审判监督职能定位的重构
时间：2020-11-13 04:46:20 来源：达达文档网 本文已影响 人 
【摘要】审判监督工作是维护司法公平正义的最后一道防线，也是人民法院审判工作提质增效的重要途径。随着人民法院内设机构改革的推进，基层法院审判监督职能的定位也发生了一定的变化。因此，有效整合审判机构、人员和职能，厘清并重新定位人民法院审判监督职能，从根本上保障审判监督职能的发挥，是当前亟需解决的一个重大问题。本文通过查阅相关资料、实地考察等方法，广泛收集台州地区各基层人民法院审判监督设置情况，分析审判监督职能的定位，并提出几点建议，推动人民法院内设机构改革进一步发展、完善。
【关键词】审判监督;内设机构改革
一、现状及存在的问题
（一）职能定位不清晰，职能分配不统一
1.孔子曾说：“不在其位，不谋其政。”反过来讲就是“在其位，谋其政;任其职，尽其责”，要找准定位，做好职能范围的事。然而，理论层面对于审判监督工作的研究长期集中在再审程序方面，对于审判监督工作的定位研究相对不足，即使是审判监督工作人员内部，对于审判监督工作内容的理解也存在较大差异。定位不清导致本应属于审判监督范畴内的各个工作环节缺乏统一的目标指引，难以形成衔接紧密的工作整体。
2.各基层人民法院内设机构改革后具有审判监督职能的机构设置、名称各不相同，案件审理职能分配不统一。在机构设置、名称上，具有审判监督职能的机构有审判管理办公室、审判管理办公室（研究室）、行政（综合）审判庭、综合审判庭等等名称，因此对应的案件审理职能承担也存在部门权属不同的情况。因机构设置和职能分配的随意性较大，机构设置不统一，承担的职能不同，彼此的工作流程、措施方法、权限大小等均存在差异，容易产生监督重叠、监督缺位等弊端。
（二）人员配备及考评机制不合理
1.基层法院审判监督工作人员配备不足、年龄机构不合理、文化程度和业务素质不突出。以再审案件为切入，再审案件虽然案件量少，但案件类型较多，案件难度较大，要求承办法官具有较高的业务素质等，但实践中，高学历人才明显偏少，法官业务素质不高，导致在办理再审案件中不够得心应手。同时因为再审案件数量较少，多数法官还承担着其他审判案件办理的任务，故没有专研各类疑难复杂再审案件的时间与精力，从而影响了再审案件的办理质量。其次，因上下级法院之间审判监督工作重心差异，基层法院审判监督工作人员接受的培训内容经常与实践工作脱节，且知识更新相对其他业务庭为慢，难以满足现实需求。
2.由于审判监督工作容易得罪同事，而院领导对审判监督工作重视程度不一，部分法院审判监督部门地位不高，工作机制不完善，尚未形成合理的考评机制，工作人员普遍存在畏难情绪，工作积极性和主动性不高。
（三）配套运行机制不够健全
1.未能有效发挥庭务会作用。因基层法院案多人少的矛盾一直存在，召开庭务会需要花费一定的时间与精力，经办法官更愿意选择与其他法官私下探讨、交流，但往往形成不了统一的观点。
2.未能有效发挥专业法官会议的作用。过滤审判委员会讨论案件、提供咨询指导方面的效果不明显，经过专业法官会议后再提交审判委员会讨论的案件数量较多，与制度设计初衷相差甚远。
3.个案讨论占绝对多数，审委会功能单一化，未能形成单位内部的统一指引材料。
二、完善建议
（一）明晰职能定位，规范职能分工
人民法院内设机构改革背景下，基层人民法院审判监督职能重新定位的前提必须是要立足全院工作大局，摒弃部门之间利益的追逐，以完善人民法院审判监督體系为出发点，促进法院审判执行工作提质增效，化解社会矛盾，维护司法权威和公信力。因此，有效整合现有职能和司法资源，根据审判监督职能自身属性进行职能分工是审判监督重新定位的第一步。审判监督工作是贯彻法院工作的整个过程，发挥着事前预防、事中监管、事后纠错的作用。人民法院内设机构改革并不影响审判监督工作职能变化，审判监督职能仍然是指案件审理职能、审判管理职能、案件质量评查职能、审判调研职能等四大块内容。
