完善我国突发公共卫生事件监测预警体系的政策建议

王皓田　姬鹏程

这次新冠肺炎疫情发生以来，在以习近平同志为核心的党中央领导下，经过艰苦卓绝的努力，我国疫情防控阻击战取得重大战略成果。但是必须清醒地认识到，在应对突如其来的疫情过程中，我国在重大疫情防控体制机制还存在的明显短板和不足。习近平总书记指出，要放眼长远，总结经验、吸取教训，针对这次疫情暴露出来的短板和不足，完善重大疫情防控体制机制。针对我国突发公共卫生事件监测预警体系的敏感性、及时性和高效性不足的问题，迫切需要补上突发公共卫生事件监测预警体系的短板，确保突发公共卫生事件发生时，能够第一时间掌握情况，第一时间作出预警，第一时间进行控制。

一、完善突发公共卫生事件监测预警体系的重要意义

这次新冠肺炎疫情是新中国成立以来在我国发生的传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的一次重大突发公共卫生事件。监测预警体系作为公共卫生应急管理的前提和关键，对于保障人民群众生命安全和身体健康、化解国家安全重大风险、健全国家治理体系具有重要的意义。

（一）保障人民群眾生命安全和身体健康的现实需要

公共卫生关涉人民群众身体健康和生活质量，习近平总书记在中央全面深化改革委员会第十二次会议上强调，确保人民群众生命安全和身体健康，是我们党治国理政的一项重大任务，并针对这次疫情暴露出来的短板和不足，就加强疫情防控和改进应急管理提出新要求、作出新部署。近年来，全球发现的传染病30多种，而且随着传染病流行和传播特征在发生新的变化，防治形势逐渐复杂，防控难度不断增大，始终威胁着人民群众的健康生活。完善突发公共卫生事件监测预警体系，在疫情发生时及时掌握情况、作出预警，对于构建人民群众生命安全的“防护网”，筑实人民群众身体健康的“隔离墙”具有重要的意义。

（二）化解国家安全重大风险的当务之急

国家安全是定国安邦的重要基石，维护国家安全是全国各族人民根本利益所在，新冠肺炎疫情发生以来，国家安全面临着重大风险挑战。习近平总书记强调，增强忧患意识，做到居安思危，是我们治党治国必须始终坚持的一个重大原则。当前，我国经济社会发展进入新时期，更是中华民族伟大复兴爬陡坡、过大坎的关键阶段，外部环境愈益复杂，内部挑战有增无减，新机遇新挑战层出不穷。重大传染病疫情传播速度快、范围广、危害大，直接影响着人民群众日常生活，经济社会发展大局稳定，也严重影响对外开放和国家安全。完善突发公共卫生事件监测预警体系，提高监测预警的敏感性、及时性和高效性，将疫情防控控制在第一时间，把问题解决在萌芽之时、成灾之前。

（三）健全国家治理体系的必然要求

国家治理的本质就是通过建构和运用公共权力来处理公共事务，起到建构秩序和推动社会发展的作用，新冠疫情发生以来，是对国家治理体系和治理能力的一次考验。习近平总书记强调，这次抗击新冠肺炎疫情，是对国家治理体系和治理能力的一次大考，要研究和加强疫情防控工作，从体制机制上创新和完善重大疫情防控举措，健全国家公共卫生应急管理体系，提高应对突发重大公共卫生事件的能力水平。完善突发公共卫生事件监测预警体系，补齐这次疫情暴露出来的短板和不足，做好突发公共卫生事件防控和应对工作，不仅是健全公共卫生应急管理体系的重要支撑，也是加强社会综合防控的根本任务，更是提高人民健康水平提供制度保障的应有之义。

二、我国突发公共卫生事件监测预警体系建设现状

2003年非典疫情以来，我国高度重视公共卫生服务体系建设，公共卫生和传染病防治监测预警体系法律法规不断健全，组织体系不断完善，运行机制逐步建立健全。特别是党的十八大以来，我国将加强公共卫生防疫和重大传染病防控作为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，深入推进健康中国建设和爱国卫生运动，在防范甲型H1N1流感、H7N9、西非埃博拉出血热等突发疫情方面取得积极成效。

