从西北政法大学“申博风波”看政府与高校的关系
时间：2021-03-05 08:03:46 来源：达达文档网 本文已影响 人 
一、从西北政法大学“申博风波”看中国学位授予权外部管理机制
2009年3月27日，符合申报博士学位授予权立项建设单位条件的陕西省八所高校先后参加汇报和答辩会，其中西北政法大学“申博”落选。3月20日，西北政法大学数十名教授、学生抗议陕西省学位办组织的申博评审中的程序不公及结果不公正，西北政法大学于4月20日向陕西省政府递交了行政复议申请书，请求对博士学位授权立项建设单位进行重新评审。
在学位授予权管理机制中，中国中央政府是学位授予权的权力所有者。作为主管国家学位事务的国务院直属机构，国务院学位委员会是国务院根据宪法规定设立的组织，负责领导全国的学位授予工作。同时，国务院学位委员会还组织和领导国务院学位委员会学科评议组，评议和审核有权授予博士、硕士学位的高等学校和科研机构及其学科、专业，并对新增授予硕士、博士学位的单位进行整体条件审核。我国各省级政府在中央政府的领导和管辖下，设有完整的教育管理机构。各省设有专门的学位委员会，负责领导全省的学位授予工作。省级学位委员会根据国务院学位委员会的有关规定，对本地区各学位授予单位的学士学位授予、硕士学位授予、博士学位授予等工作进行管理，对不能确保硕士、博士学位质量的学位授予单位，有权对其有关学科专业或单位提出暂停或撤销其学位授予资格的建议。虽然省级学位委员会拥有上述权力，但本质上是代表国务院学位委员会行使学位授予权。因此，在我国对有权授予达到一定学力水平或受教育水平的个人以相应学位的权利的教育机构的授权是掌握在中央政府手中的。随着我国研究生教育的发展，为进一步增强学位授予单位适应国家和区域经济社会需求进行结构调整的主动性，中央政府也下放了很多权力。但是，相比其他国家学位授予管理机制主体的多元化，外部监督机制的常态化，我们国家学位授予单位及学科审核评定的最终决策权停留在中央一级。因此可以看出，我们国家政府与高校之间的关系更多地是行政力量的过度介入。
二、从落实公立高校法人地位到明确政府与高校之间的法律关系
法人制度的实际利益折射到大学法人身上，就是大学法人制度有助于现代大学制度的建立。现代大学制度是具有现代教育特征的大学制度。大学的现代教育特征包括：主体l生、开放性、人文性、卓越性。大学改革的目标就是建立现代大学制度，充分实现大学自治，而大学法人制度在其中扮演着重要的角色。具体来讲有以下三方面的意义：把大学还给大学，让大学回归社会，使大学有序发展。可以说，大学法人制度解决了大学发展在教育管理体制和学校组织机制两方面的制度『生障碍，成为建立现代大学制度的基石和大学制度创新的基础。1993年《中国教育改革和发展纲要》颁布，正式提出“要使高等学校真正成为面向社会自主办学的法人实体”。1995年，《中华人民共和国教育法》颁布实施，该法第3 l条规定：“学校及其它教育机构具备法人条件的，自批准设立或者注册登记之日起取得法人资格。”这首次在法律上确立了大学的法人资格。此后，1998年8月全国人大通过的《中华人民共和国高等教育法》第30条规定：“高等学校自批准设立之日起取得法人资格”，该法还明确规定了7项大学办学自主权，这是对大学法人地位的再一次确认。但是，公立高校法人地位一直得不到落实，这同政府与公立高校之间的关系不顺有关，同时协调好政府与高校的关系又有利于公立高校法人地位的巩固。在现今我国大学仍然还处于政府主导和控制的关系模式下，要落实法人地位需做到以下三点：第一，成立政府与大学之间的中介组织。要避免和减轻政府对大学的直接干预，一个好的办法就是在政府与大学之间设置一片“缓冲地带”。在国外一些国家普遍采用的办法是成立高等教育的公共治理机构洳英国的高等教育委员会、德国的高等学校校长会议、美国的高等教育鉴定委员会等)。通过这一中介机构来协调政府与大学之间的关系。有学者称之为“公共治理”模式。这是被实践证明的一种行之有效的政府管理大学的方式。在这个模式中，“政府负责制定本地区高等教育的总体发展规划，并提供经费和其他必要资源；公共管理机构根据国家法令和政府政策，审批学校大政方针和遴选校长；校长依照高教法及批准的办学方针与目标管理学校。”这一模式将会给大学创造一个良好的外部环境，促进大学的自主发展。第二，采用合同的方式约定双方权利与义务。合同以意思自治为原则，即合同是平等主体之间的合意，它以意思表示为要素。在美国、英国、法国等国家，政府很早就采用签订任务书或合同的形式就大学的科研、教学、设施设备等方面的专项内容进行资助。这种合同方式取代了原来政府直接拨款的方式，从而大大减少了政府对大学的干预，因为合同事先已经将政府与大学之间的权利与义务作了明确的界定，双方的法律责任也很清晰，所以能大大减少政府干预大学的随意性。