公民社会与全球治理_公民社会发展与我国城市社区治理模式选择

　　[摘 要]公民社会与社区治理密切相关，公民社会是社区治理的基础和前提，二者之间存在双向互动的密切关系，公民社会发展呈现历时性和空间性特征，公民社会发展的历时性和空间性对社区治理模式选择有着重大的影响。本文在阐述公民社会发展和社区治理理论的基础上，分析了公民社会发展的历时性和空间性对城市社区治理模式选择的影响，并结合当前中国公民社会发展现状分析了当前中国城市社区治理选择政府主导型模式的合理性。
　　[关键词]公民社会 城市社区 治理模式
　　 〔中图分类号〕D63；C912.8 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕 1000-7326（2008）11-0068-05
　　
　　随着市场经济的建立和民主政治的发展，公民社会在中国逐渐兴起，20世纪90年代以来，公民社会成为学术界研究的热点。由于公民社会与社区治理密切相关，因此引起了广泛关注和讨论。本文试从公民社会发展的历时性和空间性与社区治理模式选择的互动关系来考察中国社区治理模式的选择问题。
　　
　　一、公民社会与社区治理
　　
　　之所以基于公民社会发展研究城市社区治理模式选择，原因在于，公民社会发展与社区治理有着紧密的内在逻辑关系。治理理论以公民社会的日益发展壮大为基础，公民社会是治理理论实施的前提。
　　（一）公民社会与治理的关系
　　公民社会是国家或政府之外的所有民间组织或民间关系的总和，其组成要素是各种非国家或非政府所属的公民组织，包括非政府组织公民的志愿性社团、协会、社区组织、利益团体和公民自发组织起来的运动等等。它们被称为介于政府与企业之间的“第三部门”，[1] （P12） 是一种独立于政治国家的各类自主、自治、合法、非政治的民间组织和团体构成的社会力量。治理指的是政府与民间公共部门与私人部门之间的合作互动。[2] 其实质是建立在市场原则、公共利益和认同基础上的政府和社会之间的合作互动。治理理论的兴起与公民社会发展紧密相联，“治理”概念与“公民社会”常常同时出现，治理理论以公民社会发展为基础。首先，从治理的主体来看，政府不是唯一主体，治理需要政府、民间组织、公民共同协商参与。公民社会的民间组织和公民是治理的重要主体，没有公民社会的核心要素参与的管理是统治而非治理。其次，从治理产生的直接原因来看，因为在社会资源的配置中既存在“市场”的失灵，也存在政府的失效，要解决这些问题，就必须重视社会力量在社会资源配置和社会管理中的作用。公民社会组成要素是非国家或非政府所属的公民组织，其突出特点是非官方性、独立性和自愿性。公民社会在市场失灵和政府失效的领域发挥着独特的无以替代的作用。第三，从治理的最高境界来看，须注重善治，而善治的基础是成熟的公民社会。同时，善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活和公共事务的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两种合作的最佳的状态。“善治”的过程就是一个还政于民的过程，有赖于公民的积极参与合作。[3] 从这个角度讲，善治是“公民价值”的体现。
　　（二）公民社会发展目标取向与社区治理
