论文依法行政、开拓进取

　 论文《依法行政、开拓进取》如果说前些年，我们面临的主要问题是“法制不健全”、“无法可依”、“缺少规矩”的话，那么现在我们在法制建设上所存在的问题则主要是“有法不依、执法不严".

　近年来百姓因为对政府机关及其工作人员的具体行政行为不满意，而将其投诉至相关部门甚至将其告上法庭以维护自己的合法权益，是现代法治社会运行的一种常态，应该说有其积极进步意义。但是，倘若这样一种“被告”的事实“大幅增长”，并一再发生在一些政府部门身上的话，内中缘由就不能不令人关注。

　应该说，经过多年的努力，各级政府部门在依法行政方面都取得了明显进展。政府法制建设得到加强，行政立法工作步伐加快，立法质量不断提高，过去常见的那种政府部门“红头文件”动辄对抗政策法规的现象已经越来越少见；行政执法体系逐步健全，执法力度不断加大，既保证了法律法规的贯彻实施，也推动了政府职能和管理方式的转变；各级行政机关工作人员特别是领导干部的依法行政意识明显增强，依法行政能力有所提高。比如，媒体近日报道的某省领导干部在下基层工作中聘请律师做随行顾问，一些地方组织党政主要领导干部到法庭现场旁听行政诉讼案件的审理等，就表现了依法行政的自觉意识。

　然而，与现代行政管理的发展相比，以依法行政的要求来看，以建设法治社会的目标来考量，少数地方的政府部门及其工作人员的素质还很难令人满意。这是导致这些政府部门及其工作人员常常陷于“诉讼”之累的根本原因。事实上，稍加反思一下，近年来不论是有关部门查处的大案要案，还是各地媒体曝光的那些影响较大的案例，从中我们总能找出地方有关部门违法行政的问题来。一些事情明明既有国家法律规定又有政策三令五申，可就是落实不了，问题往往就出在“不按规矩办事”上。

　如果说前些年，我们面临的主要问题是“法制不健全”、“无法可依”、“缺少规矩”的话，那么现在我们在法制建设上所存在的问题则主要是“有法不依、执法不严”，说白了就是“法制观念淡薄”、“缺乏规则意识”。有的地方仍存在政企职责不分，政府职责“错位”、“缺位”的问题；少数地方有法不依、执法不严、违法不究的现象比较严重，违法或者不当的行政行为得不到及时制止和纠正；有的对行政权力的监督和制约机制还不够健全，权力与利益挂钩、与责任脱钩的问题没有完全解决；一些行政机关工作人员法制观念淡薄、不依法办事的问题还比较突出。因此，从根本上解决这些问题，需要加快推进依法行政、建设法治政府的步伐。

　要牢固树立宪法和法律至上理念，不断提高依法决策、依法管理、依法办事的能力和水平，努力形成尊重法律、崇尚法律、遵守法律的良好氛围。要善于运用法律手段管理经济、文化和社会事务，依法妥善处理各种社会矛盾。要不断加强行政执法监督力度，彻底解决政府管理职能“越位”、“缺位”、“错位”问题，坚决清除以权代法、以权压法、以权废法的现象。各级政府部门要充分认识全面推进依法行政的重要性和紧迫性，特别是各级领导干部，更应不断增强依法行政的自觉性，真正把依法行政这几个字落到实处建立良好的市场经济秩序，是每一位司法行政工作者所关注的热门话题，下面，仅就依法行政与市场经济秩序谈谈我的一些看法：一、依法行政是市政经济秩序建立和规范的关键市场经济秩序是市场经济运行与发展过程中市场主体行为、政府行为、消费者行为规则的总和。其中，政府行为对市场主体行为和消费者行为起决定作用。虽然三者都在不同程序上受法律规范的制约，但市场主体和消费者行为最终通过政府行为来管理、约束、监督。法律要通过政府行为得以实施。中国政府大学的应松年教授是研究依法行政的代表性权威人士，他曾提出依法行政是依法治国的核心。依法行政，不仅要求行政机关根据法律和法规的授权制定规范，还要求行政机关在作出具有行政作为时必须依据法律。依法行政的质量高低不仅决定了政府行为的规范程度，同时也决定了市场主体和消费者行为的规范程度，所以依法行政是市场经济秩序建立和规范的关键。二、目前我国依法行政与市场经济秩序的现状目前我国依法行政仍然与市场经济秩序不协调，这些问题值得深思。不协调主要体现在：（1）政府职能越位和缺位依然存在。