县级监察委员会的公权力监督：存在的现实问题与优化路径

县级监察委员会的公权力监督：存在的现实问题与优化路径

国家监察体制改革的一个重要目标，就是实现国家监察全覆盖。“全覆盖”意味着政治权力的延伸范围与权力监督网络的覆盖范围之间要保持一致性。以下是达达文档网分享的内容，欢迎阅读与借鉴。

　　xx年10月，习近平总书记在党的十九大报告中指出：“组建国家、省、市、县监察委员会，同党的纪律检查机关合署办公，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖”。县级监察委员会（以下简称“县级监委”）是国家监察体制的基础，健全县级监委的公权力监督机制是基层监察体制改革的一项重要内容。为切实解决群众身边的腐败问题，推动监察体制改革向基层延伸，xx年12月，中共中央政治局常委中央纪委书记xx在xx省调研时强调，“要做实县级监委的监察权，加强对基层公职人员监督，使全面从严治党、强化监察监督覆盖到‘最后一公里’”。xx年1月，xx在十九届中央纪委二次全会上强调，“推动监察工作向基层延伸，使群众身边的公职人员受到严密监督”。“郡县治，则天下安。”县级监委承担着对广大基层公职人员进行监察的繁重任务，其运行状况直接影响到基层监察体制改革的效果。从实践的角度看，目前各地县级监委大多刚刚组建不久，对基层公职人员的权力监督机制亟待进一步完善。从理论研究的角度看，虽然目前学术界对国家监察体制改革之前的县级纪检监察机关的研究成果比较丰硕，但对于改革之后的县级监委及其对基层公职人员的权力监督机制的研究却非常薄弱。鉴于此，本文以县级监委对基层公职人员的公权力监督机制作为研究主题，采取法律文本分析和统计数据分析相结合的方法，按照“揭示实践意义—剖析现实问题—提出解决路径”的逻辑思路依次展开，以期为充分发挥县级监委的权力监督效能提供理论参考和对策建议。

　　一、构建县级监委的公权力监督机制的现实意义

　　在我国，监委采取的是国家、省、市、县四级层级设置模式。县级监委作为底层的国家监察机关，承担着对其辖区内各县直单位、乡镇、街道、村庄、社区等基层单位中行使公权力的公职人员进行国家监察的重要任务。构建县级监委对基层公职人员的公权力监督机制，推动国家监察全覆盖向基层延伸，提升基层腐败治理的有效性和解决乡镇纪检监察组织对同级党委的平行监督乏力的问题等方面具有重要意义。

　　（一）推动国家监察全覆盖向基层延伸

　　国家监察体制改革的一个重要目标，就是实现国家监察全覆盖。“全覆盖”意味着政治权力的延伸范围与权力监督网络的覆盖范围之间要保持一致性。由于政治权力可以划分为横向政治权力和纵向政治权力两个层面，因此国家监察全覆盖就需要监察委员会确立“横向到边、纵向到底”的监督范围。

　　首先，从横向监督范围来看，县级监委的监督范围实现了从监督“狭义政府”向监督“广义政府”的转变，符合“横向到边”的规范性要求。按照《中华人民共和国行政监察法》（以下简称《行政监察法》，该法已废止）第三章第十五条的规定，行政监察部门的监督对象主要是各级行政机关及其公务员以及行政机关任命的其他人员；立法机关、司法机关、党的领导机构等党政机关及其工作人员事实上也行使着公权力，却并未被纳入国家监察机关的监督范围之中，形成了事实上的“监督盲区”。国家监察体制改革之后，按照《监察法》第三章第十五条的规定，监察委员会的监督范围包括：“（一）中国共产党机关、人民代表大会及其常务委员会机关、人民政府、监察委员会、人民法院、人民检察院、中国人民政治协商会议各级委员会机关、民主党派机关和工商业联合会机关的公务员，以及参照《中华人民共和国公务员法》管理的人员；（二）法律、法规授权或者受国家机关依法委托管理公共事务的组织中从事公务的人员；（三）国有企业管理人员；（四）公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中从事管理的人员；（五）基层群众性自治组织中从事管理的人员；（六）其他依法履行公职的人员。”县级监委的监督对象涵盖党政群企等各个组织系统的公职人员，极大地拓展了国家监察机关的横向监督范围。

