省人大审查批准设区的市的地方性法规：问题之争及应对策略
时间：2021-03-21 08:10:58 来源：达达文档网 本文已影响 人 
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〔摘要〕 根据新《立法法》第七十二条的规定，设区的市的地方性法规在实施前需提交所在省、自治区人民代表大会常务委员会进行审查批准方可施行。《立法法》实施后，各设区的市地方性法规的批准在实践中存在着诸多的差异，这些差异主要体现在各省对批准权运行制度的规定和省人大对批准的实际处理两大方面，这对设区的市地方立法的运行造成了一定的困扰。与此同时，近年来，学者关于设区的市法规审批权的法律属性、审查范围等问题也存在各种争议，这些争议凸显了设区的市地方性法规在实际运行中的差异性，为促进法制统一，应尽早予以明晰。为此，建议以明确设区的市法规批准权的法律属性为基础，科学把握设区的市地方性法规的法律位阶与事权，统一对提交法规的审查批准范围，在现有制度框架内实现对批准机关“无缘由搁置已提交法规”现象的规制。
〔关键词〕 省人大，审查批准，设区的市，立法法
〔中图分类号〕 D921 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2019）06-0121-08
根据《立法法》第七十二条的规定，设区的市的地方性法规在实施前需报请所在省、自治区人民代表大会常务委员会（简称省人大）审查批准方可施行。从立法者的角度考量，设立省人大批准权的原因在于各地区立法水平参差不齐，暂时保留批准权这一制度设计的目的是为了保证国家法制的统一，这一立法体制也在2018年修订的《宪法》第一百条中得到确认。近年来，设区的市的地方性法规的制定逐渐加快，省人大行使对设区的市的地方性法规的批准权时随之暴露出一些问题，如《立法法》对省级人大批准的操作规程、批准的衡量標准和审查范围等缺乏具体规定的瑕疵，使得立法部门对省人大批准权的定位不明晰、各地审查标准存在诸多差异，以至于在行使批准权时标准不统一。其结果是，有的省人大对于设区的市报请批准的法案由省一级修改后直接通过;有的原本依法应当予以批准，但省人大却始终不予批准并将其搁置，设区的市则无救济渠道。随着中央对地方提出立法精细化的要求，这些问题一方面会影响设区的市的立法效率，使地方性法规因得不到批准无法及时发挥应有的作用;另一方面，也将影响我国立法体制改革的成效。本文立足于近年来省级人大对各设区的市的地方性法规批准的实践，试图运用相关立法理论对目前存在的问题及其理论争议进行分析评价，并提出应对这一问题的合理对策。
一、省人大审查批准设区的市的地方性法规的相关制度及其实践
除4个直辖市和2个特别行政区外，全国范围内享有审查批准设区的市的地方性法规的省、自治区共28个。根据北大法宝最新数据统计，截至2019年下半年，涉及省、自治区人大对所辖设区的市、自治州法规批准和事项的省、自治区地方性法规共20部、省级地方规范性文件共28部，除此之外，省、自治区出台的73部省级地方工作文件中也有近一半是关于设区的市人大代表和常务委员会人员组成名额的决定。纵观各省、自治区、直辖市的现有规定，除完全照抄《立法法》条款且无进一步规定或省人大直接无条件批准这两种特殊情形外，各省、自治区对于设区的市的地方性法规之批准处理基本上分为以下五种类型，其基本内容与特点如表1所示。
从表1可以看出，自《立法法》授权省人大对地方性法规的批准权以来，各地省人大在对设区的市报请的法规进行审查批准时，做法不一，这些做法也各具特点和利弊。有的省人大采取直接修改后予以批准的做法，有的由省人大将存在问题的法规返回设区的市进行修订（在实践中比较普遍），有的则采用省人大附修改意见批准，还有一些省面对某些争议性立法问题，对涉及这些问题的报请法规偶尔还会采取“搁置”的做法，这容易导致设区的市立法积极性受到挫伤。
《立法法》设立的对设区的市的地方性法规的审查批准制度是由当前我国立法主体大量扩容但扩容主体立法水平总体不高的现实情况决定的，这项制度带来的逻辑与现实的冲突造成各地省人大在实践中处理的差异化，这种差异化对设区的市地方立法的运行造成一定的困扰。
二、省人大审查批准设区的市的地方性法规存在的问题及其根由
分析省人大批准设区的市的地方性法规制度及其实践，其存在的问题包括各省人大对于设区的市的地方性法规的审查范围与标准认识不统一、省人大审查批准设区的市的地方立法权的法律性质不明确，以及设区的市的地方性法规和省人大条例之间的法律位阶不明晰等。笔者认为，导致目前省人大审查批准设区的市的地方性法规存在这些问题的根由除了现行地方立法制度文本上的不统一，其背后还凸显出我国传统立法机关权力模式的固化和对批准权的某些偏见。
（一）各省人大对于设区的市的地方性法规的审查范围与标准认识不统一
根据《立法法》的相关条款要求，省人大在进行合法性审查后，只要未发现提交的地方性法规与上位法存在抵触，一般只会有两种选择：或者依法予以批准，或因抵触不予批准。然而，实践中各省、自治区却有不同的做法。在实际运行中，大部分设区的市的地方性法规不限于特定领域的问题，因此在决定列入会议议程之前需要由相关的专门委员会审查，审查的内容要求与专门委员会的对应功能和责任相当，这样就容易出现两个以上的专门委员会同时拥有审查权限。有学者认为审查批准人员对审查过程中涉及问题看法的差异是造成上述处理方式各异的主要原因，比如负责预备审查的专门委员会和负责统一审查的法制委员会之间就同一问题认识的差距非常明显 〔1 〕。
对于实践中常见的附修改意见批准的处理方式，由于设区的市的地方性法规难免存在多个问题，如果直接予以退回将导致立法资源的巨大浪费，并影响立法机构的积极性。此时，省级立法机关就通过直接纠正来提高立法效率，减轻设区的市人大的工作压力。这样做的弊端在于省人大若是对抵触部分直接修改后批准，就会造成省级人大在批准时出现疑似“越权”行为，进而使得设区的市容易忽视已经存在的立法技术问题，不重视对立法工作的改进，从而不利于设区的市切实提升地方立法水平。采用搁置、附修改意见予以批准及直接批准的方式使得设区的市无从把握省、自治区人大常委会对其采取的审查标准和审查密度，导致审批主体过分注重审查批准的效率，从而使得一些省级审批机关审批法规的行为无约束力，既未批准却又不能向设区的市人大及常委会作出合法解释，最终将制约设区的市的立法进程。
