韩国跨越“中等收入陷阱”的收入分配政策
时间：2021-03-20 08:08:03 来源：达达文档网 本文已影响 人 
摘 要：贫富分化是陷入“中等收入陷阱”国家的一个重要特征。为跨越“中等收入陷阱”，韩国在收入分配方面采取了一系列措施，包括不断完善个人所得税、健全社会保障制度、规范分配秩序、促进教育均衡、支持农业发展等，做到了经济高速增长的同时收入分配又能保持大体公平，其政策值得中国研究和借鉴。
关键词：韩国；中等收入陷阱；收入分配政策
中图分类号：F112 .7 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2011）32-0074-03
从历史上看，一部分新兴市场国家人均国内生产总值到3 000美元附近时，快速发展中积聚的矛盾集中爆发，经济增长回落或长期停滞，陷入所谓“中等收入陷阱”阶段。迄今为止，韩国是国际上公认的成功突破“中等收入陷阱”的国家之一。1987年，韩国人均国内生产总值为3 366美元，时隔8年，到1995年达到11 469美元，跻身高收入国家行列。2007年人均GDP首次突破2万美元。
贫富分化是陷入“中等收入陷阱”国家的一个重要特征。而作为“亚洲四小龙”的韩国，素以经济高速增长的同时收入分配又能保持大体公平著称。作为衡量收入分配公平的指标——基尼系数，在韩国一直处于一个较低水平。韩国经济从20世纪60年代开始起飞，1965年时基尼系数为0.34，1975年和1980年时，基尼系数达到最高值0.39，随后逐步下降，1995年时为0.28。1997年亚洲金融危机中，韩国作为重灾国，失业率大幅提高，各阶层的收入差距有所扩大，基尼系数略有回升，但始终没有超过0.4的警戒线，处于收入分配相对合理的区间内。韩国在跨越“中等收入陷阱”时的收入分配措施值得我们研究。
一、不断完善个人所得税
韩国个人所得税制度具有较长历史。自1945年起，韩国对个人所得税单独立法。韩国个人所得税分为两大类，即分类所得税和综合所有税。分类所得税的征收对象是个人通过长期积累形成的收入，如个人退休收入、不动产转让收入和林地收入；综合所得税征收对象为个人经常性取得的收入，如利息收入、不动产租赁收入、商务收入等。20世纪90年代以来，韩国的《所得税法》几经修改，保留了分类所得税和综合所得税的基本框架，但个人所得税征收办法更加细化。
韩国的综合所得税以家庭为计税单位征收。国际上个人所得税的征收方式有两种，一种是以个人为计税单位的征收方式；另一种是以家庭为计税单位的征收方式。各国实践证明，以家庭为计税单位的征收方式考虑到了纳税人的自然状况，在征收中考虑家庭之间的差异，是化解社会收入不公的方法之一。
为了照顾低收入人群和弱势群体，韩国在征收个人所得税方面采取免征、低税率、所得扣除等措施。韩国个人所得税的“免征点”是年收入1 500万韩元以下的家庭（以四口之家为标准）和年收入482万以下的个体营业者。教育费、保险费等中国认为不属于个人所得税的税项，在韩国也被列为劳动所得税项下进行征收，并且为这些征税项目设定了不同的起征点。例如，教育费支出起征点为小学、初中、高中学生每人每年为200万韩元，大学生每人每年为700万韩元；年金储蓄起征点为每人每年240万韩元（以实际存入的金额为准）；购买住宅资金的起征点为1 000万韩元。
在所有财产中，住房是贫富差距最明显的标志之一。城市化加速阶段，韩国在住宅的流转、保有、继承各环节建立了完整的税收调节体制，力求全面保护自住需要、挤压投资投机需求。例如，在住宅的流转环节，1970—1980年的城市化高速期，对房屋转让收益在3 000万韩元以下基本税率为40％，加上防卫税和住民税附加，实际税率为47％—51％，其上实行快速累进，最高税率为60％，加上附加税后实际税率为70.5％—76.5％。对转让非高档住宅的1世代1住宅（一家一屋）所得免征所得税，但是对拥有高档住宅的家庭（哪怕只有一套）及商住两用住宅的仍然适用累进所得税率。依靠边际税率高达75%以上的累进个人所得税，使相对稀缺的有限住宅资源能较为均等地配置，尽量缩小由此带来的贫富差距。
二、健全社会保障制度
韩国社会保障的发展并非一帆风顺，从理念到政策都经历了不断的探索和创新。
自20世纪60年代以来，韩国开始建立社会保障制度。1961—1979年间，朴正熙政府实行国家主导型经济开发政策，以经济发展为先，主张“先发展后分配”，制定了《船员保险法》、《军人年金法》、《军士援助补偿法》、《儿童福利法》等十多个有关社会保障的法令。
