[功过驻京办] 驻京办
时间：2018-12-26 04:41:29 来源：达达文档网 本文已影响 人 
假如继续将大量的资源集中到中央各部门的手中，而忽视科学有效的制度规范；假如各种垂直管理继续存在，不能充分发挥各级地方政府在市场监管方面的作用，那么，只会涌现出越来越多类似于驻京办的机构。
2009年伊始，河南许昌、漯河两市驻京联络处耗资66万余元购买假茅台酒事件炒得沸沸扬扬，驻京办再次成为人们关注的焦点。
加之《驻京办主任》一书的影响，在许多人眼里，驻京办就是一个“跑部钱进、迎来送往、权钱交易”的腐败温床。
乱象之下，驻京办究竟扮演怎样的角色？驻京办到底该如何定位？是撤销还是转型？历史与现实或许能给我们提供答案或思考。
“驻京办”前身
“不能因为驻京办的工作人员出了问题，就推理到驻京办有问题；更不能因为某一个地方的驻京办出了问题，就说所有的驻京办都有问题。”全国各省市区驻京办信息协会会长李安才在接受《小康》采访时一开始就表明了他的立场。
他认为，驻京办是政府的一个派出机构，撤与不撤，或是如何转型，是与政府改革或职能转变相伴而行的，不能仅就驻京办谈驻京办。
这是一个历史的产物。从历史发展的每一个时期来看，驻京办均发挥过不同的功能。
驻京办的历史起源可以追溯到封建王朝的同乡会和会馆。早期的会馆虽然种类繁多，但多是为了维系、团结、和睦同乡、同宗、同行业的关系，具有地缘、血缘、业缘因系。由于无论是官民、绅商，在会馆中均可不受任何拘束，相互交往，会馆渐渐成为政治和社会活动的重要场所，近代很多重大历史事件和重要历史人物都与会馆有关。当时，京城的会馆、同乡会的功能主要是沟通家乡与京师之间的联系，接待来京出差的地方官员及进京赶考的家乡学子，维护家乡人民在京的合法权益等。
新中国成立之初，中央与各省之间需要形成一种密切的联络机制，商讨建设立项，审批计划调拨物资的事宜，而当时的交通和通讯都不发达，地方党政领导又不能天天在北京待命，为了保持与中央的随时联络，需要一个派驻北京的办事机构，负责文件传送，沟通上下。1949年，新中国第一个驻京办――内蒙古驻京办就是带着这种使命设立的。
同时，当时中国刚刚解放，各种不稳定因素依然存在，而具有民间团体性质的会馆，有些成为敌特势力潜伏的场所。1950年代后期，很多会馆的财产都遭到了没收或收购充公，取而代之的是各省区市政府驻京办事处和地市县驻京联络处。一份历史资料显示，1958年至1959年之间共有28个驻京办事处相继成立，且全是省一级的驻京机构。
然而，驻京办的发展并非一帆风顺，文革期间，这些机构全部被撤散。
直到改革开放以后，国务院恢复了各省市自治区办事处，并增设了计划单列市、大型国营工矿企业、建设兵团办事处及地市县联络处。20世纪80年代以后，驻京办的数量迅速增长，驻京办渐渐进入了繁荣期。
“80年代末期，各省市纷纷设立驻京办有深刻的体制背景，一个是当时的财政体制。”北京大学政府管理学院的李成言教授说，我国1994年实行分税制，中央特别是各部委在财政转移支付资金的管理和审批上具有很大的弹性空间，一些地方政府为了寻求更多的资源，纷纷设立驻京联络机构。
据不完全统计，目前在北京，除54家副省级以上单位的驻京办之外，还有520家市级单位驻京办、5000余家县级单位驻京办。如果加上各级政府部门设的联络处、国有企业和大学的联络处，各种驻京机构超过1万家。
驻京办“办”什么
在很多人眼里，驻京办的工作就是“迎来送往、沟通上下”，拉关系、跑项目、接待领导在京的吃喝住行。《驻京办主任》一书更是强化了人们对驻京办的这种看法。