笔者认为，为了更好地发挥审判监督职能在重新调整机构的基层人民法院工作中的作用，应重新审视并合理分配审判监督职能。对于基层人民法院各项审判监督职能具体承担部门分配，应结合各地法院内部实际情况，原则上涉及案件审判管理如审判流程管理、审限催办、态势分析等应由审判管理办公室负责;涉及案件质量评查如裁判文书说理、卷宗归档等是否合格按照效率原则也应由审判管理办公室负责;而涉及案件审理如再审审查、审理工作可视各基层人民法院部门人员配备情况交由综合审判庭或者审判管理办公室负责;涉及审判经验总结、建章立制等职能，应由审判管理办公室或者办公室负责。除此之外，各基层人民法院在内设机构设置过程中应统一规范机构名称，避免因机构设置名称不同给当事人造成混乱。负责审判监督部门与非审判监督部门之间加强统筹协作，做到不错位、不越位，相互配合与支持，有序推进审判监督工作的开展。
（二）建立审判监督长效保障机制
良好的人才保障和制度保障是审判监督工作长效开展的基石，也是促进审判监督职能良性运转的重要环节。为此，建立审判监督长效保障机制，在人员配备、教育培训、考评机制等方面合理规划，显得尤为重要。
1.人员配备方面
浙江省高院俞新尧副院长在2013年9月17日全省法院审判监督工作会议上指出，要加强审监力量配备，改善基层人民法院审监庭人员配备“三多”现象，即年龄大的多，身体不好的多，学历低的多。且因为审判监督类案件的复杂性，更要求理论水平高、业务能力强、审判经验丰富的优秀法官办理。因此，在此次人民法院内设机构改革东风下，各基层人民法院在审判监督工作人员配备上，要注意案件量与法官人数配备的合理性、年龄层次的合理性、知识结构的合理性，选拔那些政治素质过硬、审判经验丰富，且具有一定的管理能力和组织协调能力的人才，组建一支高素质、高水平、精英化的审判监督队伍。
同时，对于负责审判监督工作的人员，因为审判监督类案件类型多样、涉及面广，需要他们熟练掌握刑事、民事、行政、执行等各方面理论业务知识，因此要加强理论业务学习，及时学习最新法律知识，“各员额法官可以通过参加各业务条线培训拓宽知识面，加大对疑难案件审理、案件质量评查、审判管理软硬件方面知识的培训力度。”
2.考评机制方面
各基层人民法院在内部考评、晋职晋级、评优评先时，要充分考虑审判监督职责范围，合理确定考评标准和内容，对审判监督工作人员与其他审判工作人员应同等对待，保护审判监督工作人员的公平竞争的权利，提高他们工作积极性。其中，案件质量评查作为审判监督职能工作中的重要组成部分，应将案件质量评查结果作为落实司法责任制的重要指标之一，将评查结果纳入员额法官业绩档案，作为法官员额进退、业绩考核、评优评先、晋升的标准之一。审判经验总结等调研与态势研判工作也可以作为考核项目之一，促进审判监督及其他工作成果转化，切实推进法院工作稳定开展。
（三）健全审判监督配套运行机制
1.充分发挥庭务会作用
由于再审案件的复杂性，承办法官与合议庭往往意见分歧，无法达成多数意见，若将案件提交专业法官会议或者审判委员会讨论则需要经过一定的程序，等待时间较长。因此，庭务会可以作为审判委员会或专业法官会议的前置会议，发挥它的建议、指导作用。虽然法律并未明确规定庭务会的作用及召开流程，但实际过程中庭务会运用频率比较经常。“庭务会由全体员额法官参加，经过民主化的讨论后得出多数法官意见。通过庭务会，承办法官可以将其案件决策权进行扩大化分享，以此降低审判风险。”对于疑难案件，合议庭及承办法官无法达成一致意见的情况下，可以视案件相对困难程度向庭长申请召开庭务会，组织全庭员额法官进行案件探讨，提供解决思路。
2.有效运行专业法官会议
