完善行政首长负责制对策

　 完善行政首长负责制的对策张立荣[ 摘 要 ] 我国的行政首长负责制虽然发挥了积极作用 ,但也存在不少问题 ,亟待改进和完善 。其主要对策是 :赋予行政首长一定的人事权 ,真正树立行政首长的权威 ; 明确规定集体讨论重 大问题的范围和程序 ,增强行政首长决策的科学性和有效性 ; 加强立法工作 ,提升行政首长负 责制的法治化程序 ;采取切实措施 ,充分发挥国家权力机关对行政首长的监督效能 。[ 关键词 ] 行政首长 ; 负责制 ;完善对策[ 中图分类号 D035[ 文献标识码 A[ 文章编号 1006 20863 (2004) 0220034204一W TO 的规则不仅对政府的决策和管理行为 提出了挑战 ,而且对行政机关的首长负责制提出 了更高的要求 。1982 年宪法规定实行的行政首长负责制 ,对改变行政机关中责任不清 、推诿扯皮 、人浮于事 、 效率低下的状况起到了积极作用 。当然 ,如同任 何新制度推行的实际效果与创设该制度时的理想 效果存在差距一样 ,行政首长负责制的实施效果 不尽人意 ,存在不少尚待研究和解决的问题 。归纳起来 ,大致有两个主要问题 : 其一 ,行政 首长权威不高与权力滥用的现象并存 。从法理上 说 ,行政首长在整个行政机关中处于核心地位 ,享 有法定权威 ,并由个人承担其行使职权所引起的 政治责任和法律责任 。但是 ,由于人们片面强调 “两会”( 即政府常务会议和全体会议) 制度的作 用 ,行政事务中的重大问题惯于集体表决 ,少数服 从多数 ,致使行使首长的最后决定权形同虚置 ,领 导权威无法形成 。与这种现象并存的另一种现象 是 :一些行政首长在重大问题上滥用“最后决定 权”,轻视甚至忽视“两会”的集体讨论 ,惯于独断 , 成为“家长式人物”。正如邓小平同志所指出的那 样 “: 不少地方和单位 ,都有家长式的人物 ,他们的 权力不受限制 ,别人都要唯命是从 ,甚至形成对他 们的人身依附关系 。”1其二 ,行政首 长 负 责 制 的 法 治 化 程 度 较 低 。现行宪法虽然确立了行政首长负责制 ,但要将这一制度真正付诸实践并取得预期效果却不是一件 轻而易举的事情 。这需要人们做出诸多艰苦努 力 ,尤其需要人们就行政首长负责制实施中碰到的重大问题及时作出法律化规定 ,如各级行政首长的职权配置和行使规则问题 ; 行政首长个人负 责的具体方式和范围问题 ; 行政连带责任的承担 问题 ; 行政首长罢免 、辞职的条件 、标准和程序问 题 ;行政首长缺位代理的法律责任问题等 。令人遗憾的是 ,我国对上述问题的立法工作 相当薄弱 ,进展十分缓慢 。仅有的一些规定还停 留在批示 、决议 、决定上 ,没有上升为国家的法律 。

　这种情形 ,在相当程度上影响了行政首长负责制 的权威性和有效性 。二为了解决上述问题 ,进而完善行政首长负责 制 ,笔者试做以下理性思考并提出对策性建议 :1 . 赋予行政首长一定的人事权 ,真正树立行政首长的权威“在行政首长负责制的制度框架下 ,行政首长 是否享有人事权是行政首长权威能否树立起来的 关键因素 。”2 从世界范围来看 ,绝大多数国家都 把行政领域的人事权主要地赋予行政首长行使 。

