浅谈多元化纠纷解决机制所遇困境与对策

浅谈多元化纠纷解决机制所遇困境与对策

调解被国际社会誉为化解社会矛盾的“东方经验”，大致可分为诉讼调解和非诉调解两大类，它是一种传统而温和的纠纷解决方式，容易实现社会效果和法律效果相统一。以下是达达文档网分享的内容，欢迎阅读与借鉴。

　　随着我国经济快速发展，各种社会矛盾随之涌现，呈现出类型多样化、主体多元化、内容复合化、调处疑难化、矛盾易激化等特点，悄然考验着党和国家化解社会矛盾的能力，于是寻求方便、快捷、高效的多元化纠纷解决机制成为当下迫切需求。所谓多元化纠纷解决机制，可理解为各种性质、功能、程序和形式不同的纠纷解决机制共同构成一个整体系统，他们之间既有独立运行空间，又能形成功能互补，以满足社会公众对解决纠纷的多种需求和自由选择。围绕多元化纠纷解决机制构建，许多学者从不同角度提出了自己灼见，可谓见仁见智、众说纷纭。为此，亦对我国现行多元化纠纷解决机制谈些观点，分析所遇困境并提出解决对策。

　　一、现实状况

　　1、社会矛盾纠纷盘根错节。当前，我国社会矛盾纠纷产生原因十分复杂，有国内因素与国际因素相互影响，有历史问题和现实问题相互牵扯，有体制改革、企业改制、政策转型、社会结构变动、利益分配格局调整等所产生的矛盾纠纷。这些矛盾纠纷的对抗形式也表现为多样化。从社会整体看，既有穷人与富人的矛盾，也有强势群体与弱势群体的矛盾；既有因经济转轨所造成的不同社会阶层的利益分配矛盾，也有同一群体内部同工而不同酬的矛盾；既有因法律法规不健全产生矛盾，也有因政府管理不到位产生矛盾。从矛盾个体看，有的表现在公民与公民之间，有的表现在公民与国家、集体、政府、企事业单位、社会团体、经济组织之间，有的表现在国家、集体、经济组织等之间；从纠纷类别看，有平等主体之间的民、商事纠纷，也有不平等主体之间的行政纠纷。在各类纠纷中，民事纠纷显得更加繁多与复杂，占矛盾纠纷主导地位，如有家庭成员内部的婚姻、继承、赡养、扶养、抚养、赠与纠纷，有邻里之间宅居地、通风采光、油烟污染、噪声扰民等侵权纠纷，还有债务纠纷、合伙投资纠纷、劳资纠纷、安全事故纠纷、物业管理纠纷、拆迁征地纠纷等。

　　总体而言，这些矛盾纠纷均属人民内部矛盾，但冲突表现形式和外在激烈程度表现不一，有的显得较为缓和，有的表现强烈对抗。因此化解这些矛盾纠纷的手段、方式和方法也应当有所差异，做到因人而异、因案而别和因势而动，这是构建多元化纠纷解决机制的理论依据。

　　2、“多元化”解纷机制因运而生

　　随着我国《民事诉讼法》、《行政诉讼法》和《仲裁法》等相关法律制度出台，多元化解纷机制“骨骼”逐渐地硬实起来。xx年8月，最高法院发布《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》，对各类调解和仲裁与诉讼的衔接进行了详细规范；xx年1月《人民调解法》实施，第一次从法律层面明确了人民调解与诉讼衔接问题；xx年3月，最高法院出台《关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》，进一步明确人民法院对当事人申请进行确认和执行人民调解协议的相关事宜。目前，我国已基本形成包括诉讼、仲裁、行政、调解等在内的多种纠纷解决方式，多元化解纷机制的“肌体”也逐渐强健起来。值得一提的是，近年来调解工作在制度构建上取得了新成果，建立了人民调解、司法调解和行政调解相衔接的“三调联动”机制；xx年6月，最高法院出台了《关于进一步贯彻“调解优先、调判结合”工作原则的若干意见》司法解释，确立了民事审判“调解优先、调判结合”原则，突出了调解的地位与作用；贯彻落实“宽严相济”刑事政策，积极尝试刑事和解制度等。