（一）政策法规

2003年非典疫情以来我国突发公共卫生事件监测预警政策法规体系经历了从无到有的过程，先后颁布实施了《突发公共卫生事件应急条例》《中华人民共和国传染病防治法》《国家突发公共事件总体应急预案》《中华人民共和国突发事件应对法》《全国医疗机构卫生应急工作规范（试行）》和《全国疾病预防控制机构卫生应急工作规范（试行）》《关于加强卫生应急工作规范化建设的指导意见》《国家突发事件应急体系建设“十三五”规划》等一系列法律法规和文件，将完善监测报告系统、推进风险评估工作、实施及时预警和信息发布制度作为强化突发公共卫生事件监测预警管理的主要内容。

（二）组织体系

我国逐步建立起以各级疾控中心为枢纽，政府主导、卫生部门牵头、多部门协作、全社会参与的公共卫生工作格局。从横向组织来看，卫生行政部门统一领导疾控工作，疾控中心（含专病防治院所）专业化负责疾病预防控制工作，二三级医疗机构特别是传染病医院（病区）起重要支撑作用，基层医疗卫生机构和村卫生室构成防控网底。从纵向组织来看，逐步建立起国家、省、地（市）、县卫生行政部门、疾控中心、乡镇卫生院组成了五级疾控领导和工作机构，形成分级负责、属地管理的管理体制。截至2018年末，全国共有国家、省、市、县四级疾控机构3443个，从2013年以来连续五年呈下降趋势;专科疾病防治机构1161个，共有40845张床位，机构数从2012年以来一直呈下降趋势，床位数从2017年以来有所增加;社区卫生服务中心（站）34997个，从2011年以来呈上升趋势;乡镇卫生院36461个，从2011年以来逐年下降（如表1）。

（三）运行机制

我国已经初步建立了疾控机构、医院、基层医疗卫生机构上下联动的服务网络和传染病疫情和突发公共卫生事件网络直报系统，覆盖全国100%县级以上疾病预防控制机构、98%县级以上医疗机构和94%基层医疗卫生机构。省级卫生行政部门对重点传染病和突发公共卫生事件的主动监测，国家卫健委和地方各级卫健委对监测进行管理和监督。各级卫生行政部门根据提供的监测信息，及时分析危害程度和发展趋势，对可能发生和可以预警的突发公共卫生事件进行预警。预警级别分为四级：Ⅰ级（特别重大）、Ⅱ级（重大）、Ⅲ级（较重）和Ⅳ级（一般），依次用红色、橙色、黄色和蓝色表示。

三、我国突发公共卫生事件监测预警体系存在的突出问题

2003年非典疫情以来，我国逐步建立起疾控机构、医院、基层医疗卫生机构上下联动的服务网络，以及重点传染病、突发公共卫生事件监测、预警、报告体系，突发公共卫生事件信息从监测到复核、上报，理论上可以控制在4小时以内。然而，本次新冠疫情暴发，反映出监测预警体系未能充分发挥快速感知作用，难以适应重大疫情防控需要。

（一）相关政策法规内容存在冲突，报告流程、预警发布责任主体不一致

疫情报告流程不清晰，《突发事件应对法》第三十九条指出，“专业机构、监测网点和信息报告员应当及时向所在地人民政府及其有关主管部门报告突发事件信息”。《传染病防治法》第三十三条指出，疾病预防控制机构应报告当地卫生行政部门，由当地卫生行政部门报告当地人民政府。按此规定，在突发公共卫生事件中，医院作为首先发现疫情的主体，须向疾控机构报告，再由疾控机构向卫生行政部门报告，与《突发事件应对法》规定不一致，对医院及时报告的强制责任规定也不明确，预警信息传播机制主要是层层请求汇报制度，直报系统未能有效发挥作用。预警发布的责任主体不明确，《突发事件应对法》第四十三条指出，“县级以上地方各级人民政府发布相应级别的警报，决定并宣布有关地区进入预警期”。《传染病防治法》第十九条指出，“国务院卫生行政部门和省、自治区、直辖市人民政府根据传染病发生、流行趋势的预测，及时发出传染病预警，根据情况予以公布”。按照《突发事件应对法》，县级以上人民政府是预警发布的责任主体，而与《传染病防治法》规定国务院卫生行政部门和省、自治区、直辖市人民政府共同具有预警的发布权，权责不清导致出现问题时相互推诿。