　比如 ,美国联邦政府的成员 (约有 5000 类) 一般由 总统任免 ,尽管高级官员的任免须由参议院批准 , 但大多数低级官员完全由总统直接任免 。3 在英— 34—2004 年第 2 期 总第 224 期中国行政管理国 ,中央政府的高级官员 ( 包括全体大臣 、国务大臣 、各部政务要员 、执政党的督查员以及王室官员 共约 100 人) 均由首相决定任免4 (虽然任免名单 须报请英王批准 , 但那仅是形式而己 , 因为英王 “临朝而不理政”) 。我国是实行社会主义制度的国家 ,与资本主 义国家的政治制度有着本质区别 。在人事权上 , 我们必须坚持“党管干部”的原则 。也就是说 ,政 府系统主要干部的配备由党组织考察 ,并形成推 荐意见 ,最后由人大依照法定程序决定是否任命 或选举 。这样做 ,能够保证被选拔人员具有良好 的政治素质 、较高的领导水准和娴熟的业务技能 , 从而使政府工作更好地贯彻党的路线 、方针和政 策 ,忠实地执行国家意志 。在坚持“党管干部”原则的前提下 ,可以从以 下两个方面着力 ,以树立和强化行政首长的权威 : 其一 ,以法律的形式赋予行政首长“人事变更 建议权”。这里的“人事变更建议权”,是指行政机 关的首长根据本机关工作人员 ( 尤其是人大决定 的政府组成人员) 的工作情况 ,有权向党委组织部 门提出人员任职岗位的变动及去留的建议 ,再按 法定程序由人大及其常委会作出决定 。笔者认 为 ,这种做法既坚持“党管干部”的原则 ,又体现行 政首长负责制的“负责”意蕴 ,使行政机关中的其 他工作人员与行政首长之间形成服从与领导的关 系 ,从而真正构筑起行政首长在本机关中的核心地位和领导权威 。其二 ,改变地方政府“副职”的产生办法 。根 据现行宪法第 101 条的规定 ,地方各级政府的“副 职”既不是首长提名的 ,更不是首长决定的 ,而是 由同级人大选举产生 ,并由人大罢免 。这种副职 产生程序与地方政府首长的产生程序完全 —样 , 但与中央政府 ———国务院的副职 (副总理 、国务委 员) 产生程序不同 ,国务院的副职由总理提名 ,全 国人大决定 ,并且规定“副总理协助总理工作”。

　有学者认为 ,宪法所作的这种不同规定 ,在客 观上造成两种负面影响 : 一是使首长与副职之间 没有主次之分 ,导致“负责”不明 。首长由人大选 举并决定任免 ,因此 ,首长必须向人大负责 ;然而 ,副职也由人大选举并决定任免 ,从法理上说 ,副职也应当向产生他的权力机关负责 。因此 ,从他们 两者与人大的关系看 ,无论是首长还是副职 ,他们 的地位是平等的 。而现行宪法规定各行政机关实 行行政首长负责制 ,这就意味着首长统率行政机 关 ,代表行政机关向权力机关负责 。那么“副职” 是应作为行政机关的一员 ( 重要一员) 向首长负 责 ,还是独立于首长之外向产生他的人大负责 ? 这不能不令人困惑 ! 二是容易形成副职与首长相 抗衡的问题 。由于副职同首长一样都由人大选举 产生或决定 ,而且副职人数较多 ,容易造成政出多 门 ,对首长牵制多 ,一旦首长与副职之间产生矛盾 就难于统一 ,进而动摇首长的核心地位 ,也使首长 的法定权威面临挑战 。对于这种分析意见 ,笔者持赞同的态度 ,并且 主张 :既然中央政府的副职都可以由首长提名 、全 国人大决定 ,那么 ,地方各级政府的副职更应同于 中央政府的产生办法 , 由首长提名 , 同级人大决 定 。当然 ,采用这种办法涉及现行宪法和地方组 织法 ,应作必要的法律准备 。2 . 明确规定集体讨论重大问 题 的 范 围 和 程 序 ,增强行政首长决策的科学性和有效性为了增强行政首长决策重大问题的科学性和 有效性 ,首先要明确规定政府“两会”集体讨论问 题的范围 。根据有关法律的规定 ,政府工作中的 重大问题须经政府常务会议或全体会议讨论决 定 。何谓“重大问题”? 对此 ,法律未予规定 ,致使 人们在认识上见仁见智 ,在实践中各行其是 。这 种状况不应继续下去 。笔者认为 ,以下几类问题应当属于政府工作 中“重大问题”的范围 ,并建议以法律的形式予以 载明 : 涉及国家或地方路线 、方针的大事 ; 事关全 国或本地方 、本部门的大政方针和重大工作部署 ; 经济 、社会发展的总体规划 、年度计划 、重大基础 设施建设和重要工程的投资 ; 改革开放的重大举 措 ;主要行政干部的任免以及其他关系到人民群 众切身利益的问题等 。在明确规定“两会”集体讨论重大问题范围的 基础上 ,应当进一步明确规定集体讨论重大问题— 35—中国行政管理2004 年第 2 期 总第 224 期的程序 。也就是说 “, 两会”在集体讨论决定重大问题之前 ,要有会前的充分酝酿 。切忌由个别人 匆忙拿出一个方案 ,要求“两会”集体进行简单的 “表态式”的表决 ,或者“临时动议”,这种做法很可 能造成“一致赞成”的决策失误 。集体讨论重在参 与 ,重在过程 ,重在交锋 ,因为好的决策是利弊全 面权衡 、比较后的选择 。同时 ,集体讨论的过程也 是大家提高认识 、形成共识的过程 ,有利于行政决 策的有效执行 。总之 ,只要明确规定并切实践行 “两会”集体讨论重大问题的范围和程序 ,就能大 大增强行政首长决策的科学性和有效性 。3 . 加强立法工作 ,提升行政首长负责制的法 治化程度行政首长负责制的立法 ,必须从实际出发 ,适 应现代行政领导活动的需要 。所谓从实际出发 , 当然不是把所有的现实的具体情况都作为立法的 依据 ,而是把现实情况中本质的 、主要的 、迫切需 要解决而又可能解决的东西作为依据 。在当前 , 我们要珍视和利用发展社会主义市场经济和改革 行政体制的大好机会 ,针对经济发展和体制改革 中暴露出来的行政领导工作的弊端 ,结合行政首 长负责制实施过程中的经验和教训 ,考虑形势发 展的需要 ,及时 、主动地做好行政首长负责制的立 法工作 。一要抓紧修改《国务院组织法》和《地方组织 法》,明确规定行政首长在本机关中的核心地位 。