　　公民社会和治理理论为社区治理提供了新思路和新途径，治理理念的运用和公民社会作用的发挥，主要体现在对社区的治理上，体现在地方政府主动与公民社会组织合作，实现社区管理向社区治理转变。作为社区治理的重要主体，公民社会在社区治理中的作用不仅表现在弥补地方政府角色的失灵，还表现在以积极的姿态改变社区治理结构和治理状况，并与政府共同承担社区治理责任。公民社会发展目标与社区治理目标本质上是一致的，主要体现在四个方面：一是促进政府与社会良性互动。在社区治理过程中，政府和社会的沟通最终目的是化解社区各种利益矛盾和冲突。利益表达渠道不畅，政府与社会沟通失灵必然导致民意堵塞，影响社区稳定发展。公民社会组织作为处于政府和社会之间的中介力量，它既有利于公民利益要求和建议向政府表达，又有利于传达政府反馈信息和政府政策，起到双向沟通协调作用，促进政府与社会之间互信和良好合作，社区治理强调社区内政府、企业、非营利组织等各治理主体之间协商、谈判、沟通、合作、参与，也是为了促进政府与社会之间良性互动。二是推动公益事业发展。维护发展社会公益事业是一项巨大工程，单靠哪一方的力量都不够。政府尤其是地方政府力量有限，会在一定程度上制约公益事业的发展。在这种情况下，通过开展社区治理活动和发挥公民社会作用，社区各种公民社会组织参与社区公益事业，可以弥补地方政府在维护和发展社会公益事业方面的不足，推动社会公益事业发展。三是促进政府职能转变。公民社会的出现以及发展起来的有独立自我管理能力的公民社会组织，为政府职能转变和放权于社会提供了承接载体和支撑。通过大力发展公民社会和深入开展社区治理，使公民社会不断完善和成熟，社区内各治理主体负担公共事务的能力不断提升，公民社会和社区治理能够不依赖政府，在很多涉及准公共用品的领域开展自我服务与社会服务，通过广泛与政府合作，促进社区公共事务的妥善解决，推动政府职能不断转变。四是促进社区民主政治发展。公民社会是民主政治的重要组成部分和重要的社会条件，通过发展公民社会和开展社区治理活动，可以监督控制政府部门运作，培育民主参与的文化和技能，推动公民参与公共事务，鼓励公民参与政治。
　　（三）社区治理与公民参与
　　社区治理本质上是通过政府与公民之间的良好合作，实现还政于民的过程。公民社会是社区治理得以真正实现的基础，真正的社区治理离不开公民的参与。公民参与除了受政策环境、发展空间和制度平台等宏观因素的影响外，还深受人的自然性和社会性及公民意识等微观因素影响。
　　1. 人的自然性与社区治理。社区居民是社区发展的基本参与主体，社区治理的模式选择必须围绕社区居民作为人的自然性展开，这在本质上体现了城市社区治理模式的选择必须与治理环境相一致的基本原则。人的自然性集中体现在年龄阶段上，这是人的最根本的自然性，年龄与人的生活能力和人与对社区发展的依赖程度密切相关。年龄阶段与居民对社区发展的依赖之间的关系曲线呈倒U型，也就是说，人的少年时期和老年时期对社区发展的依赖程度最高，中年时期对社区发展的依赖程度最低。但是，从参与和推动社区发展的能力来分析，中年时期的能力最强，老年、青年和少年时期依次减弱。所以，成功的社区发展需要为最依赖社区发展的人群提供社区服务，同时又要能够吸取最有能力参与社区发展的人群的社区发展资源。
　　2. 人的社会性与社区治理。公民是生活在社区中的重要主体，根据马斯洛的人的需要层次理论，人除了低层次的物质利益需要满足外，还有被尊重、认可、自我实现等更高层次的社会需求，社区居民是利己与利他统一的人，是个性化与自我约束统一的人，是植根于市场经济基础上的“经济人”和“社会人”的统一。但一般情况下，社区居民是兼顾个人理性和社会理性的，不仅有追求利益最大化的动机，还有寻求共同体生活和被认同的需要。因此，在倡导居民参与社区治理的同时，必须考虑人的社会性，通过居民广泛参与和合作改善社区交往结构，增强社区发展和公民社会发展动力。公民参与有助于形成共同的价值观和文化规范，增强对社区的归属感和认同意识，这是社区治理与公民社会发展的本意所在。