　　其次，从纵向监督范围来看，县级监委的监督范围从各乡镇、街道的公职人员下沉到村庄、社区等最基层单位的公职人员，实现了国家监察“纵向到底”的目标。按照《行政监察法》第三章第十六条第二款的规定，县级行政监察部门的监察范围向下也只是延伸到各县直单位、乡镇和街道。在最基层有一些村委会主任、居委会主任等人员事实上也行使着公权力但却未被纳入监督范围之内。在国家监察体制改革之后，按照《监察法》的相关规定，县级监委不仅可以通过派驻或派出监察机构、监察专员等方式监督各乡镇、街道的公职人员，而且还可以监督“基层群众性自治组织中从事管理的人员”等最基层公职人员，这就将县级监委的监督范围下沉到最基层。“以xx省为例，据xx省纪委书记、省监察委主任任建华介绍说，xx省在深入开展监察体制改革的过程中着力推动监察工作横向扩展、纵向到边。目前，该省除了两个市辖区因为行政区划调整暂缓外，其余的117个县（市、区）已经全部完成派驻监察和乡镇监察的全覆盖工作。”

　　（二）提升对基层腐败治理的有效性

　　首先，县级纪检监察机关是治理基层腐败问题的一支重要力量。“统计数据显示，xx年，全国纪检监察机关共处分县处级干部2.1万人，乡科级干部7.8万人，一般干部9.7万人，农村、企业等其他人员32.7万人。”该数据从侧面揭示出基层公职人员违法乱纪的现象仍旧比较严重。特别是近年，在精准扶贫等少数领域，基层腐败案件呈现易发多发的态势。针对基层腐败问题，xx年1月，xx同志在十九届中央纪委二次全会上强调，“县乡纪委要把查处群众身边的不正之风和腐败问题作为重要任务，敢担当、敢碰硬，把全面从严治党覆盖到‘最后一公里’”。治理基层腐败问题，需要动员各级纪检监察机关的力量。“据统计，县级纪检监察机构平均每年给予党纪政纪处分的人数和立案数都占全国纪检监察系统总数的40%左右”，这充分体现了县级纪检监察机构在纪检监察机关体系和腐败治理中的重要地位。

　　其次，构建县级监委对乡镇公职人员的公权力监督机制，是治理基层腐败问题的重要举措。中国反腐败的主要依靠力量是纪检监察机关，“纪检监察机关的工作机制和组织效率直接影响反腐败工作成效”。在国家监察体制改革之前，县级党的纪检机关在对基层公职人员权力监督特别是违法乱纪案件调查时，往往存在着“双规”措施适法性不足、行政监察部门在对职务违法案件进行调查时缺乏强制调查手段及强制执行权力等问题。进行国家监察体制改革之后，原行政监察机关、预防腐败局、检察院的反贪反渎部门等机构的反腐败职能都被整合进监委之中，县级监委依法享有监督、调查和处置等反腐败职权，可以对基层腐败案件的嫌疑人依法采取讯问、询问、扣押、搜查、留置等12种调查措施，这将大大提高基层腐败案件调查和处置的有效性。不仅如此，县级监委还将监督职责作为首要的职责，在对基层公职人员进行权力监督时更强调事前监督和事中控制，有效地解决了国家监察体制改革之前存在的“要么好同志，要么阶下囚”的问题，有效地提升了基层腐败预防的效果。