　二要全面清理和综合审查既有的与行政首长 负责制相关的各种规范性文件和制度 。该废止的 应马上废止 ;该修正的应及时修正 ;可以继续执行 的 ,应申明其效力的存在 ; 比较成熟的规范 ,应上升为国家法律 。

　三要着手研究和制定行政首长负责制的实体法和程序法 。实体法应全面规定各级行政首长在 本机关中所享有的权力和所承担的责任 ,做到权 力与职位相统一 、权力与责任相一致 ;程序法则应 系统规定各级行政首长行使其权力 、履行其职责 的程序规范 ,如行政首长行使决策权的程序规范 、 行使任免权的程序规范 、行使奖惩权的程序规范 、行使建议权的程序规范 、行使权力授与权的程序规范等 。只有程序健全 、公开 ,才能保证行政首长 有序 、有效地行使行政权力 ,防范和制止滥用职权 。简而言之 ,积极而认真地做好行政法律 、法规 和规章的“立”、“改”、“废”工作 ,可以大大提升行 政首长负责制的法治化程度 。4 . 采取切实措施 ,充分发挥国家权力机关对 行政首长的监督效能马克思曾深刻地指出 “: 和立法权力相反 ,行 政权力所表现的是国民受人统治而不是国民自 治 。”5 这就需要加强国家权力机关对行政 首 长 的监督 ,促使行政首长正确行使行政职权 、切实负 起行政责任 。在当前和今后一段时间 ,加强国家 权力机关对行政首长的监督可以采取如下主要措 施 :第一 ,实行严格的选任制 。国家权力机关应 与组织部门一起 , 按照干部德才兼备原则和“四 化”要求 ,把那些素质好 、水平高 、能力强的人选拔 到行政首长的职位上 。第二 ,充分行使质询权 。质询是人大对政府 及其行政首长进行监督的一种重要形式 。通过质 询 ,促使政府及其首长对某些问题引起重视 ,并迅 速加以改进 。在实践中 , —些地方人大运用质询 权有力地推进了政府及其首长的工作 。勿庸置 疑 ,目前我国有关质询权行使的法律规定比较严 格 ,行使起来有一定的难度 。鉴此 ,人大要加强对 行政首长的监督 ,很重要的一点就是要加强质询 权的运用和质询制度的建设 。第三 “, 硬化”罢免 、辞职制度 。罢免 、辞职直接关系到行政首长的政治生命 ,也关系到国家 、人 民的利益 。因此 ,这一制度的“硬化”即法律化是 十分迫切的和必要的 。对于行政首长的罢免 、辞 职 ,必须有法定的条件和标准 ,并以法律的形式规 定罢免 、辞职的程序 。比如 ,罢免案的提出 、受理 、 调查 、申辩 、通过等 ,都应有法律规定 :尤其是人大 会议对罢免案的通过 ,应有法定出席人数的要求 , 更应有法定的赞成罢免票数的规定 。第四 ,强化财政监督和审计监督 。财政监督 是许多国家议会对政府进行监督的重要和有效的— 36—2004 年第 2 期 总第 224 期中国行政管理领导科学新时期构建政府形象工程的政治意义赵宇峰[ 摘 要 ] 良好的政府形象是政府合法性和政府权威的重要来源 ; 是政治稳定的基础 ; 是政府推行政策并发生效果的关键因素 ;是经济发展不可缺少的支持力量 ;也是整个社会道德水平提 高和社会精神文明建设的推动力 。