在市场经济条件下，政府职能有一定的界定，政府的手一定要在该出手时再出手，适时弥补市场经济的不足。凡属政府职能权限范围的事项要挺身而出，否则是缺位。超出职能权限的管事，就是越位。（2）“不作为”、“乱作为”现象严重。无利可图，互相诿为不作为，搞权钱交易，滥用权利为乱作为。（3）行政执法受阻现象常见，老百姓对执法人员不尊重，对执法人员缺乏理解，不接受其管理甚至生对抗，造成不良影响。（5）权力唯上和滥用。行政执法任意性大，说了算，滥用职权摊派等。这些问题在一定程度上造成了市场经济秩序的混乱，不利于社会主义市场经济的健康发展。三、依法行政与市场经济秩序不协调的原因分析：（1）历史原因。主要指计划经济体制的负面影响。我国的市场经济体制是在计划经济体制上建立起来的，它将在一定相当长的时间内，保留在市场经济的发展完善中。在旧的经济体制历史背景下，法治观念的转变不到位，政府职能转变不到位，不能适应市场经济发展的需要，消除计划经济体制的负影响，必须要一个转轨的过程。（2）客观原因。我国目前的一些客观现状也制约了依法行政的正确实施。如，相关法律不完善和行政队伍不适应。依法行政的依据是法律法规，市场经济是法治经济，市场经济发展程度与相应法律制度的缺陷分不开。我国目前的一些法律规定过于原则，缺乏可操作性，且法出多门，造成行政执法人员在执法中任意理解，把握的余地很大，执法的标准尺度也极不统一。行政队伍是依法行政的主体。队伍素质的高低决定了依法行政的好坏。加上目前执法环境不理想，使依法行政的效果大打折扣，市场经济的秩序也难以规范。四、促进依法行政与市场经济秩序协调发展的对策及建议（1）完善立法。通过立法来明确行政机关的职责和法律性质，完善相关的法律，明确执法依据，减少法规规章中过多的有关审批的规定，改革现行的行政审批。我国颁布的《行政诉讼法》、《国家赔偿法》、《行政复仪法》、《行政处罚法》和7月1日实施的《行政许可法》就是通过立法来完善规范行政机关的专门法律。目前，我国在某些领域还仍然存在一些法律空白，需要通过完善立法加以规范。如：可以出台《行政程序法》，约束行政垄断权力，保障公正、透明决策等。（2）模范守法。先依靠法律约束政府权力，政府应交出本属于企业、个人的权利，割断婆媳关系，政府权力是有限的除法律指明政府对企业享有那些权力以外，其余一切权力都归企业。其次，政府要守法。如果政府不守法、不自律，即使授予企业再多的权力也无济于事，即使政府定出再好的政策，也可能因为触及即得利益部门的权力而被歪曲。（3）规范执法。政府不仅要全面履行政府职能，还要把政府经济管理职能转到市场主体服务和创造良好的发展环境上来。规范执法是依法行政的核心，我认为：（1）严格依程序执法是规范执法的关键。依程序行政是依法行政的重要原则。它不仅要求行政机关使的权力合法，而且也要求其程序合法，按照法律的步骤、顺序、方式、期限行使行政权力。增强执法透明度，减少行政执法中的误解、纠纷和随意性。（2）控制滥用自由裁量权是规范执法的难点。由于法律不能规定行政机关的全部活动，为了保障政府具有适应情况和灵活作出反应的能力，法律为政府的行为留下了自由裁量的余地。这一余地不可否认地成为执法争议和“乱作为”的多发地段。能否合理正确控制或限制自由裁量权成为规范执法的难点。自由裁量权应当符合法律的宗旨，无论其目的和合理的动机都应当到平等原则的约束和行政惯例的拘束。（3）加强对行政执法的监督是规范执法的保障。制约监督机制包括行政系统内部的自我制约机制方面的制度。如行政许可、行政复议、行政处罚、行政强制等制度，还包括司法监督和新闻论监督，只有建立行政执法的制度监督机制，才能不断促进执法的规范化、制度化。（4）实行对行政执法的责任追究是规范执法的强的力的措施。实行对行政执法责任的追究是“违法必究”在行政执法中最有力的体现，也是歇制执法不规范的强有力的措施。行政执法不仅要求执法人员在执法时讲诚信，有法必依，执法必严，还要执法人员对行政权力行使的后果承担法律责任。诚信执法有利于培养公民法律感情，有利于树立法律权威。（5）营造行政执法的环境是规范执法的条件。