几乎所有的驻京办主任都相当熟悉《驻京办主任》。在他们看来，这本书不仅误导了公众，而且在妖魔化整个群体。
李安才说，这是一个天大的误解。《驻京办主任》是一个文学作品，不是真实的新闻作品，不能由此指责到所有的驻京办，天天就是在干着“跑部钱进”“迎来送往”的勾当，它在每一个时期有其不同的功能。”
应该说，那是许多驻京办工作职能的重要组成部分，甚至在很长时间里是最主要的职能，但不是全部。
改革开放以后，驻京办的工作重心已经由行政事务为中心转向以经济服务为重心。驻京机构的主要职能便是为当地的经济发展收集信息，承办各种中央指定项目所需的手续和文件，也会尽可能为争取各项事业所需的物资、资金和指标。
李安才说，现实中，驻京办主任已经被“神化”了，好像他们个个都是手眼通天的英雄。其实有些项目的取得不能“归功”于驻京办，驻京办主任没有那么大的能力，有些部委的“门都进不去”，更不要说把本来不是你的项目跑回来了。
我们经常看到驻京办主任天天在部委之间跑来跑去，实际上是“中央已经安排到各省的项目，其间会有无数次的报送和补充材料，一些事宜需要进一步的交流和沟通。地方政府委托驻京办来跑这个事，只是衔接地方和中央的一个中间程序而己。”
在经济改革成为我们国家工作中心的前30年时间里，驻京办的日常工作更侧重于经济信息的收集、整理以及城市宣传，这是事实。客观地看，几十年来，驻京办在促地方经济发展上发挥了重要作用，特别是对于不发达地区而言，驻京办是面向全国乃至全世界招商引资、宣传推介的一个重要窗口。
当然，接待当地的政府官员也是其基本工作之一，由此而衍生出的宾馆酒店被人戏称为“地方官员的第二行宫”。但李安才认为，即使驻京办没有酒店，地方领导出差也会到其他酒店去住，“住在自己的办事处，不但可以节省出差费用，还会有一些监督的功能，毕竟在自己的派出机构中吃住，上上下下都是熟人，多少会有些顾忌。”在他看来，从会馆到解放初期的驻京办，再到改革开放后的驻京办，接待地方公务人员的功能都是一以贯之。
地方政府的驻京办与企业在北京设立的办事机构最大的不同之处是，作为政府的派出机构，驻京办还担负着一个重要的功能――维稳。在一些重大活动期间，比如每年两会，各地驻京办的首要工作就是做好信访工作，接待劝返当地非正常上访人员进京上访，维护稳定，这是驻京办的主要政务内容之一。就目前而言，李安才说，“驻京办维稳的工作最为紧迫，压力也最大。”
亦官亦商
国家行政学院教授汪玉凯表示，驻京办在历史上曾经发挥过很重要的作用，这是要给予肯定的。但随着时间的推移，驻京办也的确发生了一些变异，和当初设置的初衷发生了很大的变化。
伴随着大环境的改变驻京办也在不断演变，甚至发生某种程度的异化。这是一个不争的事实，也是这么多年以来遭受诟病的主要原因。
“表面破败而享尽奢华淫逸”，《驻京办主任》作者王晓方告诉《小康》记者，大多数驻京办早已从承担接待服务、收集信息、招商引资、劝返上访维护首都安定的四大基本功能中升了级，从过去单一“跑部钱进”转换到了亦官亦商的年代。
其经长时间演变而成的亦官亦商角色，饱受非议。
改革开放之后，一些政府机关涉足经商，驻京办成了好的经商平台。一些驻京办的资产在这一时期迅速膨胀，宾馆、酒楼、经营地方土特产，甚至涉足房地产开发。
一名某省驻京办主任向《小康》记者直言，十几年前还像个官，而随着自主经营自负盈亏的面越来越大，这个驻京办主任越来越像个国企领导。地方政府只负责编内人员的工资，其他资金由驻京办自筹，这无疑给驻京办提出了新的课题，但同时也给驻京办主任提供了新的机遇。