　　（三）解决乡镇纪检监察组织平行监督乏力的问题

　　“一个健全的民主社会，其权力监督的指向应当是自上而下的监督、平行监督和自下而上的监督这三者平行配置、有机统一。”在各种监督方式中，平行监督具有重要的作用。邓小平同志曾指出：“上级是不能天天看到的，下级也不是能天天看到的，同级的领导成员之间彼此是最熟悉的，同等水平、共同工作的同志在一起交心，这个监督作用可能更好一些。”在基层权力监督体系中，乡镇纪检监察组织对乡镇党委的平行监督乏力是一个经常被诟病的问题。正如有学者所说：“自上而下的纵向监督比较强，而平行监督机制相对较弱，致使腐败难以从源头上得到遏制。”构建县级监察委的公权力监督机制对解决乡镇纪检监察组织的平行监督乏力问题的现实意义主要体现在以下两个方面：

　　首先，县级监察委对乡镇党员领导干部的监督属于自上而下的纵向监督的范畴，有助于解决乡镇纪检监察组织对乡镇党员领导干部的监督缺乏权威性和有效性的问题。“政治监督是一种权力监控过程，监督者拥有必要的政治权力是进行有效政治监督的基本前提。”虽然按照《中国共产党章程》第八章第四十六条的规定，乡镇纪委可以对同级党委委员进行平行监督，但是按照“党管干部、下管一级”的组织原则，乡镇党委委员的干部管理权限归属于县级党委及其组织部门，干部处分权限归属于县级纪检监察机关，乡镇纪检监察组织对乡镇党员领导干部因为缺乏丰富的监督手段和足够的处分权限而缺乏权威性和有效性。与之相比，县级监委对乡镇党员领导干部的监督则属于自上而下的纵向监督的范畴，在实行层级制的党和国家机关中，这种监督方式往往更具有权威性。此外，县级监委不仅比乡镇党组织的层级更高，而且还依法享有执纪监督问责和监督调查处置双重职责和权限，可以对涉嫌违法乱纪的乡镇党员领导干部采取限制人身自由的强制措施并做出党纪政纪处分，具备对乡镇党员领导干部进行有效监督所需要的干部管理权限和丰富的监督手段。

　　其次，县级监委对乡镇党员领导干部的监督在某种程度上属于异体监督的范畴，有助于解决乡镇纪检监察组织对乡镇党员领导干部的监督缺乏独立性的问题。“独立性往往被视为反腐败机构有效运行的一个必要条件”，在国家监察体制改革之前，一些地方乡镇纪检监察组织向县级纪检监察机关负责的垂直领导体制尚不健全，乡镇纪检监察组织在双重领导体制中主要接受同级党委的领导，依附于监督对象的问题时有发生。不仅如此，很多乡村地区仍然保留着熟人社会的某些特征，人情文化盛行，“人情关系网络不仅很容易成为制度尚不健全的时期基层腐败现象发生的思想文化根源”，而且还容易干扰乡镇纪检监察组织的权力监督活动。进行国家监察体制改革之后，《监察法》不仅进一步确立了上下级国家监察机关之间的垂直领导关系，而且还规定“监察委员会依照法律规定独立行使监察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”，为县级监委依法独立行使监察职权提供了法律依据。此外，由县级监委对乡镇党员领导干部进行权力监督，不仅享有层级优势，而且还具有一定的超脱性。县级监委还可以以基层巡察制度作为平台，通过巡察主体、巡察对象、巡察单位三个不固定的巡察制度设计，大大提高对基层公职人员进行权力监督的独立性和有效性。