　　总之，我国多元化纠纷解决机制建立，为化解矛盾纠纷扎牢了制度基础，在实践中也对维护社会和谐稳定起了重要作用；同时，我们也应清醒地看到现行机制存在诸多弊垢，如机制缺省、功能不齐、运作不畅和效益不高等问题，在一定程度上制约了矛盾纠纷解决，有待在实践中进一步优化和完善。

　　二、问题分析

　　1、法律制度不完善

　　调解被国际社会誉为化解社会矛盾的“东方经验”，大致可分为诉讼调解和非诉调解两大类，它是一种传统而温和的纠纷解决方式，容易实现社会效果和法律效果相统一。诉讼调解是指在我国《民事诉讼法》框架内所进行的调解，受严格的程序控制和有约必守原则限制，调解结果具强制执行力，是一种社会效果与法律效果完美结合的纠纷解决方式；非诉调解是建立在当事人合意基础上的一种灵活的解决纠纷方式，其鲜明特点是缺失严格的程序规范，调解结果也不具强制执行力，在建设法治社会语境下显然不能对经济转型所带的的诸多社会矛盾进行高效化解。由此可见，多元化纠纷解决机制覆盖下的诉讼调解和非诉调解两种处理纠纷方式，在缺失统一法律规范条件下难于达成契合与平衡，容易形成“跛脚机制”，不仅不利构建高效纠纷解决机制，而且会让纠纷当事人无所适从，甚至挫伤从事非诉调解的工作人员积极性和创造力。建立和完善调解法律制度，让诉讼调解与非诉调解在统一法律框架下有机衍接，是构建理想式的多元化纠纷解决机制的重要选项。

　　2、协调配合不到位

　　当前，我国社会矛盾纠纷解决机制主要包括调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等内容，它们各自有着独立的制度约束或程序规定，相互之间缺乏“机制式”的合作关系。以调解为例，我国调解体系可大致分为四类：（1）人民调解，指在人民调解委员会主持下，以国家法律、法规、规章和社会公德规范为依据，对民间纠纷进行调解，促使他们在互相谅解、平等协商基础上自愿达成协议；（2）诉讼调解，指人民法院在审理民商事或轻微刑事案件过程中，严格依照法定程序规定，组织双方当事人就争执焦点进行调解；（3）行政调解，一指基层乡（镇）人民政府对一般民间纠纷进行调解。二指国家行政机关根据法律授权对某些特定纠纷进行调解；（4）仲裁调解，指仲裁机构对受理的仲裁案件进行的调解。而现实情况是，四类调解体系均处于高度独立运作状态，相互之间缺乏必要的联系与合作，如对通过行政调解未能达成协议的，行政机关一般不制作调解终结书，不能为后续诉讼调解工作提供有价值的参考，于是行政机关前功尽弃，在一定程度上造成行政资源浪费，也容易让纠纷当事人对非诉调解工作产生疑虑。

　　3、分流渠道不畅通

　　新时期社会矛盾纠纷既有个人与组织、群众与干部之间的矛盾，也有公民个人之间因借贷、合同、婚姻、继承、赡养、邻里关系而引发的民间纠纷。大多矛盾纠纷与经济利益紧密相关，如企业拖欠职工工资或拒缴“三险一金”、征地拆迁补偿、环境污染索赔、企业改制利益平衡、非法集资无法偿还等，深度关切到一部分人的经济利益。面对这些不同类别社会矛盾，如何将其顺利导入纠纷解决机制?如何引导当事人根据不同案情来选择最适宜的调解方式?由谁负责疏通矛盾纠纷流向渠道?可惜这些关键性问题在实践中没有得到完美解决，缺失统一的、具有权威性的“指挥”平台，容易出现“梗阻”现象。其结果不仅让纠纷当事人感到茫然，在选择解纷方式和解纷主体时缺乏主见，有的甚至还“病急乱投医”，既耽搁了时间，又增加了成本；而且容易在解纷主体之间（如社区、居委会、综治办、司法所、派出所、法庭等）出现“踢皮球”，推诿扯皮，互不担当。