行政执法有一定的对象和环境，营造良好的行政执法的外部环境和一定的群众基础，是规范执法的条件，取得群众对依法行政的认可和支持，才能提高行政执法的效果。改企转制是全国勘察设计机构进入21世纪以来，由事业单位改成企业，由单一国有产权制转为多种所有制的近期目标。一、政企分开，变“姓氏”势在必行（一）改企的根本在政企分开。勘察设计机构改企指勘察设计机构由事业单位改为科技型企业，按有关规定于原主管部门解除行政隶属关系，办理领导干部职务、党的关系、资产和财务关系及劳动关系的移交和划转手续。完成改企的标志是办理完国有资产产权登记及企业法人工商登记注册手续，核销事业单位编制。⑴勘察设计机构从其设立就隶属政府某个部门，面向某个行业，向这个部门负责，“吃财政饭”，为这个行业提供技术支持，服务领域狭窄。改革开放以来，有不少的勘察设计机构进行财政管理体制改革，改财政全额拨款为差额拨款，新设立的按自收自支、企业化管理，在管理方面引进了经营理念，使勘察设计机构走进市场。勘察设计机构除了继续完成上级行政部门下达的指令性任务和为本行业提供技术服务外，技术服务的业务范围拓展到其他行业乃至全社会，通过市场扩大了自身的发展渠道，同时，原来被部门、行业独享的技术资源被社会有效利用，内部资源被盘活，国有经营性资产由潜在的变成现实的，为社会主义市场经济建设作出了重要贡献。但是，条块隶属的格局基本没有改变，政企不能真正分开，勘察设计行业仍然是一个松散的、貌和神离的行业，行业内公平竞争机制难以行成、公平竞争规则难以实施，统一的勘察设计行业市场难以建立，也难以适应WTO要求，最终制约勘察设计行业的发展。由于政企不能真正分开，勘察设计行业虽然经过多年改革并进入了市场，但行业内的发展最终不是靠公平、公正竞争，而是靠运气、靠“天”。处在行业兴旺、部门垄断或变相垄断的勘察设计机构，业务饱和，效益可人；处在行业不景气、部门垄断失效的勘察设计机构，业务寥寥，生存难继；处在行业开放的勘察设计机构，受条块限制，强的难做大，弱的难做强。随着勘察设计机构改革不断深入，变“姓氏”势在必行，但政企必须分开。以往改革实践证明，勘察设计机构的行政隶属格局不打破、部门隶属关系不解除，变“姓氏”还是换汤不换药。（二）适应市场经济需求，优化资源配置。现有勘察设计机构在所在行业的技术服务领域多能独占一秀，是其人才、技术密集特质决定。所有的机构专业技术门类都求全求齐，除主营专业有差别，公共专业、辅助专业基本相近、相通，还有主辅专业的相对性，在此机构是辅助专业，在彼机构则是主营专业。求全求齐的结果，公共专业、辅助专业总体配置重复，在个体机构内，可能存在与主营专业不匹配，人才不济的状况。受到体制的制约，资源配置机制僵化，信息不畅，人才技术资源闲置和紧缺将长期存在，并制约或阻碍技术的发展和进步。通过改企，拆除体制上的樊篱，达到政企分开的目标，所有的勘察设计机构在没有行政部门隶属的政治背景下平等相处市场，在市场经济中竞争、合作，进行自由优化的组织再造，不断整合资源，达到资源最佳配置，再造成不再是按一个部门一个行业配置的封闭的机构，而是遵循市场经济规律按照全社会需求配置的开放、自律的全国性的统一的勘察设计行业。二、稳妥推进转制勘察设计机构转制指改为科技型企业的勘察设计机构依照《中华人民共和国公司法》逐步转制为多元股东结构的有限责任公司、股份有限公司或合伙制企业，形成产权清晰、权责明确、政企分开、科学管理的法人治理结构，成为适应市场经济要求的法人实体和市场主体的过程。⑵转制的实质是制度创新的产权制度改革。当前，国企改革进入新一轮改革进程，产权制度改革是这一轮改革的重心与核心。勘察设计机构改企转制，这既是改革设计者的安排，也是置身改革大潮的勘察设计广大员工的主流愿望。勘察设计机构转制能否与国企改革的本轮进程同步，在改企的同时直接进行产权改革，必须头脑清醒，稳妥推进。（一）准确为改企后的勘察设计机构定性定位。改革设计者把改企后的勘察设计机构定性为科技型企业，定性是准确的。勘察设计机构为社会提供技术含量高的服务产品，属技术服务型，宏观定位在第三产业。