1987年7—9月间，韩国发生了多起罢工、示威等劳动冲突，包括停工、自发罢工和示威。为了减少快速工业化、城市化过程中所带来的社会问题，韩国的社会保障开始立足于普遍主义，扩大了适用对象的范围，不但包括特定阶层，而且还覆盖了一般国民，到1995年，逐步形成了雇佣保险、年金保险、健康保险和产灾保险等四大社会保险。以雇佣保险为例，韩国的雇佣保险制度于1995年7月开始实施，是四大社会保险中实施最迟的险种。但雇佣保险不同于失业保险，它不限于对失业者进行救济，而是扩大到提升素质、扶持自立、支援创业等层面，不断扩展和充实。具体而言，雇佣保险制度所推行的事业系统由就业稳定事业、职业能力开发事业、失业给付事业和母性保护事业四大事业构成。其中，职业能力开发事业以雇佣保险基金作为财源，通过对雇主和职工的支援，诱导自发性、持续性培训的“激励”制度。对企业主的支援分为教育培训支援、带薪脱产培训支援、企业内培训支援、购置职业培训设施、装备贷款等，支援金额为教育培训的70%（优先支援对象企业为90%），对劳动者的支援包括再就业培训支援、培训奖金支援、劳动者学费贷款等，支援的金额为培训所需费用（不得超过100万韩币）外加培训津贴（一般为当年最低工资的70%）。
1997年爆发的亚洲金融危机造成了大量的破产和失业，出现了连锁社会问题。1998年，金大中政府执政以来，以应对经济危机的生产性福利为理念，提出应该为有劳动能力的人提供工作岗位，其他人则应该由国家保障其最基本的生存权力，由此对社会保险和社会救助进行了再设计，相继制定了《国民最低生活保障制度》（1999）、《家庭暴力防止法》（1998）、《父母福利法》（2002）、《儿童福利法》（1999）、《残疾人福利法》（1999）等一系列法令。
2003年，卢武铉政府执政以来，将“参与”和“脱离威权主义”设立为政治方向，在社会保障方面提出使发展与分配达到良性互动均衡的参与性福利理念，继承和发展金大中政府的生产性福利，同时适应社会的变化，反映出新的福利需求和市民社会的成熟。2006年9月20日，卢武铉在出席社会服务领域创造就业机会报告会上表示，如今，不能解决就业和国民福利问题的单纯经济成长时代已经结束，如果提高国民福利和经济成长不成正比的话，经济将不会真正取得成长，也不会持续获得成长，经济成长的意义将荡然无存。
三、规范分配秩序，破除经济垄断和政治腐败
经济垄断和政治腐败会带来很多不合理和不合法的收入，是造成收入差距的一个重要原因，也是民众反响最为强烈的地方。20世纪60年代以来，韩国在经济起飞过程中，有意识地在各行业扶持重点企业，形成独特的财团现象。这些财团为韩国经济的快速发展做出了贡献，但也带来了极少数企业高度垄断市场的弊端；另外一方面，长期以政府为主导的经济发展模式造成行政权力的过度集中，催生腐败。20世纪80年代，各种非法政治献金和官员贿赂丑闻频发，成为韩国历史上腐败最为猖獗的时期。
为规范公平交易行为，限制市场垄断，1980年12月，韩国政府公布了《限制垄断及公平交易法》(简称《公平交易法》)，3个月后正式生效，此后该法又历经多次修订和完善，成为韩国反垄断的根本大法。1981年，韩国政府单独设立了对垄断和不公平交易问题进行统一管理的部门——国家公平交易委员会。据统计，从1981年成立到2007年，国家公平交易委员会共查处各类不公平交易和垄断行为案件10 985件，在维护市场的公平秩序方面发挥了巨大作用。
为遏制腐败，1993年2月27日，金泳三就任后第三天即公布自己及家人的财产情况。随即开始强力推进最困难、最富于挑战性的反腐措施——公职人员财产公示制和金融实名制。这场反腐风暴惩治了大大小小五千多名贪赃枉法的政府官员，其中包括国会议员、法院院长、部门长官、空军和海军总长等大批高官显要，使腐败高发势头得到有效遏制。此后历届总统沿着制度反腐的思路，不断加强反腐败的制度建设，财产公示目前已成为韩国公职人员的“例行公事”。在此基础上，2001年7月，韩国公布了系统可行的《防止腐败法》，于2002年1月予以施行。《防止腐败法》建立了国际组织、政府部门、民间组织和个人之间互动的反腐败网络。例如，根据此法，向举报腐败公职人员的人支付奖金，按照受贿额追缴额或国库损失预防额的规模，以分级定率方式决定，其最高限额可达10亿韩元。上述举措在一定程度防止了腐败问题的发生，维护了正常的分配秩序和社会的稳定。
四、加大教育投入，强调教育均衡