　　3. 公民意识与社区治理。对社区居民来说，其参与社区治理的广度和深度受到各种因素的影响。但从根本上讲，公民意识是公民参与社区治理的关键因素，也是公民社会发展的精神动力。公民意识是公民对自己社会地位、社会权利和社会责任的一种自觉认识，也是对自己社会主体身份的认同。有了完整的公民意识，居民才能成为公民。公民是社会政治生活和公共事务中的主体，不是无足轻重的客体。[4] 社区发展是一个基于法治和契约的治理领域，社区治理需要众多主体参与尤其是公民的自愿参与。如果公民没有公民意识，就没意愿参与社区公共事务，导致社区治理重要主体缺失。没有公民意识就不可能有合格的公民，就不可能建立成熟的公民社会，更不可能实现社区治理和社区发展。
　　
　　二、公民社会发展的历时性、空间性与城市社区治理模式选择
　　
　　公民权利的实现是一个由少到多，由不真实到真实的发展过程。有些公民权利的行使还有一个从形式到内容、从动员到自愿的过程。与此相适应，公民社会的形成发展也有一个从兴起、发展、形成到成熟的过程。从公民社会发展过程来看，它既有历时性，也有空间性。由于公民社会与社区治理密切相关，从时间和空间两个视角来考察公民社会与社区治理模式之间的关系非常必要。
　　（一）公民社会发展的历时性与我国城市社区治理模式
　　根据政府与社会的关系、市场经济发展水平、公民通过交往处理公共事务的能力、非政府组织和公民自愿团体的行为能力与行为空间的发展及企业组织参与社区治理的能力和社会责任状态等标准，公民社会的发展从历时性角度可划分为萌芽兴起阶段、形成发展阶段、成熟完善阶段。不同的发展阶段，公民社会具有不同的特征，社区治理模式选择也应与此相适应。
　　1. 公民社会的萌芽兴起阶段与社区治理模式。由于历史的原因，中国基本上没有过西方意义上的公民社会，城市居民也没有经历真正意义上的公民社会生活。中国公民社会是随着改革开放深入而逐步兴起和发展的。20世纪70年代末至90年代末是中国公民社会萌芽兴起阶段。在这个阶段公民社会形成的外部环境和内部结构逐渐改善，但还存在很多制约公民社会发展的问题。从外部环境来看，公民社会的经济基础――市场经济体系不完善，市场秩序很不规范，公民社会的文化意识基础没有形成，诚信严重缺失，法制基础不健全。从内部结构看，构成公民社会主体的公民仍有浓厚的臣民意识；中产阶层还没有形成，规模很小，发展很慢；民间组织刚刚出现，且自主性和自治性差。萌芽阶段的公民社会显著特征是整个社会不存在社会自治领域，公民社会的行为能力非常低下，非政府组织、非营利组织还处于酝酿起步阶段。与此相对应的城市社区治理也处于起步阶段，表现为政府对社会进行管制，政府是社区事务管理的唯一主体，社会组织和公民是政府管理的客体，企业、社会组织和公民个人的能力和活动空间十分有限，社会缺乏与政府自下而上的沟通，缺乏表达意愿和要求的有效机制和途径，政府与社会缺乏互动合作，社会处于被动接受和服从政府的从属地位。管理主体单一化，行政权力单极化和政府管理范围的全域性，决定了公民社会这个阶段社区治理应该选择政府管制型或政府主导型治理模式。
　　2. 公民社会的形成发展阶段与社区治理模式。经过30年的经济、政治体制改革，当前中国社会结构发生了很大变化，正逐步进入公民社会形成发展阶段，主要体现在：市场经济、民营经济获得快速发展；社会中产阶层正形成并逐渐壮大；民间组织获得飞速发展且独立性、合法性日益增强；社区自治不断扩大，公民的政治参与逐渐增强；价值观念开始多元化、世俗化等。处于这个阶段的公民社会虽已形成，但还不够成熟。主要表现：市场经济体系不够完善，传统的家族意识和臣民意识存在并严重影响着公民意识发展，社会中产阶层不够强大，贫富差距大。作为公民社会核心要素的民间组织官办色彩浓，民间色彩淡，自主性、自治性弱。在这个阶段，中国公民社会的最大特征是公民社会的独立性与依赖性并存。中国公民社会是一种典型的政府主导型的公民社会，在市场、社区与民间组织还不成熟的转型时期，政府仍是城市社区最大最强的治理主体，社区的各项事务基本上都在政府的控制之下，政府外的社会力量如社区法定组织与民间组织等都还很弱小，有的依赖性强，有的发育不全，在与政府的博弈中处于劣势，社区无自治事务可言。在这个阶段，社区治理模式应该选择政府主导型治理模式或政府与社区自治结合型治理模式。因为采取政府主导型或政府与社区自治结合型模式可以通过政府的主导或引导推动作用，促进社会公民组织的发展壮大，培育社区公民意识，促进市场经济快速健康发展和中产阶级队伍壮大，不断提高社区自治能力和自主意识，引导公民社会逐步走向成熟。