排除改企后被并购在第二产业企业的勘察设计机构（此机构作为特定企业的组织机构的一部，主要为本企业提供服务产品），定位为社会提供技术服务产品的第三产业是准确的。勘察设计机构改企后，其技术密集特性没有变，其处于非完全竞争领域的市场环境没有变。勘察设计机构如何在产权制度和经营机制两个不同层面进行改革，不可简单与第二产业的国企改革类比，照搬国企改革的做法。（二）正确领会中共中央关于完善社会主义市场经济体制的总体改革目标——增强公有制经济的活力，促进非公有制经济的大发展。把完善社会主义市场经济体制的总体改革目标笼统地简单化为“国退民进”，容易被曲解和片面化。“国退民进”既可以注释成十六届三中全会关于进一步巩固和发展公有制经济，鼓励、支持和引导非公有制经济发展的战略目标，所谓“国退”，指政府从对竞争性行业的直接干预和指导退出，国有企业逐步与政府脱钩，真正成为市场主体进入市场经济，包括“完善国有资本有进有退、合理流动的机制”，⑶“继续放开搞活国有中小企业”。⑷国有企业的进退、优胜劣汰除关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域外，都交给市场竞争决定。所谓“民进”，主要指消除体制性障碍、放宽市场准入、享受企业同等待遇等鼓励、支持非公有制经济发展的政策。“国退民进”也可以解释为国有企业、国有资本从市场经济竞争性领域退出，非公有制经济或民营企业“大踏步”前进，全面占领市场，市场经济竞争性领域一片“民”旗。当前国企改革中的一股“国退民进”思潮，正是从此涵义去鼓吹市场经济私有化的。“国退民进”也罢，“国进民退”也罢，都有失偏颇。国也要进，民也要进，国进民进，现在与未来“国民”长期共存共处，甚至相互交融成有国有民的混合所有制。此方合乎中共中央关于完善社会主义市场经济体制的总体改革目标的真缔。对勘察设计机构转制制定“原则上国有资产从中小勘察设计单位退出”⑸的政策，很难不说尚未全面正确领会中共中央关于完善社会主义市场经济体制改革的精神。现有的国有资本为什么要论“中小”一刀切为非国企，中小企业一定不能姓“国”？转制为什么要划线？为什么不能以勘察设计机构现有的国有资本为基础改成国企，再由市场“决定”转为何制、“决定”进退，而不是由行政指令“国退”。（三）辩证、具体地看待勘察设计机构规模大小和行业的重要性。勘察设计机构与第二产业企业划分规模大小的标准完全不同，不具可比性。“技术和智力资源是勘察设计单位最重要的生产要素。”⑹按资质等级，体现知识含量、技术含量的划分是主要标准。一个甲级勘察设计机构，人数300以上，固定资产千把万元人民币在勘察设计行业内就是大型机构。在职人数50至300就是中型勘察设计机构，50以下的才是小型机构。⑺现有体制下归属各行业的勘察设计机构因其主营专业技术不同故孰更加重要也不具有可比性。但任何一个行业的勘察设计机构在本行业都十分重要，行业对其有重要的依存度，关系到行业的产业安全和技术进步。整个勘察设计机构的业务关系到包括国家在内的投资者的经济效益，关系到社会公共利益、人民生命财产安全，有的还关系到国防领域的安全和技术进步。作为科技型技术服务机构，高科技、高新技术在各行业的消化吸收一直到产业化，将科技成果转化为现实生产力，都离不开勘察设计创造性的智力服务和劳动的先行转化。其在各行业乃至经济领域的特殊地位和重要性不是依机构人数富寡、资产的多少和规模大小，而是由其知识型技术密集的特质决定。同样是技术密集型，在二、三产业的表现形态完全不同，前者将技术固化、静态在机器设备有形资产上显现，后者将技术积聚、动态在知识无形资产上显现。再从市场经济的宏观面看，眼下流行一种讲法：国有资本从竞争市场退出。照搬到勘察设计机构改革，就有了“勘察设计咨询业属于竞争性行业，国有资产可以大部分或者全部从中退出”⑻的政策。市场经济就是竞争性经济，只有完全和非完全市场之分，没有竞争和非竞争之分。非竞争的经济不是市场经济。同理，进入竞争性的行业，也只有完全和非完全竞争之分。“国有资本从竞争市场退出”有悖常理。比较贴近的说法可能是“国有资本从完全市场退出”。