本文从新界定了政府形象的内涵 ,提出构建政府形象的几 个方面 ,以及强调完善政府形象的政治意义 。[ 关键词 ] 政府形象 ;政治文明[ 中图分类号 D035[ 文献标识码 A[ 章编号 1006 - 0863(2004) 02 - 0037 - 04一 、政府形象的重新界定自从 国 家 产 生 以 后 , 管 理 国家的政府便成为人们社会生 活的 中 心 之 一 , 并 对 社 会 生 活的各 个 方 面 发 生 着 重 要 的 影 响 。政府是管理社会公共事务 的权威机构 。一个合法的政府 的权威地位固然来自宪法和法 律力 量 的 支 撑 , 同 时 也 来 自 社会公众对它的认同与支持 。而政府要赢得公众的认同与支持实现 其 职 能 , 则 必 须 注 意 处 理 与公 众 的 关 系 , 特 别 要 注 重 政 府形象的建构 。良好的政府形象是一个政府所拥有的重大资 源和 无 形 财 富 , 也 是 政 府 作 用 有效 发 挥 的 一 个 重 要 前 提 条 件 。良好的政府形象是政府合 法性 和 政 府 权 威 的 重 要 来 源 ;是政 治 共 识 和 政 治 稳 定 的 基础 ; 是 政 府 推 行 政 策 并 发 生 效果的 关 键 因 素 ; 是 经 济 发 展 不 可缺 少 的 支 持 力 量 ; 也 是 整 个 社会道德水平提高和社会精神文明建设的推动力 。

　所谓 政 府 形 象 , 实 际 上 是政府客观实在与公众主观认知 的混 合 物 。也 就 是 , 政 府 的 总 体特征和实际表现在社会公众中的反映 ,即政府在社会公众中形式 。在我国 ,财政监督是宪法赋予各级人大及其常委会的职权 。宪法第 62 条第十项 、第 67 条 第五项规定了全国人大及其常委会对中央政府财政预决算的审批权 。地方各级人大及其常委会也 有类似的财政监督权 。从法理上说 ,经过人大批 准的预算案即是法律 ,政府必须依法执行 ,人大及 其常委会可以审查政府是否按照批准的预算法案 实施 ,对违反预算法案的行为 ,应当追究行政首长 及其他相关人员的责任 。这是 一 方 面 。另 一 方面 ,还应强化审计机关对政府财政收支情况的监 督 。为此 ,可以考虑将目前隶属于政府行政系统 的审计机关调至国家权力机关系统 ,作为人大常 委会的一个常设工作机构 , 由人大常委会领导 。

　这样 ,可以增强人大对专门经济问题的管理和监督 ,又可以使审计活动不受行政系统的干扰 。

　行●[ 参考文献 ]1邓小平文选 :第 2 卷 M .北京 : 人民出版社 ,1983 . 133 .黄贤宏. 论完善行政首长负责制 J .中国法学 ,1999 (3) .23张立荣. 中外行政制度比较 M .书馆 ,2002 . 103 .张立荣. 中外行政制度比较 M . 书馆 ,2002 . 56 . 马克思恩格斯选集 :第 1 卷 M .1972 . 690 - 691 .北京 :商务印4北京 :商务印5人民出版社 ,(作者单位 :华中师范大学管理学院常务副院长 、博士生导师 ,武汉430079) (责任编辑时博)— 37—