国土资源领域行政非诉执行实务困境及对策
时间：2023-12-06 15:32:48 来源：达达文档网 本文已影响 人 
国土资源领域行政非诉执行实务困境及对策
根据《中华人民共和国行政强制法》第44条规定，对于非法占地而建设的违建、设施有必要强拆的，相关行政单位有权利按照立法规定实施强拆，不过要设定一个自行拆除的前提期限，行为人不自行拆除的，就需要适用具体法律规定强制执行。以下是达达文档网分享的内容，欢迎阅读与借鉴。
一、国土资源领域行政非诉执行案件执行难的成因
xx年以来，xx县自然资源部门所提交的国土领域行政非诉执行申请共计113起，法院对其中8起申请作出了不予执行的审判裁定，涉案土地面积共计93亩，裁定依据是自然资源部门缺乏重要的事实依据、缺乏准确的法律参考，或者是存在其他适宜裁决不予执行情况。法院对其中105起申请作出了准予执行的审判裁定，不过在开启执行程序之后，只有6起案件真正实现了全部执行，执结率较低，94%的土地违规违法行为并没有得到严惩，非法占地现象未得到有效缓解。综合分析案件执结率低下的原因，主要有以下两个方面。
（一）人民法院在行政非诉执行履职方面
1.主观上存在畏难情绪，过度审查限制“准予执行”。由于国土领域行政非诉执行间接影响到其他利害关系人的切身利益，行政机关与行政相对人双方矛盾尖锐，审判机关在未与行政机关达成一致意见时，为减少执行压力，倾向于对非诉申请严格审查，对程序上稍有瑕疵的执行申请裁定不准予执行，致使行为人非法占地行为一直存在。
2.规定上存在本位倾向，导致“裁执分离”难以联动落实。xx年最高法发布了《关于办理申请法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》，其后陆续以规定、通知、答复的形式确定了国有土地上房屋征收非诉执行案件实行由法院审查作裁定、政府组织实施的“裁执分离”原则。但除规定具有司法解释的普遍适用效力以外，通知、答复仅具参考意义，该系列文件虽然有效缓解法院国土领域行政非诉案件的执行压力，但执行程序、怠于执行的法律责任、执行错误的权利救济都没有可操作的细致规定。
3.流程上存在人为设障，增加执行程序启动负累。最高法《关于执行权合理配置和科学运行的若干意见》第13条强调，行政非诉执行申请需要经由法院作出准予强制执行的审理裁决，之后再由立案部门对申请作出立案登记，交付给执行局进行具体的执行操作。由此可见，执行审查与执行实施可以直接在人民法院内部衔接流转并启动。实践中，法院经过审理作出合理的准予强制执行裁决结果后，会一般要求此前提交申请的行政部门径自到执行局申请执行实施，容易造成执行效率低下，且于法无据。
4.结案上存在审查虚化，积极支持行政机关撤回执行请求。对于一些自然资源部门所提出的国土领域行政非诉执行申请，尤其是一些法院作出准予执行裁定的案件，被行政机关以非法定事由撤回执行申请，受到法院支持，在未充分审查其合法性的情况下予以终结执行，不利于行政管理秩序维护和对国家利益、社会公共利益的保护。
（二）行政机关在行政非诉执行履职方面
1.存在法律适用冲突。根据《中华人民共和国行政强制法》第44条规定，对于非法占地而建设的违建、设施有必要强拆的，相关行政单位有权利按照立法规定实施强拆，不过要设定一个自行拆除的前提期限，行为人不自行拆除的，就需要适用具体法律规定强制执行。目前，国土领域行政非诉执行案件来源主要是违反《中华人民共和国城乡规划法》和《中华人民共和国土地管理法》进行的违建案件，《中华人民共和国土地管理法》第83条指出了由执法部门按照法定流程向管辖法院提交强制执行申请。《中华人民共和国城乡规划法》第65、68条赋予了地方政府在部分情形下的酌定强制执行权，而对于是否真正开展强拆行为，则由被委托授权的行政单位自主决策。机构改革后，自然资源部门拥有土地领域和部分规划领域的执法权，另一部分规划领域的执法权根据地方“三定方案”多数交由城管部门执行。因此，国土领域强制执行存在法律适用冲突，加之该领域矛盾冲突激烈，行政机关、审判机关都有理由推责对方。