但是，市场经济的技术密集领域是非完全市场。国有资本是否籍勘察设计机构转制之时一概从中小勘察设计机构退出，答案是不言而喻的。（四）改企转制分步走。先改企后转制是勘察设计机构改革的稳健策略。改企事关政府与企业脱钩，涉及政资分离关系，政府搭台政府唱戏，政府是主角。改企要放在经济体制改革同时牵动政治体制改革的大局下统盘考虑。转制事关资本所有权与企业经营权的公司治理结构，涉及资企分合关系，应由市场搭台企业唱戏，企业是主角。转制要放在市场经济体制变革同时牵动经济体制改革的大局里统盘考虑。改企转制捆绑进行“一锅煮”，使转制不可避免带上浓厚的行政干预色彩，实施的结果，技术资源、人才资本等核心资源的配置难以优化，进入市场后，返回重来不可能，再进行重组配置劳民伤财，还极可能挫败转制后的企业核心竞争能力。实际上，勘察设计机构在经营层面上已经经过十多年的改革，积聚了相当的市场竞争经验和实力。不少勘察设计机构甚至卸除了社会性负担这一与非国企竞争合作时最不利的包袱，与非国企相比，非国企的竞争比较优势不具。相反，勘察设计领域一直具备国有掌控下的勘察设计机构的比较优势，不应轻言放弃。因此，勘察设计机构改企转制宜分开分步进行。改革的第一步改企并改成国有科技型企业，为勘察设计机构铺平进入市场经济的道路。第二步在市场经济环境下，在国有资产管理部门监管下，深化改革，如引入资本，进行产权制度层面上的转制等等改革，不失为稳妥、可靠的改革策略。三、改革方案中若干政策的思考对于勘察设计机构体制改革，近几年从中央到地方的省（市）级政府陆续制定了改革方案，出台不少指导性强、针对性强甚至带有扶持性的政策，有力地推动改革平稳、健康地展开与发展。但是，有少许不够成熟的政策出台，对改革或多或少产生不利影响，对此予以思考与评论。（一）关于职工基本养老保险的政策。有的地方规定，改为企业前参加工作、改为企业后退休的人员，基本养老计发办法按照企业职工基本养老保险制度的规定执行。⑼脱离了当地存在的基本养老保险双轨制度的现实情况，引发了已经参加机关事业单位工作人员养老保险制度的勘察设计机构及其职工的不满，使勘察设计机构及其职工对此项改革政策产生抵触情绪。对勘察设计机构职工基本养老保险，中央机构的改革持谨慎态度。国家建设部等4部门联合行文指出：“做好勘察设计单位社会保险统筹工作，关系到社会稳定、勘察设计单位职工和退休人员的切身利益，并且直接关系到勘察设计单位改企建制工作的成败。”⑽对勘察设计单位社会保险统筹工作提到事关改企建制工作成败的战略高度。“老人老办法，新人新办法，”“就高不就低”等体现以“以人为本”的具有浓郁人性味的处事理念和原则，随着改革开放的深入，被愈加广泛、普遍地引入和运用于各项改革开放政策之中。在客观存在基本养老保险双轨制度情况下、在此制度尚未被消除前，将退休后明显高于企业职工基本养老保险保障的机关事业单位工作人员养老保险的参保人员强行划入企业职工基本养老保险，有悖情感，也有悖公正。从法律层面看，更有悖法理和公平。已经参加机关事业单位工作人员养老保险的参保人员与代表政府的社保部门已构成了事实上的合同关系。合同主体双方在一方没有违约或合同未作约定，另一方无权不经对方同意单方解除合同。行政强权解除就是行政违法。违法行为在法律上是无效行为。（二）关于内部提前退养职工保障负担的政策。内部提前退养政策对改企转制的勘察设计机构是不是优惠的扶持的政策，关键所在是内部提前退养职工的基本养老保障资金何处负担，是职工原单位负担？还是社会保险统筹或政府财力负担？如果是后者，则充分体现了政府对改企转制的勘察设计机构的优惠、扶持，是社会或政府支持改革为改革支付了成本，政府完全可以通过其行政行为以改革政策的方式加以明确和实施。如果是前者，则完全是企事业单位自主行为，不应由政府做出行政行为加以干预。干预的结果是事与愿违，不仅没有达到优惠、扶持目的，反而给参与改革的机构增添了负担，并导致参与改革的机构抵触，影响改革进程。