　　二、县级监委公权力监督机制存在的问题

　　（一）县级监委派出监察机构、监察专员的法律规范和实践举措尚未健全

　　首先，从法律规范的角度看，目前《监察法》关于县级监委派驻或派出监察机构、监察专员的法律规定具有一定的模糊性和弹性空间，在某种程度上会制约县级监委派驻或派出监察机构、监察专员的实践的发展。《监察法》第二章第十二条规定：“各级监察委员会可以向本级中国共产党机关、国家机关、法律法规授权或者委托管理公共事务的组织和单位以及所管辖的行政区域、国有企业等派驻或者派出监察机构、监察专员。”该规定中“可以”的表述具有一定的模糊性与弹性，既未明确各级监委派驻或派出监察机构、监察专员的具体条件，也并未对此做出强制性的规定。受该规定对县级监委缺乏法律约束力的影响，一些县级监委并未向各基层单位派驻或派出监察机构或监察人员，这种情况不仅不利于解决基层监察组织不健全的问题，而且也难以缓解基层监察全覆盖与基层监察力量不足之间的矛盾。《监察法》第二章第八条关于监察机关派出监察机构、监察人员的规定中“根据工作需要”和“可以”等表述的模糊性和弹性就曾导致县级行政监察部门向乡镇派出的监察机构和监察人员不健全的问题。有学者通过对11省份700名左右的乡镇纪委书记的问卷调查发现，在调查样本中，只有约40.8%的乡镇设有行政监察室，很多地方只有县级监察机关派出的监察人员。鉴于此，如果国家监委不通过颁布《监察法实施细则》等方式进一步明确县级监委派驻或派出监察机构、监察专员的具体条件和统一标准，原行政监察制度中存在的上述问题就很容易延续到现阶段的基层监察体制之中。

　　其次，从运行实践的角度看，除xx市、xx省和xx省三个最早的试点地区以外，目前各地县级监委大多刚刚组建完毕，向县直单位、乡镇街道、村社等基层单位派驻或派出监察机构、监察专员的实践举措尚处在探索之中，仍旧缺乏成熟的运行经验和完善的制度设计。按照基层监察全覆盖的规范性要求，各县级监委承担着实现监察机构、监察员和监察职能向乡镇街道、村社等基层单位下沉的繁重任务，即使是三个最早开始试点的省市，目前它们也主要是完成了县级监委向各乡镇、街道派出监察办、监察组、监察专员的工作，“如何将监察体制改革工作向村和社区延伸，是深化监察体制改革需要进一步探索的重要课题，需要乡镇、街道结合实际大胆创新”。不仅如此，在不同省份，各县级监委派驻或派出监察机构、监察专员的具体做法也存在着差异；如果中央监察机关对各个试点地区的派驻做法不加以规范和引导，很容易引发地方派驻实践的乱象。

　　（二）监察范围显著扩大与监察力量“三个不增加”之间的矛盾比较突出

　　在权力监督理论看来，一个健全的权力监督体系具有两个重要的衡量标准：一是权力监督体系的闭合性，二是权力监督体系的有效性。有学者将上述两个标准概括为国家监察全覆盖的“量”的维度和“质”的维度，认为国家监察全覆盖的最终目标是实现对所有监督对象的有效监督。国家监察机关能否实现该目标在很大程度上取决于自身是否具有充足的人力物力财力等资源。在西方反腐败机构研究者看来，衡量一个反腐败机构是否拥有充足人员的重要指标就是该机构的职员数与人口数（即监督对象数目）之间的比值。该数值越小，表明该反腐败机构的人力资源越不充足，反之亦然。虽然该指标并不是衡量反腐败机构运行有效性的唯一指标，但是它却是揭示县级监委的人力资源是否充足的一个重要维度。