“俗话说，变则通，不变则殆。”这个官员表示，对于驻京办而言，等、靠、要的时代一去不复返了，只有积极开拓，不断探索，勇于改革，才能跟得上时代的发展。
某省一名官员向《小康》记者透露，从成立至今，省办已有固定资产近20个亿，光五星级酒店就有两家，更别说奔驰、宝马什么的。他直言，现在哪个驻京办没有10来亿的资产，那是扯。
在驻京办所涉足的商业领域中，宾馆酒店业是最常见的，似乎也是最顺理成章。
一位驻京办官员说，驻京办的职能本身就有接待这么一说，况且领导来了也都要吃、住、行，这叫肥水不流外人田。
李安才也认为，一方面，这有着同乡的地缘因素，是人之常情。另一方面，驻京办的宾馆酒楼对外开放，不只是接待地方政府官员，也可以接待出差的同乡，无论是商人、干部还是普通市民，不拒绝来自各地的任何一个顾客。
“目前，各地驻京办的宾馆酒楼基本都已政企分开，独立经营，实行收支两条线。”李安才说，以广州驻京办为例，其广州大厦由董事会聘请专业的人员去管理，驻京办的任何工作人员不在其中任职，大厦的盈利要上交广州市财政局，而驻京办所需要的办公经费要打报告给财政局，是行政拨款。
但中南财经政法大学社会发展研究中心主任乔新生认为，驻京办主任是一个非常特殊的岗位，只要在法律规定的范围内得到了明确授权，其兼任国有公司的董事长还是总经理的行为并不违法。
一名长期在驻京办工作的官员向《小康》记者坦言，在亦官亦商的身份下，只要稍微“动点心思”，那么，国有很容易就变成私有。
他向记者透露，北方某市的一个驻京办主任，就轻而易举把几千万的资产从国有转到了私有，现在这个驻京办主任已转变为身价过亿的企业家了。根据他透露：该主任首先成立了一家以自己为法人的地产公司，同时招聘了一名香港人为总经理。接着在当地审批了一块较好的地，与北京的某块地进行了补偿置换，而后让那个香港人以外商身份进行投资开发。取得开发权后，马上转给其他有意向的地产商，自己也辞去了公职身份，仅这一项目就从中获取数千万的利润。
该上述官员表示，这一做法在业内也已经不是秘密了。常在河边走，哪有不湿鞋的？就看是大过还是小错了，每个行业都有自己的潜规则。
事实上，驻京办角色的转变与地方政府盲目地追逐GDP增长和有密切关系，而这些利益链条驱使着这个机构不得不产生弊端。
一些地方驻京办人浮于事、缺乏监管，只要能打通关系，争来项目，要来资金，采用什么样的方式，地方领导可以睁一只眼，闭一只眼。就在这样“迎来送往”“沟通上下”的过程中，驻京办成为各种腐败行为发生的高危地带。
在一些震惊全国的腐败案件中，多有驻京办的身影：河北省李真案中的河北省驻京办原主任王福友、成克杰案中广西驻京办事处原副主任李一洪、沈阳“慕马案”中沈阳驻京办原主任崔力……各级政府的驻京办也曾因“跑部钱进”而被国家审计署前审计长李金华点名批评。
记者采访接触到的一些驻京办官员也并不讳言他们生活的腐化。
2月17日，北京首都机场，王怀民送走了自己的孩子。随后，开着奔驰320在三环上飞驰，往北京饭店驶去。
王是山东某市的一个驻京办主任，平日里除了迎来送往外，还要协调各部委间的“跑部钱进”，这个人对官场规则十分熟稔，这一切都能拿捏稳当，使他在这个位置上能“屹立不动”。
“到了这个位置，没有不为自己着想的。现在哪个驻京办主任的家人孩子不是在国外。”
他承认这样做不是很妥当，“但有权不用，为期作废，况且一切都为了孩子”。他向记者透露，自己只是将一个国外的钢铁商引荐给了领导，并想法促成合同，而条件是安排其孩子出国。他坦言，驻京办主任这个位置的诱惑很多，但更多的是风险，因为这毕竟是在北京，在领导人眼皮底下。