　　3. 公民社会的成熟完善阶段与社区治理模式。成熟公民社会的特征是政府开始与社会分离，社会成员有相当大的自由，社会自己管理自己，并与政府处于一种互动的良性关系中。构成公民社会的四大结构性要素完整呈现：即在私人领域，个人能自主地从事各种经济、文化和社会活动，在不损害他人的前提下，享有充分的自由；志愿者社团这种非政府、非盈利性的组织发展壮大，成员可自愿加入或退出；社会运动有序进行，公民组织可以在宪法或法律允许下自由地开展多项社会活动。公民社会的六大价值取向和原则，即个人主义、多元主义、公开性和开放性、参与性、健全的法治及社会自治得到广泛认同和践行。这个阶段公民社会具有完全的独立性，完全拥有自己组织机制和管理机制，有独立的经济来源，无论在政治上、管理上还是财政上都在相当程度上独立于政府。[5] （P190） 公民社会组织能独自承担社会的某些管理职能，或与政府合作行使社会管理职能，社区公民的公民意识与参与意识强。在公民社会的成熟阶段，社区治理理想的模式是社会主导型或社会主导与政府支持型治理模式。这种治理模式应是我国城市治理模式的发展方向。
　　（二）公民社会发展的空间性与我国城市社区治理模式选择
　　公民社会发展的空间性是指在不同类型的社区，公民社会发展的程度存在差异性和不均衡性。市场经济替代计划经济，打破了政府对资源的垄断，社会资源向不同的社会组织和个人分散，资源流动、人员流动和社会结构的多样性构成现代城市社会的基本特征。城市社区往往是由若干不同利益群体所组成的异质性共同体，利益群体可以根据收入、职业、年龄、居住条件、社会地位等差异性进行分类，利益群体的多样性带来社区类型及其需求的多样性。不同类型的社区，由于社区内企业、社会组织、非政府组织、非营利组织及居民等社区治理参与主体发展状况不同，导致社区公民社会发展程度不同，进而导致社区治理模式选择不同。
　　公民社会发展的空间性还体现在同一个城市不同区域发展不均衡上，同一个城市不同区域公民社会发展水平不同。一般来说，处在公民社会发育兴起阶段的社区、非政府组织和非盈利组织弱，社区公民参与能力和参与意识差，在这类社区，社区治理宜选择政府主导型模式。政府作为社区治理的主要主体，承担社区治理责任和风险。治理方式以行政手段为主，经费以政府财政划拨为主，政府在主导社区治理的过程中注重培育社区公民组织和公民意识，引导和推动公民社会由不成熟向成熟阶段发展。公民社会已形成的社区，根据公民社会形成的程度可选择两种模式：一是可选择政府与社区自治结合型治理模式，这种模式的特点是政府、社区自治组织与非政府组织是社区的治理主体，社区自治组织权利有法律保证，资源投入以政府为主，社会组织为辅。二是可选择社区主导与政府支持型治理模式，这种模式的特点是社区自治组织和社会组织是社区治理的主要主体，政府和社区组织共同承担社区治理资源提供的责任，经费支出以社会组织为主，政府支持为辅，或者政府采取购买服务的方式支持社区工作。在公民社会发育相对成熟的社区，社区内一般居民的文化程度和社会地位高，公民意识和民主精神强，参与社区公共事务的能力和意愿强，社区内多种志愿者组织、社团组织，非政府、非盈利组织健全，社区内物质基础、公共设施好。这样的社区治理模式适宜选择社会主导型治理模式，社会主导型治理模式的特点是社区治理以社区居民为核心，由社区居民联合社区内各种组织机构共同参与社区事务的管理，实现民主自治式管理方式。这种治理模式的核心价值取向与公民社会发展的目标价值取向能够很好地契合，它强调社区治理是一种集体民主协调选择的过程，是社区内各治理主体：政府、社区企业、非盈利组织、居民等之间的民主协商合作互动的过程，它将治理过程由行政控制转为民主协商，治理组织体系由垂直科层结构转变为横向网络结构，治理关系由依附与庇护关系转为信任与互惠关系。社会主导型的社区治理模式是成熟公民社会社区治理模式的理想选择。