　　4、责任分配不均衡

　　从全局角度考虑，要充分发挥多元化纠纷解决机制整体效能，就必须明确解纷组织的权利与义务，即根据不同解纷组织的工作职能用制度固化其纠纷领地，明确诉与非诉衔接标准，充分发挥各层级解纷主体的作用，让社会矛盾纠纷按一定规则进行有序流转。然而，客观上是大多当事人选择“一步到位”将诉讼作为解决纠纷的首选，于是出现冷热不均怪现象：一方面人民法院受案数逐年攀高，让其内在的“人少案多”矛盾始终难得到有效化解；另一方面其他解纷组织略显悠闲，未能在最大限度内发挥化解矛盾纠纷功能。导致该现象出现的原因固然复杂，而最重要原因之一就是责任落实不到位，没有在不同层级解纷主体之间建立起良好的分工与合作关系，缺乏必要的沟通与衔接，不能在同一平台进行良性互动，于是实际工作中各行其道就在所难免，并可能产生不良后果：一是非诉依赖诉讼。有些从事非诉解纷人员认为，化解矛盾纠纷有人民法院“兜底”，于是能调则调，反之一推了之，其重视的是调解过程而非调解效果；二是解纷主体相互推诿。对一些纠纷当事人来说，对解纷组织具有选择空间，如邻里、赡养、借贷、土地转让等纠纷，可以选择人民调解、行政调解或诉讼调解，而有些从业人员因怕麻烦、怕出错和怕担责，会对纠纷当事人采取能推则推、能躲则躲、能拖则拖的做法，得过且过、敷衍了事。当前，我国化解矛盾纠纷的主体虽然呈现多元化态势，但不同主体间的权责界定显得模糊，有待以制度形式加以明晰，他是多元化纠纷解决机制的重要“肌理”，不可或缺。

　　三、对策路径

　　（一）构建“多元化”解纷大平台

　　1、“多元化”要素描绘

　　通常认为，“多元”是相对于“单一”而言，解纷机制中的多元化主要包括价值认同多元化和行为手段多元化，旨在为纠纷当事人提供更多的解纷选择途径，逻辑层面的多元化包含诉讼解纷与非诉解纷两种方式。该观点过于狭隘与片面，应当在内涵与外延上作出更加符合当代矛盾纠纷主要特征的解释：

　　（1）解纷方式多元化。总体上可分为两种方式：诉讼解纷和非诉解纷。如非诉解纷可细分为协商、调解和仲裁；又如调解可分为自行调解、民间调解、部门调解、人民调解和行政调解；再如民间调解可分为族长调解、长辈调解、亲戚调解和熟人调解等。可见，解纷方式多元化是指多种解纷方式并存，表现在诉与非诉的贯通，协商、调解与仲裁的轮动，将调解作为解纷的第一选择；他们之间相辅相成、良性互动、功能互补。

　　（2）解纷主体多元化。解纷方式的多元性决定了解纷主体的多元化：按组织方式可分为个人主体和组织主体；按职能分工可分为自发主体、行政主体、司法主体和诉讼主体；按解纷取向可分为协商主体、调解主体、仲裁主体和裁判主体；按法律效力可分为强制主体和非强制主体等。当前，在建设法治社会语境下，固然要把依法化解矛盾纠纷作为出发点，突出人民法院的主导地位与“把关”作用，但也绝不可轻视非诉解纷主体的存在，尤其是在乡土文化扑面的农村，仍然存在巨大“人情市场”，充分利用名望之人调解纠纷，可带来更好的社会效果。

　　（3）预防措施多元化。化解矛盾纠纷是修补已经遭到破坏的社会关系的一种救济性措施，而预防则是从源头上遏制矛盾纠纷产生或发展，是化解矛盾纠纷的新境界，预防更胜于化解。任何矛盾纠纷的产生都有萌发、酝酿、上升、成熟、爆发和激化这一演变过程，根据这一特点可开展超前预防，把矛盾纠纷消灭在萌动状态，如按期排查矛盾纠纷、搞好普法宣传和道德教育、建立快速信息反馈渠道等。

　　2、设立区域性纠纷调度机构

　　在县（市）级政府部门设立“矛盾纠纷调度中心”（以下简称“调度中心”）专职机构，统一指挥调度区域内的矛盾纠纷化解以及开展矛盾纠纷排查等预防性工作。其职能定位：收集信息、引流案件、指导调解、监督落实和考核兑现。