在内部提前退养问题处理上，知识型的勘察设计机构与其他型的，如劳动密集或资本密集的企业做法不同，多数接近法定退休年龄的职工职称高、知识渊博、经验丰富，非常适合以脑力劳动为主的勘察设计工作，有不少人还是机构甚至是行业内某一学科某一领域的领军人才，对这些人员不是内部提前退养，而是想方设法延迟退休年龄，让其做出更大贡献。所谓由内部提前退养机构承担基本养老保障资金的政策，只会给这些机构带来劳资矛盾或增加财务压力，不利于改革，不是好政策。实际上，政府不愿意或没有能力解决这类改革成本，只要出台切合实际的社会保险统筹政策，切实承担起到法定退休年龄职工的保障资金责任，内部提前退养问题应交给改企转制的勘察设计机构自行决定自我解决。（三）关于改企后的企业法定代表人任职资格的要求。有的地方规定，“改为公司制等其他类型的企业法定代表人原则由注册建筑师、注册结构师或者其他具有高级职称的技术人员担任。”⑾且不讨论企业法定代表人的任职资格要求是企业行为还是政府行为。仅分析一下此要求所支持的理念，与现代公司法人治理结构的理念大相径庭，十分不合时宜。现代公司法人治理结构要求公司的所有权和经营权分离，企业法定代表人是所有权利益者的代表，经营权通常交给职业经理人“料理”。企业法定代表人关注的是企业带着方向性的企业集团战略和资本的投资回报，一般不直接干涉经营者的日常生产经营权。企业法定代表人的任职资格只需股东或出资者认可，能代表所有权者的利益，充分履行法定代表人职责即可。况且，具有高级职称的技术人员在本机构甚至是行业内某一学科某一领域是领军人才，却未必具备法定代表人经营管理才干，恰好具备，是不是资源的一种浪费。当然，不能排除既能在专业技术方面不断提高又能在经营管理方面掌控自如的“鱼和熊掌兼得”特例。当然，前述“要求”也有被限定在中小勘察设计机构转制成合伙企业时的情形。即便如此，与国家部委的“要求”也了“走样”。国家建设部仅“对生产经营状况不好的中小型勘察设计咨询单位”⑿的“承包、租赁或委托经营者必须是有经营管理能力的注册建筑师、注册工程师或长期从事勘察设计管理工作的人员”⒀有所要求。⒁（四）关于转制中部分资本转给职工持股的政策。这个政策有时代性，具时代方向，不能不说是好政策。通过职工持股，劳动者以提供劳动力作为基础持有公司的股权，享有部分产权收益，劳动者不仅可以通过劳动获取收入，还可能通过资本获取收入，缩小了货币资本与劳动力资本在投资回报上存在的差距，职工的企业主人地位也得到了体现。这是一种既能鼓励公平又能促进增长的制度。这种制度提供了一种使每个人都能同时获得劳动收入和资本收入的结构，从而激发全体人民的创造精神和责任感。但现实中，这一实践还存在着不少的实务与法律障碍，影响其健康进行。有的地方勘察设计机构转制在酝酿着“经营层控股、经营者持大股、职工自愿参股”，甚至正酝酿MBO（管理层收购）大部或全部国有资产的转制方式。从正在进行的国企转制的实务看，职工持股和MBO都出现不小的偏差。如经营状况好的企业不让职工参股，经营状况差的企业强制性地让职工参股；不搞职工平均持股演绎成经营者持大股再演变成MBO，在相关法律缺失和出资人监管不到位的情况下，“分饼人与第一个拿饼人两位一体”，当期国有股权和日后企业期权(ESO)都要，以及少数人象征性地“出资”，无偿地占有国有资产，一夜暴富成“红色资本家”等案例多多。中国改革发展处在关键时期，尤其要防止这类非常化贫富差别的加剧，并由此演化为深层次的社会矛盾问题。要警惕有人打改革旗帜，行瓜分国有资产的“大餐”。“职工持股”要进行“阳光交易”。有必要强调，职工持股对象是企业的全体内部职工，期股对象主要是包括经营者在内的高层管理人员和开发、营销、技术骨干，是两个不同层面的两件事，两者的激励和约束机理不同，前者彰显公平优先，后者突出效率优先。因此，在产权层面上的相关法律缺失和出资人监管不到位的情况下，稳妥、渐进地进行此类转制方式对国家对人民是负责任的。（五）关于改企后的企业经营管理模式和转制后的企业资产组织形式。此次勘察设计机构的改企转制改革，是一次结构性的资产存量调整，也可能是国有资产的一次减量调整。