（二）制度文件具体指导性不够，监测预警工作缺乏实际指引

现行制度文件缺乏对监测预警的详细指导，多为原则性和较笼统的规定，宏观指导性较强而细节规范性不足。例如，《全国疾病预防控制机构卫生应急工作规范（试行）》详细列出了疾病预防控制机构的基础性工作内容，却缺乏各项基础工作整合起来可操作的具体流程。由于突发公共卫生事件具有隐蔽性和不稳定性特点，预警指令的下达容易让公众产生恐慌，监测预警相关细化的制度文件的缺失，导致工作人员无法清晰地进行认知和实施，也造成不同地区和不同机构对于监测预警工作执行情况千差万别，一些地方和机构对于监测预警工作的执行不到位。

（三）偏重于已知常规监测，对未知传染病监测能力不足

我国公共卫生系统监测预警工作偏重于对39种法定报告传染病的监测，缺乏对未知传染病的日常主动监测，对于新型病毒等传染病疫情的敏感性不足。《传染病防治法》只是简单要求报告新发传染病，对报告的具体程序没有明确的规定，相关文件也没有做出细化的流程。非典疫情之后，我国对于疫情的防控主要集中于输入性疫情，对于内生性疫情监测预警不足。如2019年上半年湖北省举办了中东呼吸综合征防治演练，却没有有效地监测预警这次新冠肺炎疫情。

（四）协同联动机制不健全，卫生与医疗机构存在防治分离问题

医疗机构和疾病预防控制机构紧密结合、连续服务、有效衔接的工作模式和工作机制尚待建立，公共卫生与医疗机构联通共享环节欠缺，重临床治疗、轻疾病预防、监测，發热门诊、不明原因肺炎监测系统、流感监测系统存在相互分离的现象。临床医生在接诊时发现不明原因肺炎病人，按要求应立即报告，但后续一系列登记填表调查工作，客观上给医生带来负担，繁琐的上报程序为实际中实施造成了一定的困难。公共卫生部门与其他部门横向联系比较少，各部门对公共卫生事件监测调查缺乏配合，而且在预防状态时，我国还没有相关政策法规对行政部门的联防联控做出统一规定，制约了监测预警体系及时有效发挥作用。

（五）专业监测预警能力不强，专业人才队伍建设不足

当前，我国疾控机构作为公益一类事业单位，缺乏延伸至实践层面的公共卫生指导。中国疾控中心工作范围主要集中在预防控制、卫生应急、科学研究、人才培训四个方面，缺乏重大疫情决策处置、医疗救治力量配备等权责，不能马上组织信息发布和防控指导，以致错过防控时机。省级以下疾控机构既缺乏科研能力，又没有实践组织能力，定位并不明晰，导致作用发挥有限。部分地区基层防治机构基础设施建设滞后，公共卫生人才流失比较严重。截至2018年末，全国疾病预防控制中心卫生人员总数18.8万人，其中卫生技术人员14万人，由大中专和本科学历人才组成。从卫生人员总人数来看，相比2011年下降了0.7万人（见图1）。虽然卫生技术人员研究生和本科学历占比逐年增加，但是变化幅度较小。2014年中央编办、财政部和国家卫生计生委联合印发了《关于疾病预防控制中心机构编制标准的指导意见》，要求疾控中心编制以省、自治区、直辖市为单位，按常住人口万分之1.75拟定，其中卫生技术人员数量不低于卫生人员总数的70%。但疾控中心机构编制落实达到这一标准的省份较少，一半的县区疾控中心在编人员占总编制数比例不到60%。

四、完善我国突发公共卫生事件监测预警体系的政策建议

新冠肺炎疫情发生以来，我国应对突发公共卫生事件监测预警系统存在的问题进一步凸显出来，要从更新政策、明晰责任、规范流程、加强统筹和队伍建设等方面入手，加快补上我国突发公共卫生事件监测预警体系短板，提高监测预警体系的敏感性、及时性和高效性。