　　
　　三、对公民社会发展与我国城市社区治理模式选择的理性思考
　　
　　公民社会发展对社区治理模式选择有着重大影响，通过分析二者的内在逻辑关系得到如下启示。
　　一是选择社区治理模式应该以公民社会发展状况为依据。公民社会是治理产生的土壤和先决前提，没有公民社会的兴起和发展，就不可能有治理的出现，治理模式的确定，要根据公民社会发展状况和社区治理结构中政府、企业、公民社会组织、社区居民等主体因素各自所起的作用主次、承担责任的大小而定。而且，在社区治理活动中，政府、公民社会组织和公民发挥作用的主次、作用大小、地位高低，不是由他们自身主观意志而定的，而是由公民社会发展程度而定的。社区治理模式的选择也是不以人的意志为转移的，而是以公民社会发展的历时性和空间性为转移的。当前，我国公民社会正处在成长阶段，公民社会的独立性和参与性不强，与成熟的公民社会相比还有很大差距。现阶段公民社会发展的特征决定了中国政府在社区治理中还必须起主导作用，选择政府主导型社区治理模式。
　　二是政府在公民社会发展和社区治理中应该准确定位。政府的权力和行为应该是有限的、适度的、规范的，作为公共组织在公民社会发展和社区治理活动中应该有其独特地位和作用，并且在公民社会发展不同阶段和社区治理不同模式中政府的职能定位也应有所不同。政府职能定位准确，能促进政府和社会关系的和谐，实现政府与社会良性互动，促进公民社会健康快速发展。政府定位不准确，就有可能出现失位、缺位、越位、借位现象，影响公民社会健康发展和社区治理有效开展。在公民社会发展过程中，政府的主要职责是“掌舵”而不是“划桨”，要改变过多参与和干预具体的社会经济活动现象，把政府的职能主要转向对社会公共领域的管理，提供对社会有用的公共物品和公共服务。在社区治理中，政府的职能是对社区工作作出基础性制度安排，搭建平台，保证政策制度得到有效贯彻，目标得到有效实现。政府的义务和职责不是直接提供服务，而是保证服务提供的实现。[6] （P1） 政府应该根据各类社区公民社会发展的不同情况，在社区治理中找准自己的位置，建立与社会沟通机制，形成政府与社会的良性互动关系。
　　三是中国目前应该大力推进公民社会发展。胡锦涛在党的十七大报告中提到要努力实现中国“政治文明”。公民社会是一种独特的政治文化，是政治文明的一种表现形式，它标志着国家、市场、社会公众等各种不同的力量处于一种平衡的状态。公民社会是一个以民主、协商、参与为特征的社会，意味着存在一部渗透着自由、民主和人权理念的宪法，存在着众多充满活力的民间团体，存在着提供制约与纠错功能的健全的公共领域以及拥有公正、责任、完善、善于对话、善于合作、积极参与精神与责任的普通公民。[7] 公民社会的建立和发展能促进我国市场经济的发展和完善，为市场与国家权力之间，不同经济成分和利益集团之间构筑一个相互交流、协调、参与合作的公共平台和空间，有利于社会与国家、政府关系的重构，有利于社会自治，加快民主化进程和社会稳定发展。健康有序的公民社会可以为社会政治文明建设提供坚实的社会基础，对我国政治、经济、文化、社会各项事业的健康发展有重要的意义。
　　
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　　责任编辑：杨向艳