2.机械执行法律规定，致使“程序空转”。通过非法占地而建设的违规建筑物或设施，如果涉及到了强制拆除，只要本部门按照法定流程向管辖法院递交强制执行申请，法院作出准予执行裁定后，自然资源部门便认为可以作结案处理，而没有按照法院要求另行申请执行，而审判机关也不会主动启动执行程序，行政机关与法院衔接不足，这导致了很多非法占地案件行为人本应执行“强制拆除”“没收”“恢复原貌”等措施，出现超期未执行问题，程序陷入空转。
3.执行力量薄弱、标准模糊，导致执行难以落地。一方面，自然资源部门普遍缺少相应的人力、物力、财力，行政强制执行力量本身薄弱，让各部门径自开展违建、设施的强拆工作，执行难度较大。另一方面，在现实生活中，有部分农民、居民为了自己的农业生产或者日常生活需求，会擅自开挖水塘开展农业养殖，或者是私自建农庄开设休闲旅游业，严重破坏土地，虽然行政部门大力推进处罚执行，不过考虑到客观条件变更，导致执行结案标准很难统一。例如，强拆完成的程度、土地硬化后恢复原状的验收标准等。
二、国土资源领域行政非诉执行监督难点
（一）监督介入依据不足
法院、行政机关对“裁执分离”的应用尚未达成共识，各地在实际执行中执行主体及可执行的内容差异较大，加之执行程序不规范、执行程度不统一、权利救济不明确等程序合法性方面存在瑕疵。检察机关在法律依据不清晰的前提下很难高效完成检察监督工作，难以对违法违规行为造成震慑和限制。
（二）案件线索来源较少
以xx县人民检察院为例，约98%的案件线索是检察院依职权发现的，而由被申请执行人申请或行政部门自主移送的线索并不多。一方面机构改革后，检察机关的法律监督职能有了重塑性变革，但是行政检察职能中所包含的非诉执行监督职责，社会公众知晓度并不高。该类案件的执行是对被申请执行人实施违法占地行为的打击，当事人易出现怠于执行的情况，所以其并不愿意主动向检察机关提交检察监督申请。另一方面检察监督的作用很大程度体现为弥补程序上的瑕疵，但对法院和行政机关来说会增加程序负累，主动申请监督的动力不足。这些因素会制约案件线索数量的增长，也导致检察监督局限于个别案件中，无法产生规模连锁效应。
（三）检察监督刚性不足
1.监督的精准性影响刚性。监督不仅在于指出问题，更在于群策群力解决问题。由于国土领域行政非诉执行监督案件线索来源主要是法院或行政机关的卷宗，显现出来的信息非常有限，而此类案件量又比较多，检察机关囿于专业能力和案件规模，未能充分行使调查核实权，致使检察建议欠缺可操作性，没有针对国土领域行政非诉疑难杂症予以深刻的研讨和思辨。
2.监督的穿透性影响刚性。实践中，检察机关监督的对象通常为程序性问题，涉及实体问题较少，能够通过监督参与社会治理，化解与行政管理制度、体系问题的情况不多。
3.监督的保障措施影响刚性。检察机关在处理行政非诉执行检察监督工作时，一般会利用检察建议这种形式，相对于起诉、抗诉来说，这种监督形式的效率和效力不强，一些行政单位在接收检察建议后会出现敷衍了事、贯彻片面等问题。
三、从基层治理角度探究解决国土资源领域行政非诉执行难的对策
（一）“程序空转”方面的对策
1.完善法律体系，厘清职责边界。一方面，建议完善相关法律法规，增强国土领域立法的系统性、整体性、协同性，分别赋予相关单位在国土和规划领域的强制权，并明确适用范围、送达机关和具体执行要求，以及怠于执行的法律责任等。另一方面，建议优化检察监督，从监督工作启用、工作重点和工作形式等多个方面来具体细化检察监督内容，在行政检察监督不到位的情况下，可以加强一体化履职，向公益诉讼检察部门及时移交案件线索，打造公益诉讼检察和行政检察的互补模式，亦或是向上级部门提出接续监督的申请，尽最大努力来保障国家权益与社会公益。