第三，建立大学法人基金制度。政府对大学的财政拨款也可以采取设立大学法人基金的方式进行，即借鉴国外财团法人制度来处理政府与大学之间的产权关系。在大陆法系国家，财团法人是为实现特定目的以设定或捐赠的财产为基础而设立的法人。财团法人一经依法设立，其财产即与投资者或捐赠人的财产相分离而成为独立的财产，投资人或捐赠人也随即与财团法人分离，财团法人依照投资人或捐赠人所确定的章程来独立自主地进行使用管理。由于财团法人没有成员(只有管理人员)，不能像公司那样为其股东提供财产利益，因此其性质必须是公益性的。因此在法律的制约下，财团法人能够较好地履行其管理职责，实现法人职能。政府可以借鉴此制度以拨款来设立大学法人基金，由大学法人基金按章程和公益性目标自主安排使用。
三、从研究生学位授予权审核办法改革方案看高校同政府之间内部行政委托代理关系的改变
自1981年颁布实施《中华人民共和国学位条例》以来，国务院学位委员会先后组织开展了十批博士、硕士学位授权审核工作。注重提高研究生教育质量和提高学科水平，进一步调整结构和优化布局，实现由研究生教育大国向研究生教育强国的转变，是未来一段时期学位与研究生教育发展的重要战略方针。为引导高等教育机构切实将主要精力和工作重点放在提高高等教育质量上来，充分调动地方政府统筹区域经济社会与教育协同发展、优化高等教育结构及学科布局、加大学科建设力度的积极性，进一步增强学位授予单位适应国家和区域经济社会需求进行结构调整的主动性，需要对学位授予单位及授权学科专业审核办法进行改革。通过改革和创新，建设权责分工更加合理、调整和适应能力进一步增强、调控和监督机制更加健全的学位授权审核制度，这对于完善我国学位制度、提高研究生教育水平、为创新型国家建设提供知识和人才保障具有重要的战略和现实意义。改革的主要目标有：(1)进一步发挥省级政府在优化学位授予单位布局、促进学位授权审核工作与国家经济建设及社会发展相协调等方面的指导、规划作用，改善学位授予单位布局
结构，推动各级各类教育协调发展；(2)进一步扩大学位授予单位在授权审核工作中的自主权，增强学位授予单位适应社会需求和科技发展需要，调整学科结构、创建自身办学特色和优势等方面的主动性，并促使其把主要精力和工作重点转到提高培养质量上来；(3)进一步加强并完善学位授权监管和评估体系，促进研究生教育质量的全面提升。从前两部分内容可以看出，高校也逐渐获得了部分的办学自主权，能够自主决定某些内部事务，比如学位授予权。但由此又可以看出，政府委托、授予高校的权利从性质上来说，是一种行政机关内部的授权，由政府自由决定且并没有法律的依据，因此，政府可随意收放权力。另一方面，新的政治经济条件下，高校面对着一些新的情况，必须自主决定，因此也获得部分自主权。但高校并没有在法律上完全独立，它仍然是政府的一个附属机构。在这种情况下，政府与高校之间逐步形成了内部行政性的委托代理关系。高校资源之争也是内部行政委托代理权之争。虽然国务院学位委员会第二十五次会议提出博士、硕士学位授权审核办法改革方案，目的是构筑“加强规划、重在建设、自主自律、规范管理”的学位授权审核体制与运行机制。可以看出国家中央政府正逐渐下放权力给地方政府，给高校以更多的自主权。但是政府同公立高校的本质上的法律关系是没有转化的。政府掌握着教育权也就是掌握着教育资源。因此，公立高校要想获得本来就不丰富的教育资源，就必须彼此间竞争，有时难免导致行政腐败和教育资源配置的不公平。
四、就政府与高校之间的关系提出法律层面的建议
在政府积极转化职能的今天，改革政府与公立高校之间的关系是各方努力追求的必然趋势。要做到真正意义上的落实高校自主权，首先要重新确定政府、高校彼此各自的权利。在市场经济条件下，政府的行为应该受到严格的法律约束，政府只能在法律允许的范围内活动。其次，政府对教育权的管理加入第三方势力。国家政府教育权可以分化，国家教育权可以将部分转移到地方政府和各种社会组织，中央政府将只保留有关国家教育宏观政策、教育法规、教育质量标准的制定、监督的权力以及教育司法权，为教育事业的发展创造一个良好的制度环境，而将其执行实施环节交付给社会组织，从而在宏观上管理教育，以提高教育行政的效率。例如在学位授权上，可以借鉴其他发达国家的经验，发展认证评估机构，包括民间机构、私人机构、新闻媒体和学术机构等，负责学校资格审定和监督。再次，政府同公立高校在行使各自权力时，严格遵守治理原则。政府在行使行政管理权过程中做到遵循依法合法性原则、比例原则和正当程序原则等，会使得本来就敏感的二者之间关系不再受到质疑、侵犯而导致复杂化。
参考资料
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