　　（1）收集信息。按照行政区划，在乡（镇、街办）、村（居委会）以及村小组（社区）分别设立信息员岗位，在信息员与调度中心之间开通“绿色通道”， 由信息员直接向调度中心反馈辖区内的矛盾纠纷信息，确保信息在第一时间准确地到达调度中心，避免因信息传递环节过多带来不良后果，这对快速处理突发事件更具特殊意义，可以赢得更多化解纠纷时机。

　　（2）引流案件。由调度中心对来自基层的信息进行登记、备案、梳理和分类。对特殊纠纷如劳动争议、交通事故、医疗事故、产品责任纠纷等，原则上应归口行业性或专业性解纷机构化解；对一般性纠纷，通常可按其难易程度来选择解纷机构，进行分级处置，化解难度小的如事实清楚、争议不大、案情简单的矛盾纠纷，可建议当事人首选村小组（社区）或村（居委会）进行化解，化解难度大的如重大、疑难、尖锐、复杂或公众关注度高的矛盾纠纷，可建议当事人首选乡（镇、街办）或人民法院进行化解。对案件进行繁简分流，让不同纠纷在“量身打造”的平台上得到解决，有利于节约社会人力资源，有利发挥非诉调解组织的作用，也有利减轻人民法院的审判工作压力。

　　（3）指导调解。调解工作是一门高深艺术，这是由矛盾纠纷的多样性和复杂性决定的。从纠纷多样性看，既有民事纠纷，也有商事纠纷和行政纠纷；既有个人之间的纠纷，也有个人与集体、国家之间的纠纷；既有家庭纠纷，也有相邻纠纷等。从纠纷复杂性看，婚姻、赡养、房屋、合同、工程、借贷、劳动、医疗、土地等纠纷交错暴发，防不胜防。“调度中心”作为管控社会矛盾的中枢机构，应当对基层解纷组织发挥重要指导作用，针对不同个案提出指导意见，帮助他们提高化解矛盾纠纷的水平与技能。

　　（4）监督落实。离开了监督管理，再好的多元化纠纷解决机制也不能正常输出“功率”，甚至落为制度上的摆设。加强调度中心对解纷组织的监督，重要目的在于跟踪问效，将矛盾化解工作落到实处，避免相互推诿、推脱责任。因而，要在建立和完善监督制度上下功夫，对监督权限、责任、内容、对象、方式、措施等内容作出细化规范，让监督工作渗透到多元化纠纷解决机制中的每个环节中去，以监督为抓手提高纠纷化解效率。

　　（5）奖惩兑现。奖惩是管理工作中惯用手段，其同样适用于矛盾纠纷化解工作，通过建立和完善奖惩制度，可向解纷组织及其工作人员明确地传达出积极作为信号，而不能不作为或者懒作为。在奖励上，精神奖励与物质奖励并重，将工作业绩作为提拔、重用的重要考量；在惩罚上，与岗位津贴或工作责任奖相挂钩，对失职人员可追究其行政责任或刑事责任，做到罚当其违、罚当其过。奖惩本身是构建多元化纠纷解决机制的重要构件，也是推动机制良性运行的持续性动力。

　　3、畅通信息网络工程

　　信息网络建设是构建多元化纠纷解决机制的基础性工作，畅通信息网络也是多元化纠纷解决机制的内在要求。一要畅通当事人诉求渠道。让调度中心听得见每位有诉求的当事人声音，可考虑在县（市）级行政区域内，由调度中心向社会公开统一的“热线电话”，使其家喻户晓、深入人心，在人民群众中营造出“有矛盾纠纷，找化解中心”的良好氛围；二是畅通工作沟通渠道。调度中心作为区域性的纠纷化解中枢，对收集的信息在梳理分析后，需进行布置与落实，将不同性质的个案纠纷引导到相应的化解平台，而畅通调度中心与解纷组织之间的沟通渠道，是保障每个纠纷案件落实到位的关键；三要畅通信息反馈渠道。建立健全社会矛盾纠纷信息收集、报送和分析反馈机制，及时、全面和准确掌握社会矛盾发展新动向，积极开展社会矛盾纠纷排查分析治理，从预防层面减少矛盾纠纷发生。