2.坚持党政引领，凝聚执法合力。可以探索成立专门的强拆执法部门统一组织实施行政非诉执行内容，其在人力、财力、物力和实际执行能力上都足以胜任相应的行政处罚决定的执行工作，可以接受作出行政处罚决定的自然资源部门委托，或依据人民法院的裁定，来具体组织实施行政处罚决定内容，能够确保执行到位，也方便处理行政执行中的疑难杂症，切实强化执行成效。
3.强化法治宣传，筑牢防控意识。灵活运用线上、线下等宣传方式，向城乡群众、被申请执行人解读《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城乡规划法》等相关政策法规，将一些案例编成微动漫，用社会公众喜闻乐见的形式来开展宣传工作，争取理解和配合，促使在违法前或者违法后自行消除损害后果，加强源头预防和治理。
（二）检察机关的监督履职的对策
1.坚持能动履职，服务大局。2021年6月，党中央制定了《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》（以下简称《意见》），《意见》要求“在履行法律监督职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的，可以依照法律规定制发检察建议等促进其纠正”，检察机关应准确把握《意见》对于行政检察工作要求的实质内涵，将其延伸至行政非诉执行案件领域，对于行政单位不作为、滥作为、违规履职、懈怠履职等问题，要积极利用检察监督手段，合理制发检察建议，充分发挥检察智慧，督促其纠正，把行政违法行为监督势能转化为服务中心大局的效能。
2.坚持区分情况，实质性化解国土领域行政非诉执行难。国土领域行政非诉执行是矛盾大量集聚的领域，原由复杂，化解难度大，检察机关对国土领域行政非诉执行监督时，需要分类施策，分情况、分步骤妥善处理非法占地而建设的违建、设施存量和增量问题，协调各方关系，维护社会稳定。能够和解的，尽量通过释法说理、搭建磋商平台、采取检察听证的方式，予以调解。确实存在不可调和的矛盾，则区分具体情况，如果是被申请执行人恶意非法占地违建的，或在严禁违建的区域占地违建的，如永久基本农田、粮食功能区，检察机关可以协调政府、相关行政机关坚决予以拆除，消除违法事实，必要时监督行政机关向公安机关移送犯罪线索。如果因承担社会公共服务功能确实难以执行的，或涉及地方产业发展、企业项目的非法占地违建的，可协调各方为其补办手续，转为合法状态。并且可以以个案为出发点，挖掘出监管制度、工作程序、执法理念等社会治理层面多领域、多方面的问题，需要改进、完善的，认真提出有针对性、合理性的检察建议并发送给有关行政部门，督促其改进工作、完善治理。
3.坚持“双赢多赢共赢”，实现行政检察高质量发展。行政检察高质量发展，就要兼顾“三个效果”，具体要求如下：看政治效果，打造坚实的执政根基；看社会效果，符合社会公众一般认知；看法律效果，要保障实体和程序两方面都保持公正性。所以，在土地查处执法领域必须要做好行政非诉执行的检察监督工作，不断提高工作质效。一方面，要坚持党的绝对领导。主动向党委报告国土领域非诉执行专项活动进展、困难和阻力，积极争取支持和指导，为破解国土领域“执行难”争取更大实效的政治保障。另一方面，要破除零和思维，凝聚各方合力。在办理国土资源领域案件过程中，打破“非此即彼”的零和思维，实现检察机关与法院、土地执法部门的资源共享、案情通报、案件移送渠道畅通、规范有序，在非法占地行政非诉执法中打造高质量的“法治统一体”，增强依法行政能力与监督水准。