　　从各县级监委的运行实践来看，一方面，在监察主体层面，各试点地区按照《关于在xx市、xx省、xx省开展国家监察体制改革试点方案》中“整合资源、调整结构，实现内涵发展”的要求，走的是“人员、机构、编制三个不增加”的内涵式发展道路，县级监委的监察人员数目并没有随着监对象数目的扩大而显著增加，在有些地区监察委内设机构的数目甚至有所减少。另一方面，在监察对象层面，国家监察体制改革极大地拓展了国家监察机关的监察范围，各级监委的监察对象数目显著增加，其中县级监委的监察对象数目增加比较直观。“据统计，反腐机构重组后，全国监察系统人员增加10%，监督对象增加200%。”以三个最早试点地区为例，“国家监察体制改革后，xx市、xx省和xx省的监察对象数目分别增加78.7万人、53万人和31.8万人”。不仅如此，因为基层群众性自治组织中从事管理的人员等最基层公职人员被纳入监督范围，各县级监委的监督对象数目也有了一个巨大的增长。窥一斑而知全豹。“根据朝阳区纪委区监委进行的摸底调研，在监察体制改革试点期间，朝阳区共计5.3万余名公职人员都被纳入各级纪检监察机构的日常监督之中。相比改革试点之前，监察对象增加了4.3万余名。”

　　通过上述统计数据分析可知，在各县级监委的监察人员和内设机构的数目没有显著增加的情况下，其监察对象数目却大大增加。这表明与国家监察体制改革之前相比，从数值上看县级监委的监察人员数目与监察对象数目之间的比值变得更小。这意味着县级监委中每个监察人员和内设机构需要监督的监察对象变得更多，县级监委的人力资源的有限性与监督任务的繁重性之间的矛盾有可能会变得更为突出。有学者通过调查研究发现，深化国家监察体制改革试点工作中存在着国有企业和农村社区等监察对象点多面广，基层监督力量仍然薄弱的问题。在县级监委缺乏充足的监察人员和监察机构的情况下，监察范围的显著扩大反而可能会降低监察活动的有效性，影响基层监察体制的腐败治理效能。

　　（三）在基层权力监督体系中各种监督方式尚未形成监督合力

　　“在我国，80%的公务员、95%以上的领导干部都是共产党员，党内监督和国家监察既具有高度内在一致性，又具有高度互补性。”党内监督和国家监察在对象、内容等方面的内在一致性决定了各种监督方式应当衔接起来，共同构成一个集中统一、权威高效的监督体系。然而，从基层权力监督体系中各种监督方式的运作实际来看，权力监督体系结构松散，各类监督之间的合作不尽如人意的问题仍然存在。“过去，党内监督、行政监察、司法监督等监督方式发挥着自身的作用，但这些监督方式多为‘单打独斗’，缺少贯通、衔接与有效结合，监督力量较为分散。”

　　首先，从基层巡察监督和监察监督之间的衔接状况来看，xx年7月新修订的《中国共产党巡视工作条例》第四章第二十条规定：“巡视期间，经巡视工作领导小组批准，巡视组可以将被巡视党组织管理的干部涉嫌违纪违法的具体问题线索，移交有关纪律检查机关或者政法机关处理……”该规定为在纪检监察合署办公体制中建立基层巡察监督与基层监察监督之间的衔接机制提供了制度依据。实现基层巡察监督与监察监督之间的有效衔接有助于将基层巡察组的信息优势与县级监委拥有充足的调查措施和监察职权的优势结合起来。按照《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》确立的“党委统一领导，党政齐抓共管，纪委组织协调，部门各负其责，依靠群众的支持和参与”的反腐败领导体制，县级纪委作为基层巡察领导小组的办公所在单位与县级监委的合署办公单位，本应当在构建基层巡察监督与监察监督的衔接机制时发挥桥梁和纽带的作用。但是需要指出的是，在实际工作中县级纪委往往容易陷入亲手抓大案要案等具体反腐败工作之中，忽视了组织协调的反腐败职能的发挥。受此影响，在基层权力监督体系中，巡察监督和监察监督之间的衔接程度还亟待进一步提升。