从中央到地方，贯穿着同样的改革目标样式：“参照国际通行的工程公司、工程咨询设计公司、设计事务所、岩土工程公司等模式进行改造，国有大型勘察设计单位应当逐步建立现代企业制度，依法改制为有限责任公司或股份有限公司，中小型勘察设计单位可以按照法律法规允许的企业制度进行改革。”⒂关于中小型勘察设计机构这方面的改革，也提出了许多具体的指导性意见，概括起来是：放开；经营管理模式专业化；资产组织形式多样化，鼓励国有资产退出的减量调整。⒃上述目标、方案看似可行，但在理论上不能自圆，在实践中改革难以到位。按大型和中小型分级分类改革，理念上还未改变行政条块治理观念，在加入改革的大型和中小型勘察设计机构之间设置了一道无形的行政樊篱，限制了大型和中小型勘察设计机构之间的资源流动和优化组合。不论在理论上还是在实践中，市场经济的市场只有一个，不可能存在一个中央市场和一个或若干地方市场，若有，就不是市场经济了。既然勘察设计机构进行改企转制的改革，国家和各级地方政府就应该共同打造和提供一个全国的统一勘察设计市场，让所有的勘察设计机构以勘察设计机构平等身份成为“自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的法人实体和市场竞争主体。”⒄因此，中央关于中小型勘察设计咨询单位深化改革的指导意见同样适用于大型勘察设计机构的改革。只有打破按大型和中小型分级分类改革的格局，勘察设计机构改企转制改革才能最终实现中央关于勘察设计机构改革的指导思想和战略目标。在现代化过程中，制造业是经济发展的主体力量，是推进城市化建设的基本动力。佛山市定位于产业强市，禅城区定位于工业强区，以做大做强工业经济为中心，促进第三产业、农业发展上新水平，这仍然符合处于工业化中期后半段的佛山实际的。与此同时，第三产业是城市现代化的一个重要标志，也是禅城区作为佛山市中心城市的地位标志之一，注意培育和发展为工业服务和市民生活服务的商贸、物流、金融、信息、旅游、教育、文化、中介及房地产等现代流通业和现代服务业，形成二、三产业的良性互动局面，是非常必要的。事实上，第三产业对禅城区的贡献率也是很高的。据统计，2002年第三产业在禅城区GDP中所占的比重为31.7%，占全区税收的64.57%。按禅城区的现状，发展第三产业有很多有利因素：一是佛山市要建设广东第三大城市，禅城区地处第三大城市的百万人口以上的中心组团，为发展第三产业提供了广阔的空间。二是发展大城市的目的就是要凸显其辐射功能，而辐射的原理是由产业增长极形成强大的人才流、技术流、信息流、资金流和物流向四周扩散。所以，强化城市的服务功能，实现对接广州，辐射珠江西岸地区是禅城区必走之路。三是从产业结构自身演变的规律看，在工业化的进程中，第三产业的比重是逐渐增大的，到了后工业化时期，第三产业的比例就会超过一、二产业之和。佛山要在2005年率先基本实现现代化，按照世界经济发展的轨迹，第三产业的比例就要达到50%左右；到2010年以后，佛山将进入工业化成熟期和服务产业主导经济的时代。所以，无论如何第三产业具有自身膨胀的内在要求。四是最近中国内地与香港签署了《内地与香港关于建设更紧密经贸关系的安排》（CEPA），重点加强服务业、旅游、教育、经贸等11个方面的合作，这为我们充分利用香港物流、金融、教育等方面的优势发展我们的第三产业提供了一个机遇。从目前的经济发展态势分析，建设广东第三大城市规划出台，三产大鳄正虎视新城区规划的大餐，掘金潮正在涌动。禅城区的房地产业将会吸引更多外地来的地产巨头加入，商业地产和住宅地产行情看好，房地产业继续成为引领禅城区第三产业发展的龙头行业。因此，我区应从如下几个方面寻找发展第三产业的突破口。一、以超大型商贸为主体，规模化地发展现代流通业按建设第三大城市中心组团的规划，汾江南路的南北向发展轴和东平河的河滨景观带将发展成中央商务区，这一城市核心区的功能是发展文化、体育、办公、咨询、商业、金融、展览展示、信息服务等第三产业。按照中心组团的规划和城南高档住宅区的形成，城南商业圈的崛起是毫无疑问的，这与广州天河商业圈的形成是相似的。因此，我们要同步规划，做好项目选择和招商引资的准备工作，不要错过这一大好机遇。