（一）确保政策法规一致性，规范报告、通报和发布流程和责任主体

修订《突发事件应对法》《传染病防治法》等相关政策法规，确保政策法规的一致性。规范突发公共卫生事件报告流程，明确专业机构、监测网点和信息报告员应当及时向所在地有关主管部门报告突发事件信息，由有关主管部门向当地人民政府报告。完善突发公共卫生事件通报制度，明确突发公共卫生事件通报流程，规定不同预警状态下强制性通报预警范围，由县级以上地方人民政府通报，确保可能受到突发公共卫生事件危害的医疗机构第一时间得到信息。改革突发公共卫生事件预警信息发布制度，明确赋予各级疾控部门对当地范围内突发公共卫生预警信息发布的决定权，由疾控部门发布预警信息。卫生行政管理部门发布疫情信息，建立常态化的应对突发公共卫生事件预案、应急演练制度等，不断完善相关政策。

（二）完善传染病监测报告制度，落实不明传染病认定机制

按照“早发现、早报告、早隔离、早治疗”的要求，以新发突发传染病、食源性疾病、不明原因疾病为重点，健全不明新病种直报机制，区分新病种和法定报告传染病的监测报告程序，对于法定报告传染病，县级疾控机构按照现有核实、报告体系进行监测。完善医务人员感染报告制度，在发生突发公共卫生事件预警信息报告和通报制度的基础上，加强医务人员感染日报制度的建设。压实突发公共卫生事件网络直报责任，目前我国已经建立了联通各级医院、疾控机构的直报系统，卫生行政部门和疾控机构可以对突发公共卫生事件实现信息的同步共享，要进一步压实各级医院、疾控机构的直报责任，获得疫情报告后，有关部门要及时调查核实，依法加大对迟报、谎报、瞒报、漏报有关突发事件的信息责任追究。

（三）制定操作性强的工作指南，加强监测预警工作的规范性

完善监测预警运行机制，完善发热、肠道门诊等监测哨点布局，建立规范化、标准化的预警报告与发布的标准和实施细则，明确突发公共卫生事件的信息数据采集、监测预警指标体系，优化症候群、疾病、危险因素和事件监测系统，加强对信息数据的分析评估，推进在线实时监测监控。健全突发公共卫生事件预警响应流程，根据突发公共卫生事件的影响面、发展速度、危害烈度等，划分预警响应级别，明确不同级别下相应机构响应的规范化流程。完善监测预警管理制度，要把监测预警职责分配到各相关部门，明确每一个部门的职责和权利，明晰每一个岗位的报告、通报、发布的职责权限，进一步细化流程。拓宽突发公共卫生事件信息收集渠道，要充分利用大数据和人工智能技术，开展公共卫生安全相关场所、人员、行为、物流等应用场景特征分析和疫情追踪，并通过微信、微博、新闻门户、论坛等相关互联网站点实施舆情监测，作出相应的调查、分析和评估，提升公共卫生安全风险评估和预警的前瞻性、精准性和高效性。

（四）构建常态化统筹机制，加强公共卫生与医疗机构的分工协作

完善疾控体系的组织管理，增强地级市以上疾控机构力量，加大对基层疾控中心人力、设施技术的投入，构建简约高效、符合基层医疗卫生事务特点的管理体制。依托居民电子健康档案系统，研究改进医疗电子诊疗系统和医疗系统的信息沟通和信息共享，形成各级各类医疗机构与疾控机构之间的信息推送、会商分析和早期预警制度，健全联防联控的预警管理体系，实现防控—治疗融合发展。加强感染科和临床检验中的微生物检验能力，以及临床医生的监测能力。进一步提高社会第三方和民众关于公共卫生事件的参与度，要在全国高等院校设置与公共卫生相关的公共必修课程，加强对危机预警的认知，主动参与监测防御。加强对应急人员职业培訓和再教育，完善监测预警专业知识和技能的规范性技术文件，提升监测预警工作专业知识和技能。此外，基于人类命运共同体理念，加强与国际防疫合作，进一步提升全球范围的监测能力，携手应对共同威胁和挑战。

（作者单位分别为国家发展改革委中国经济体制改革研究会，国家发展改革委体管所）