　　其次，从基层派驻监督与监察监督之间的衔接状况来看，派驻监督是纪委与监委的一种共同的监督方式，从纪检监察机关合署办公的现实国情出发，加强派驻监督与监察监督之间的有效衔接既具有可行性也具有制度支撑。派驻机构的纪检职能与监察职能的双重配置与协调发展，是将派驻监督和监察监督衔接起来的重要机制。但是从基层运作实践的角度看，由于《监察法》第二章第十二条对县级监委向各县直单位、乡镇、街道派出监察机构和监察专员并未做出强制性的规定，因此目前很多县级纪检监察机关在对各县直单位、乡镇、街道进行派驻监督时以派驻纪检组为主，只有一部分地区采取了同时派驻纪检组和监察专员办公室的双重派驻模式。在上述两种派驻模式中，由于目前《监察法》对被派出的监察机构和监察专员具体承担哪些监察职责、监察职责的履行情况如何考核等事项尚缺乏专门系统的规定，职责权限和政绩考核方式方法的不清晰势必会削弱派出监察机构和监察专员履行国家监察职能的积极性和有效性，因此纪检职能与监察职能发展不均衡、监察职能弱化的问题时有发生，削弱了派驻监督与监察监督相互衔接的效果。

　　三、县级监委公权力监督机制的优化路径

　　（一）健全县级监委派出监察机构、监察专员的法律规范与实践举措

　　首先，从法律规范来看，国家监委应当尽早主持制定《监察法实施细则》，进一步明确县级监委派驻或派出监察机构、监察专员的具体条件和统一标准，为推动监察机构和监察专员向基层延伸提供法律保障。《监察法》是国家监察立法的重要而非唯一的组成部分；为进一步健全有关监察制度的法律体系，国家监委应当在《监察法》通过之后，制定相应的《监察法实施细则》。《监察法实施细则》承担着对《监察法》关于各级监委派驻或派出监察机构、监察人员的相关规定等内容予以细化和丰富的任务。国家监委在制定《监察法实施细则》时，可以通过采取开展基层监察体制改革调研、吸收基层纪检监察干部中的优秀代表参与制定《监察法实施细则》等举措，进一步归纳总结各级监委特别是县级监委派驻或派出监察机构、监察专员的具体条件。与此同时，《监察法实施细则》在对基层监察机构和监察专员的责任进行界定和追究时，可以考虑将县级监委下沉监察机构、监察专员和监察职能的情况作为一项重要的责任内容，对没有正当理由而又不向各监督对象派驻或派出监察机构和监察专员的县级监委予以严肃问责。

　　其次，从运作实践来看，各县级监委应当积极借鉴监察体制改革先行地区县级监委派驻或派出监察机构、监察专员的实践举措，通过采取健全乡镇纪委与乡镇监察办公室、街道纪工委与街道监察组之间的合署办公体制，赋予乡镇街道的纪检委员以监察员的身份，赋予村社监督委员会的监督委员以特邀监察员的身份等多种举措，将组织创新与盘活存量有机统一起来，发挥基层权力监督体系的监督合力。一方面，从派出监察机构设置的角度看，作为监察体制改革的示范地区之一，“xx市推动各区监察委员会向街道派出监察组、向乡镇派出监察办公室，与乡镇街道纪委（纪工委）合署办公”。这种做法既符合纪检监察机关合署办公的政治制度安排，也适应基层纪检工作与监察工作一体部署与相互配合的现实需要。派出监察组和派出监察办公室要向县级监委请示报告工作，主要任务是根据授权，依法对街道、乡镇管辖范围内行使公权力的公职人员进行监督，提出监察建议。另一方面，从派出监察人员设置的角度看，县级监委赋予乡镇街道纪委（纪工委）的纪检委员以监察员的身份，赋予村社监督委员会的监督委员以特邀监察员的身份，将充分发挥基层群众的监督积极性与乡镇纪检工作人员熟悉基层公职人员情况的优势，加强基层群众监督、纪检监督与监察监督的相互配合。监察员和特邀监察员实行任期制度，在人事、编制、工资等方面接受作为其派出主体的县级监委的统一领导和管理，享有县级监委赋予的监督权和部分调查职权。针对近年一些基层公职人员违法乱纪、截留与挪用扶贫资金等问题比较突出的情况，各监察员和特邀监察员要将执法监督和廉政监督作为自己监察工作的重点，在做好本职的纪检工作和本村监督工作的同时，及时发现所联系乡镇机关、村社中公职人员存在的各种问题，并积极向县级监委请示汇报。