事实上，中央对驻京办的整肃，早在1990年代初期就有所动作。国务院办公厅曾转发的一份驻京机构清理整顿通知：“各级政府的驻京办事机构一律不得经商办企业，已开办的企业要立即撤销。”2006年，整顿驻京办事处还被中纪委和监察部列为当年四大工作任务之一。
而其相应的管理组织机构也非常明确，国家机关事务管理局各省市政府驻京办事处管理司，负责管理驻京办（驻京联络处）的党政学习、党员关系、党建方面的工作，具体业务一般是由地方政府秘书长直管，副秘书长兼任驻京办（驻京联络处）主任。
驻京办“进退”
2009年1月，山东潍坊市对机关事业单位进行改革，决定将该市在北京、上海、深圳等地的11家驻外办事处全被“一刀砍掉”，潍坊市这一举动引发了社会各界对驻京办下一步改革的推测和更多的思考。
2009年4月21日，人民网组织了一次网络调查：“您认为驻京办该不该撤销”？调查结果显示：近九成的网友则认为驻京办应该撤销。
“副省级以上的驻京办，需要国务院办公厅批准，而市县级政府设立联络处，只需要在北京市发改委下面的一个机构备案即可。”李安才表示，驻京办是政府的派驻机构，市县一级政府设不设驻京办，撤不撤驻京办，地方政府有自主权，不能由此推测中央的某种意图。
据《小康》调查，市县级驻京联络处的设立与撤销没有什么硬性标准，是根据当地政府的需要来决定的，比如，大连庄河市政府，在驻京联络处撤消多年之后，于2008年根据“五点一线”发展规划的需要，又重新设立了驻京联络处，其职能是只负责招商引资和宣传推介。
驻京联络处的功能也不尽相同，可以按照某一个地方的某一个特色设一个办事处。比如，江西景德镇的特色产业是陶瓷，他们就可以设立一个驻京联络处，代表政府来宣传陶瓷产业，而其他功能可以谈化，或都根本就没有。
乔新生认为，让国务院机关事务管理机构和国务院办公厅取消各地的驻京办，在他看来这是不可能的事情。况且在中央集权制国家，绝大多数资源都掌握在中央政府手中，地方政府设立类似的机构，不但可以获取更多的资源而且更重要的是，可以与中央政府加强联系。乔新生认为，在相当长的时期内不可能取消这类机构，即使各省市自治区取消了驻京办，各类替代性的机构则还会应运而生。
一名不愿意透露姓名的专家指出，人民代表大会制度是我国的根本政治制度，应积极发挥各级地方人民代表大会的作用。假如继续将大量的资源集中到中央各部门的手中，而忽视科学有效的制度规范及地方经济发展的需求；假如各种垂直管理继续存在，不能充分发挥各级地方政府在市场监管方面的作用，那么，北京只会涌现出越来越多类似于驻京办的机构。
国家行政学院教授刘旭涛说，驻京办毕竟是政府的一个机构，它的改革必然与政府职能的转变同步进行，不会独立于政府之外。
从另一方面，学者们大多认为，现阶段，驻京办仍有其存在的必要性。
在乔新生看来，驻京办已经是地方政府有利于在中央与地方之间的一个休戚相关的“政策共同体”，并且会形成一种“地方积极上项目，中央择优给资助”的良性循环圈，在调动地方积极性的同时，也增强对中央的向心力。
“虽说在信息化的社会，驻京办沟通信息的功能已经谈化，但从感情的角度讲，无论是商务还是政务，电话沟通显然不如面对面的沟通有效。而且中国人的乡情很重，外地来京人员如果遇到什么困难，找驻京办最能让人得到心里安慰，就像在国外遇到困难找中国大使馆一样，这种感情是无法替代的。”刘旭涛认为，无论驻京办今后如何“进退”，都不能走极端路线，在没有科学调研的基础上，切忌“一刀切”。