　　（二）构建高效纠纷分流机制

　　在多元化纠纷解决机制中，民事纠纷的分流问题显得更突出，是由其在社会矛盾纠纷中占绝对优势地位决定。民事纠纷是平等主体之间发生的、以民事权利义务为内容的社会纠纷，解决民事纠纷实行当事人意思自治原则，即当事人在通常情况下有选择解纷方式、解纷组织的自由。然而，由于纠纷当事人受如主观认知、依赖信任、解纷成本、方便程度等不同因素影响，在选择时往往会产生“错位”现象，出现选择的盲目性和无效性，其结果必定增大解纷成本支出和造成社会资源浪费，必须用制度加以规范和引导，合理地分流各种民事纠纷案件。纠纷当事人的“意思自治”与解纷组织的“规范引导”是辩证统一关系，他们之间不是一对矛盾体，前者不是对后者的否定，后者是为更好地支撑前者。因此，在构建民事纠纷分流机制时，应重点考虑以下层面问题：

　　1、充分照应当事人合意。从现有解纷组织看，他们之间虽然有的表现出层级或隶属关系，但无效力等级区别，也无管辖范围冲突，这为纠纷当事人对解纷组织提供了多项选择，调度中心应当最大限度地满足其对解纷主体和解纷方式的选择需求，充分尊重他们的选择权利，用“引导”压制或替代“选择”，则有悖意思自治原则。当然，纠纷当事人的合意选择也受法律制度约束，对有明文规定应当选择特殊解纷方式的，则不能任意选择解纷组织，如劳动争议纠纷必须先行经过仲裁机构调解或裁决，可见自治权是相对的、有条件的。

　　2、选择适当解决纠纷方式。总体而言，非诉纠纷解决机制与诉讼一样属于程序的范畴，他们同为社会程序正义的框架，可为当事人提供不同的公平对话或协商渠道。从纠纷解决效率看，非诉纠纷解决方式无法律约束力，完全居于双方自愿达成协议，否则纠纷得不到解决，效率偏低；而诉讼纠纷解决方式有法律强制性作保障，调解不成可依法判决，效率更高。从纠纷解决效果看，前者是在和谐语境下的调解，更易被当事人所接受，社会效果更好；后者是在法律强制背景下的调解或判决，以判决方式结案能够有效划定纷争却难消除当事人心理对抗，社会效果偏差。因此，调度中心在分流案件时，除法律规定之外要充分权衡当事人的选择、纠纷简易程度、效率与效果、诉与非诉比例等综合因素，让个案找到理想的解纷方式和化解平台。

　　3、推进诉与非诉沟通衔接。在诉与非诉纠纷解决方式中，前者是单一解纷主体即人民法院，后者是复杂解纷主体，主要包括人民调解、行政调解、行业调解、民间团体及其他社会组织等。诉与非诉两类纠纷解决方式，虽然他们在职能设定上有所倾向，但其追求的社会价值却殊途同归。然而，实践中两类解纷方式脱节问题显得突出，各行其是，缺少配合，出现“两张皮”现象：一方面非诉解纷主体饰演了“单打独斗”角色，没有与诉讼解纷主体建立常态化沟联，于是对一些“难化解”的矛盾纠纷只好无功而退，作出“放弃化解”的无赖选择；另一方面，作为诉讼解纷主体的人民法院，在一些案件没有经过非诉解纷组织“过滤”条件下大包大揽，其付出的代价是沉重的。因此，在构建多元化纠纷解决机制时，必须认真思考非诉与诉讼纠纷解决方式的衔接问题，如衔接案件范围、衔接条件、衔接时机、衔接形式、衔接内容和衔接手续等，既要重视发挥非诉解纷程序简约、成本较低、便于执行的优势，也要充分运用诉讼解纷特有的权威性、强制性特点，力求案件处理法律效果和社会效果有机统一。当前，人民法院对人民调解协议书的效力认定，是诉与非诉衔接的具体形式，也是两种不同解纷方式实践互动的典范，为更宽广领域开展协作与衔接提供了经验支持。