往今来一直遭受私法技术的侵蚀而逐步私产化。但也相应地发展出了在市场化背景下约束公物私产化以维系宪政社会物质连带、政治国家与市民社会相互信赖基础的相关制度体系。我国改革开放以来，公物的公有制法律关系外观掩盖了公务营建与运营中严重的市场化弊端。高涨与长期化的公物有偿使用制严重消解了通过公物实现社会凝聚与公正的通道，陡增了民生成本，降低了官民互信。因此，必须严格防止公物实践中的官商文化渗透，明确公物私法所有权与公法管理权间界限，优化政府公物义务体系，严格贯彻公物营建与维持的政府财政负担优先原则。
关键词：公物；私产化；法律控制
作者简介：张 力，西南政法大学民商法学院教授，博士生导师；华东政法大学法学博士后；白俄罗斯国立大学比较民法学与比较教育学公派访问学者（重庆 401120）
一、引 论
公物或曰公产，是国家或其他公法组织直接或间接为达行政目的所必要的一切财产，在现代社会常借助物权法实现其社会功能，故而常称为“公物”。广义的公物包括财政公物、行政公物和公众用公物。财政公物是指公用财产以外可供收益或处分的国有财产，比如国库中的现金、有价证券，提供公用的山林、矿产、水利资源等；行政公物是行政主体为达成行政目的，直接供各国家机关、部队、学校办公、履行公务等使用的国有财产，包括国家机关的办公大楼、学校、医院的教育和医疗设施等；公众用公物是指直接供人民使用的物，包括道路、河流、湖泊、山林、广场、公园、桥梁、渡口、寺庙等等。狭义的公物仅仅是指公众得直接利用从而应当也值得爱护之物，本文主要围绕其展开。
“不仅有国有公物，也有集体公物和个人公物”。①故公物的重要性不由其归属状态证明，而在于通过针对公物的民众直接或依法被许可利用而实现社会连带。②公物不仅是对日益发展的人民对物质公共产品的需求的正式公共回应（这如道路桥梁等基础设施），它还为人民习俗、信仰与意识形态的凝聚创造物质纽带（这如祭祀、宗教、教育文化设施），从而将分散的公民个人联络为团结的“民族”与“市民社会”，建立与政府之间的信任关系。③为此，公物具有区别于一般交易性财产（私产）的技术特征：原则上不得转让，不得于其上为私人利益设立民法上物权关系，不得因时效取得所有权，不受相临权限制，不能成为强制执行的标的。④
改革开放以来，与我国经济持续增长、基础设施建设规模不断扩大趋势极其矛盾的事实是，公物营建与维持财政投入比例日益下降，公物利用中的经济壁垒逐步高企，买路钱式负担日益沉重。以至当我国政府财政收入破“8万亿”而跃居“世界第二”时，铺天盖地而来的不是自豪赞叹，反是关于民生艰难的鼎沸民怨：⑤2012年10月7日，曾被誉为“亚洲第一桥”，并早在1996年即完成收费还贷任务（建造成本1.78亿元）的郑州黄河公路大桥，在违规收费16年，收费额逾14.5亿元后终于宣布免费通行。但随之而来的是管理松弛、维护缺失，通行能力下降。与之类似的超期违法收费却未得纠正的桥梁在河南至少还有十座。同时期宁夏吴忠黄河大桥宣布免费当天，两端通道即被封死，车辆只好绕行收费桥。{6}与此同时，本非投资营建形成的自然与文化遗产也存在日益明显的经营化趋势。近年来各景区整体承包经营已成趋势，其中不乏汶川地震遗址等具有特殊纪念凭吊意义的“黑色旅游”景点争议性经营开发，{7}以及将少林寺、法门寺等宗教设施与景区经营机构捆绑“上市”的争议性操作。公物面临与其目的与性质的背反：公有制名义下公物法律关系被渗透进越来越多的私法技术而“私产化”。此时在法律上澄清并控制公物私产化的合理限度，便有重要而紧迫的时代意义。
二、公物的法律地位及其“私产化”
自古罗马法以来，公物的法律调整经历了一个从不可有，到公共所有到国家行使管理权、再到形成公物国家所有权，进一步产生一定公物经营关系的演变过程。
1. 公物非财产法律地位的滥觞
（1）不可有物 公物是最早脱胎于自然状态的法律范畴。在徐国栋教授“一切人共有的物的概念沉浮”一文中，这一脱胎过程可以从两个关于物的分类标准中获知。其一是盖尤斯（Gaius）版《法学阶梯》中关于“神法物”与“人法物”的区分。{8}神法物是早期原始人类感于自身与外界实力的巨大差距而形成的拜物教与泛灵论的遗迹，“在那时的人们观念中，日月星辰、雷电风雨、山岳河川、土地疆界无一不具有神圣的意义，它们或为神灵所有或为神所保护，属于神法物”。{9}对它任何世俗中“人”都没有取得所有权的权利能力。除了自然资源外，神法物还具体分为神护物与安魂物，前者为城墙、祭祀场所之类，后者为墓地之类；人法物分为公物和私物两种。随着实现社会连带与凝聚的神法逐步让位于世俗的自然法，神法物褪去神秘主义。盖尤斯之后的马尔西安在其《法学阶梯》中宣称“根据自然法，空气，流水，大海及海滨是一切人共有的物。”{10}同样，“一切人共有的物”在法律上地位的获得亦是为了区分同时代蓬勃发展的市民社会中的所有权——它不可为私人取得市民法上的所有权，处于具有世俗化的国际主义公共利益诉求的特殊法律关系中。
（2）不易产生法律关系的物 随着经济社会的发展，“易产生法律关系的物（拉res in patrimonio）或罗马法学者常说的交易物（拉res in commerecio），和不易产生法律关系的物（拉res extra patrimonium）或非交易物（拉extra commercium）更具世俗性、功利性的分类法逐步消解具有国际主义思想的“一切人共有的物”的分类影响。彭梵得认为，某物是否具备经济目的与可交易性成为判断一个主体对该物能否取得所有权的标志。{11}在此，所有权与物的可财产性、可处分性紧密联系，财产概念又与经济目的、可交易性紧密挂钩。不可交易的，非财产性的物是私法上的不可有物。公物进入法律关系最初获得的定位即为此非财产物。