　　（二）综合运用“加减法”为县级监察委实现基层监察有效覆盖提供系统支撑

　　首先，县级监委要以《监察法》关于监委的监察范围的规定为基础，进一步从人员与机构、是否行使公权力两个维度明确判断监察对象的关键标准，将行使公权力的党政机关和不行使公权力的公职人员排除在监察范围以外，防止监察范围被泛化。一方面，从人员与机构这一角度来看，目前在一些理论界人士和基层纪检监察干部中存在“由监委来监督同级人大是否合法和恰当”的疑问，这种想法实际上混淆了监委的监察对象是人员还是机构这一重要区别，人为扩大了监委的监察范围。监委在对同级人大进行监督应当明确：“监察机关‘监察’之对象应为人员而非机构；其二，监察机关不得介入权力机关职权的‘核心领域’；其三，监察机关应尊重人民代表之‘民意代表’身份。”基于此，县级监委在确定自己的监察对象时应当将县乡人大机关的人大代表和人大常委会委员排除在监察范围以外。另一方面，县级监委应当将“是否行使公权力”作为确定监察对象的关键标准，将虽然隶属于党政机关、人民团体、事业单位等公共机构但却不行使公权力的人员排除在监察范围以外。“从宪法视角看，任何监察范围应有限度，其判断标准为是否行使‘公权力’。”判断一个人是不是国家监察机关的监督对象，“关键看他是不是行使公权力、履行公务，而不是看他是否有公职”。具体到县级监委这一层面，为防止一些基层民众对《监察法》将“基层群众性自治组织中从事管理的人员”纳入监委的监察范围产生误解，也防止一些基层纪检监察干部以国家监察的名义干扰基层群众自治制度的正常运作。县级监委应当明确自己的监察对象主要是指村委会和居委会的领导班子成员，而不包括村委会和居委会中不从事集体事务管理的其他成员。据xx省娄烦县纪委书记、县监委主任尹达恒介绍说：“一开始我们在调查摸底时，存在监察范围过大的问题，后来以‘是否行使公权力’为主要依据，严格筛选监察对象，才避免了监察范围扩大化，保证了监察的严肃性。”

　　其次，“监督权主体的行动能力或监督能力是决定监督实效的一个关键因素”。各县级监委在监察人员和内设机构的数量短时间内难以显著增加的情况，应当通过提高监察人员的专业化水平和建立健全各内设机构之间的衔接与协作机制，实现监督能力的有效提升。一方面，从监察人员的角度看，反腐败机构成员的专业化水平是影响反腐败机构运行有效性的一个必要条件，为解决目前基层纪检监察机关中常见的“硬缺人，缺硬人”的问题，各县级监委应当通过教育、培训、办案等多元途径提升监察人员的专业化水平，从补齐转隶人员的知识短板和克服监察人员的本领恐慌入手，着力培养一支既忠诚廉洁又纪法融通的高素质纪检监察干部队伍。具体而言，各县级监委要按照“缺什么学什么、用什么补什么”的原则，充分发挥联合办案、共同培训和党校教育等多种渠道的积极作用，采取专家教学、纪检监察干部典型案例分析、转隶人员交流心得体会等多种形式，对纪检监察人员进行专业性和针对性的业务培训和技能培训，增进转隶人员的思想融合与业务磨合。另一方面，从内设机构的角度看，县级纪检监察机关应当在强调监审分离、查审分离的同时，组织协调执纪监督部门、执纪审查部门、案件审理部门等内设机构建立健全信息共享机制、线索移送机制与联合办案机制。具体而言，在县级纪检监察机关的组织协调下，执纪审查部门要将工作进展、线索处置进度以及相关审查调查数据统计情况及时告知执纪监督部门，以便执纪监督部门及时分析和研判本地区的腐败形势，确定自己监督工作的重点。在案件调查和审理过程中，执纪审查部门要将新发现的涉案证据线索及时移送给案件审理部门，以便案件审理部门掌握确凿的证据材料和做出恰当的处分决定。对于涉及党员领导干部的重大违纪违法案件，县级监委还可以探索建立执纪审查部门和依法调查部门联合办案的协作机制，将违纪案件调查和职务违法案件调查的过程统一起来，以最大限度地整合办案资源，充分发挥县级监委的腐败治理效能。