最高院《关于全面深化人民法院改革的意见——人民法院第四个五年改革纲要（2014—2018年）》中明确指出，“完善主审法官会议、专业法官会议机制”。专业法官会议作为一种法院内部的咨询机构，是服务法院审判的一种重要组织形式，对完善审判监督机制、落实司法责任制具有重要意义。它伴随着审判委员会改革而产生，但又有别于审判委员会和合议庭，对案件进入审判委员会讨论具有前置性过滤作用，避免案件未经删选即可随意交由审判委员会讨论，从而使审判委员会过多消耗精力用于讨论或干涉案件，但对案件却不能起到决定性的作用。相反的，《最高人民法院关于健全完善人民法院主审法官会议工作机制的指导意见（试行）》将专业法官会议定位为“为法官审理案件正确适用法律提供指导和参考，促进裁判规则及标准统一，总结审判经验，完善审判管理”。设立专业法官会议的初衷在于：一是解决重大、疑难、复杂问题的法律适用问题;二是总结审判经验、统一裁判标准;三是院庭长监督的重要途径之一。因此，审判监督职能也体现在专业法官会议的运行上。指定审判管理办公室作为办事机构，建立专业法官会议人才库。承办法官对于疑难复杂案件无法办理的情况下，经院、庭长审批同意，向审判管理办公室提出会议启动程序申请。审判管理办公室就案件是否针对法律适用问题、议题是否明确清晰等内容进行形式审查，审查通过后即列入会议议程，随后组织召开专业法官会议。会后，审判管理办公室对会议讨论结果进行成果转化，总结审判经验，出具总结性报告、参考案例等，为后续类案提供帮助。另外，“法官参加专业法官会议，是基于其本职工作之外的贡献，为提升审判整体质效作出的智识贡献，理应将参加法官会议情况纳入业绩考评体系，”以此能更好地激励法官们认真参與到专业法官会议之中去，提升专业法官会议的质量和水平，为审判监督工作贡献一份力量。
3.合理召开审判委员会
审判委员会作为人民法院最高审判组织，其主要功能在于总结审判经验、讨论重大或疑难案件以及其他与审判相关的工作，且与审判监督职能的开展息息相关。为了便捷地协助审判委员会行使审判指导权和监督权，此次人民法院内设机构改革，各基层人民法院遵循审委会议事规则，在审判保障中心建制下将审判委员会日常工作专门办事机制设置在审判管理办公室，由审判管理办公室负责审判委员会的召集、记录、总结等各项工作。同时，建立审委会议事监督机制，如公开审判委员会讨论记录、落实检察长列席制度、明晰审委会委员议事责任等等，倒逼司法责任追究。此外，对于审判委员会的启动，由于审判监督类案件的特殊性与复杂性，按照以往的做法，承办法官及其合议庭在对案件审理结果难以决定的情况下，即将案件提交审判委员会讨论决定，但是若不对案件进行筛选即提交审判委员会讨论，会使审判委员会消耗过多的精力和时间在讨论案件上，而达不到应有的效果。因此，应将审判委员会作为疑难复杂案件审理讨论的后置会议程序，要严格把控会议议题，有目的性的选择一些典型、确实明显疑难复杂的案件或者院长认为应当提交审判委员会讨论的事项进入审判委员会讨论，除此之外只有案件在经历合议庭、庭务会、专业法官会议均不能得出准确的答复后，才能启动申请进入审判委员会讨论程序。
基层人民法院内设机构改革是深化司法体制综合配套改革，全面落实司法责任制的重要环节。基层人民法院进行内设机构改革是推进审判职能优化、内部管理扁平化，推行法官员额制改革的必然结果。“分久必合，合久必分”。回顾审判监督内设机构的变革，基层人民法院审判监督部门从无到有、从有到全，再到原则上不再保留，审判监督部门的增减并不改变审判监督职能的存在，我们应正视人民法院内设机构改革，重新定位审判监督职能，以更好的面貌去适应新时代法治发展的需求。
参考文献：
[1]张卫平，齐树洁.司法改革论评（第2辑）[M].厦门大学出版社，2016.
[2]何帆.专业法官会议不能是“高级法官俱乐部”.微信公众号：法影斑斓·司改，2016（9）.
作者简介：
何亚江（1988-），男，汉族，浙江临海人，本科，法官助理，临海市人民法院，研究方向：法律。