韩国自古以来有重视教育的传统。1953年，政府规定了影响韩国现代发展深远的小学6年制义务教育，教育人力资源部负责制定和推行教育政策，政府对教育基本政策给予指导并提供财政资助。教育资金由中央统一筹集，政府拨款占学校预算的绝大部分。教育数量方面，20世纪60年代普及小学教育，70年代普及初中教育，80年代普及高中，90年代普及大学。2007年，初中入学率96% ，大学入学率82.8%。教育投入方面，1965—2001年间，韩国中央政府的教育预算一直保持很高的比例，特别是20世纪９０年代，基本上在20%以上，1997年教育预算占政府总体预算比例达23.9%，占GNP的4.4%，在新兴工业化国家中位居前列。
教育是人类实现自我和促进社会进步的重要手段，教育平等是社会平等的必要条件。为减轻由教育所带来的能力差异，1974年，韩国推行“教育平均化”政策，提出“公共教育正常化”、“减少私教育费（补习班费用在韩国被称作‘私教育费’）”、“教育让大多数人满意”等口号，实施教育统一化，强调整齐划一，每个阶段所有的学生使用统一的教科书，废除小学升初中、初中升高中的考试，学生多就近入学。在此过程中，严格执行“三不政策”：即“不允许高校自主举行入学考试、自主招生；不允许各高中学校按高考成绩划分重点、非重点校；不允许私人捐款入学”。当然，此举也引起了副作用。很多韩国家庭为了回避“教育平均化”，让孩子从小就到国外接受教育，掀起了中小学生低龄留学热；另一方面，为了让孩子将来能考上名牌大学，在平均化教育之外增加竞争力，接受私教育的人数不降反增，家长付出昂贵的私教育费和精力，学生不堪其苦，这一点与中国类似，甚至比中国有过之而无不及。这也是韩国教育亟待突破的一大困境。
五、支持农业发展，缩小城乡收入差距
20世纪60年代开始，韩国大力发展工业化。随着工业化进程的迅猛发展，韩国城乡收入差距逐步拉大，城乡收入差距的最高值是1970年，城乡收入比为1.64。
1970年，韩国政府启动“新村运动”，开始了韩国近30多年来缩小城乡差距、工农协调发展的第一步。实施了近十年的“新村运动”，旨在引导农民参与农村的经济社会建设，改善农村生产、生活环境。“新村运动”的核心是教育和培训，从中央到地方都建立了相应的教育和培训机构，培训内容包括地区开发、意识改革、领导培养、素质提高、技术推广等。教育与培训使农民树立了“自立、自助、勤勉、合作”的思想观念，农民自主意识的提高是农民收入提高、城乡差距缩小的一个重要原因。
韩国人多地少、农业资源匮乏，农业劳动生产率低，基本上以小农业生产为主，因此，韩国农业长期以来都依赖于政府的扶持。扶持内容包括三个方面：对粮食生产实行高额补贴，保护国内农产品价格，对进口农产品实行配额制度以及高额关税；开发和推广粮食丰产品种；倡导经济爱国主义，号召国民消费本国农产品。韩国的农业补贴占GDP的4.7%，居全球前列。此外，还通过分散工业、新建教育文化设施、疏散政府等措施，合理、有序地转移农村剩余劳动人口。据韩国《农林统计年报》显示，1970年韩国农村人口占全国人口的比例为44.7%，1980年为28.4%，1990年下降到18%，2005年下降到6%。农民在其他非农部门大量兼业，农民收入增加更为迅速，城乡收入分配发生了显著变化。20世纪90年代初，韩国农村居民人均收入已经占到城市居民收入的95％，城乡收入差距已基本消失。
另外一方面，由于农村劳动力的大量流失，农村人口老龄化严重，在农业方面，韩国政府始终面临着如何提高农业劳动生产率，保持农业的可持续发展，稳定农民收入等问题。
观察和分析韩国在面临“中等收入陷阱”阶段所采取的收入分配政策，我们不难得出结论：要摆脱工业化、城市化发展和贫富差距扩大之间的“发展魔咒”，不能光靠市场经济的自然走向，政府必须在分配领域发挥必不可少的作用。具体操作方面，收入分配的调节涉及到分配的起点、过程和结果等环节，是一个系统工程，不能指望毕其功于一役。政府一定要有全局的和整体的眼光，要有清晰的路径和方向。要充分发挥财税制度和社会保障制度的作用，适当向低收入者倾斜；要按照公平、合理的原则清理和整顿收入分配秩序；要加强教育，提高劳动者素质和技能；要协调城乡发展，逐步改变城乡二元经济结构。唯有如此，才有可能为跨越“中等收入陷阱”创造一个稳定的社会政治环境，才有可能维持经济的快速平稳增长。
参考文献：
[1] 金钟范.韩国社会保障制度[M].上海：上海人民出版社，2011.
[2] 张亚光.跨越陷阱的日韩经验[J].人民论坛，2010，(19).
[责任编辑柯 黎]