　　（三）构建基层监察监督与巡察监督、派驻监督之间的衔接机制

　　xx年10月，习近平总书记在党的十九大报告中指出：“构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系，把党内监督同国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督贯通起来，增强监督合力。”建立健全基层监察监督与巡察监督、派驻监督之间的衔接机制，是发挥基层党和国家监督体系的监督合力作用的关键。正如一位基层纪检监察干部所说：“一只手伸开是五个指头，攥紧就是一个拳头。巡察、执纪、派驻三支力量统筹整合以来，借巡察瞪大眼睛，借执纪挺直腰杆，借派驻找准抓手，有效实现监督效能最大化。”

　　首先，通过健全基层巡察组与县级监委之间的信息分享与线索移交机制，实现基层巡察监督与监察监督的有效衔接。建立基层巡察组与县级监委之间的信息分享与线索移交机制，有助于各权力监督主体充分交流各自所掌握的信息，解决多元监督可能带来的信息分割问题，防止权力监督出现盲点。由于巡察监督和监察监督的内容具有高度的相关性，触犯政党纪律和党内法规的行为通常也违反国家法律，严重违反廉洁纪律的行为通常也是职务违法行为，因此县级党委在领导基层巡察时应当在巡察内容上做到执纪监督和执法监督一体部署。在加强基层巡察结果的运用时，应当将基层巡察监督中发现的与基层公职人员不能依法履职、秉公用权、廉洁从政以及道德操守情况有关的问题信息和案件线索及时移交给县级监委，由县级监委负责进行依法调查和政纪处理。此外，县级党委还应当积极探索基层巡察组与县级监委之间信息分享机制和线索移送机制的保障措施；在对基层巡察组的工作进行监督和考核时，将信息分享与线索移交情况作为一项重要的考核指标，对应当向县级监委分享问题信息和移交相关证据线索而不分享、不移交或不及时分享、不及时移交的巡察组工作人员进行严肃的问责，以提升基层巡察组与县级监委之间信息分享与线索移交的制度化水平。

　　其次，县级监委应通过赋予派驻纪检组部分监察职能等方式，实现派驻监督和监察监督的有效衔接。为解决县级纪检监察机关向县直单位派出的纪检组对驻在单位的监督缺乏强制性的监察措施和调查职权的问题，各县级纪检监察机关应当立足于我国纪委与监委合署办公的现实国情，以比较健全的派驻纪检组网络作为载体，积极探索将派驻纪检组更名为派驻纪检监察组，以县级监委的名义赋予其部分监察职能和监察职权，以最大限度地提高派驻监督的威慑力，并为基层监察职能的履行提供组织载体。从监察体制改革实践的角度看，为推动国家监察职能向派驻机构延伸，xx市、xx省和xx省根据当地实际和工作需要，将派驻纪检组更名为派驻纪检监察组，授予部分监察职能，实现监察职能的横向延伸。改革后，xx市、xx省、xx省纪委、监委派驻纪检监察机构分别为40个、35个、35个。派驻纪检监察组履行党的纪检机关的监督执纪问责和国家监察机关的监督调查处置双重职责和权限，有助于实现基层纪检职能与监察职能的协同发展与一体履行，提升基层派驻监督与监察监督的衔接效果。