发展我区的现代流通业，要大手笔发展超大型商贸中心，建设珠江西岸最好的购物中心。现代商业的发展趋势是向着两个方面发展，或走规模化的不断扩张的路线，或走专门化的精品、特色路线，不大不小的中型商业企业比较难存活。近一年多来，外地商业巨头抢闸涌入佛山，如集购物、商务、居住、饮食、休闲、旅游观光于一体的多功能、综合性的东方广场，欧美流行的“一站式”家居购物“家天下”南海装饰城，引入美国大型建材商声言要打造航母级建材超市的里水金信商业广场等都显示出这一新的商业模式。东莞华美乐大型国际化仓储式建材超市就是采取统一采购、统一定价、统一经营、统一配送的最新装饰概念，其常平分店开业当日，销售额就突破了100万元，其兴盛可见一斑。禅城中心城区正在破土动工的佛山（国际）汽车城，集文化、博览、销售、服务、物流、休闲等六大功能于一体，是一个具有相当震撼力的重磅炸弹，是顺应这一潮流的良好开端，必须继续把握好这一国际新业态，引领消费新时尚，才能形成佛山市中心城区的影响力和辐射力。二、以创新的精神，积极发展跨行业、跨地区的现代物流发展物流业有两个重点，一是建设物流基地，如大型仓储、专业大市场；二是发展从供应商到终端客户之间整个流通过程的第三方物流。我区具有优势的是与产业聚集紧密联系的陶瓷、不锈钢、针织布、童服等几个专业大市场（含会展中心、仓储），是我们发展现代物流的良好产业基地。但有些人理解的物流业也仅仅局限于这些传统物流范围，这种观念会限制我区的物流业发展。现代物流的含义，更多的是指覆盖仓储、运输、报关、装卸、包装、加工、配送、信息等整个流通环节的第三方物流业。理论界认为，现代物流是一场产业新革命，抛开代理商、经销商等中间环节直接进入终端的第三方物流在国际上已成为成熟的新型业态，很多物流公司已发展成大型跨国公司。在我国，现代物流业是处于逐步兴起时期。发展我区的现代物流业，一方面，要整合资源，改造传统的专业市场，扩大规模、扩充功能，提供信息、金融、配送等“一站式”服务，提高物流的增加值；另一方面，更要充分利用产业簇群化的有利条件，发展面向产业高度密集生产企业的第三方物流（包括从原材料、燃料供应到产品销售），从而节约企业的生产成本和销售、经营成本，节省时间，保证质量，提高企业的竞争能力。据华南理工大学的报告显示，国内物流成本占GDP的20%，而第三方物流盛行的欧美发达国家只占8%，可见第三方物流所具备的发展潜力。从现时看，在我区发展第三方物流还有些困难，我们既缺乏有实力、有声誉的物流公司，缺乏具有现代理念的物流管理和物流经营人才，生产企业也缺乏外包业务的意识，习惯于传统的大而全、小而全。在这种情况下，政府和行业协会既要积极创造环境、整合资源，引导和支持企业的原料、燃料供应和产品销售实行打捆外包；又要通过招商引资、上市公司并购等方式，引入国内外有实力的第三方物流公司，或者在本区域内的大型生产企业培育出物流公司，以带动我区的现代物流业的发展。三、以建设“数字城市”为契机，大力发展信息产业城市现代化的一个特征就是城市信息化，它是人们用计算机技术、多媒体技术、网络技术服务于城市的政治、经济、文化、教育、日常生活等社会各方面活动，为政府、团体、企业提供决策、管理、科研服务和为市民提供公共服务，它具有很强的辐射效应。建设“数字城市”正成为城市竞争的重要手段，是实现城市跨越式发展的重要措施，是现代新型城市建设者所必具有的战略眼光。比如说，我们要发展的第三方物流，就是依赖于公共信息平台和强大的行业、企业信息网络而生存，并由此衍生出为整合供应链提供解决方案的第四方物流；又如，作为具有较强集聚能力和辐射能力的中心城区，有条件发展“总部经济”（集聚区域内、国内外大型企业总部，带动企业和其它相关行业的发展），但必须以发达的城市资讯手段为前提；更前瞻一点，作为未来一种工作方式的家庭办公，也是依赖城市信息平台、单位和家庭数字网络设施。所以，新城区的规划，中央商务区的建设，为我区信息产业发展提供了大手笔描绘的白纸。我们要以建设政府信息平台为重点，以公共信息平台为桥梁，带动信息服务业的发展。一是加强信息基础设施建设，建立功能强大的电子设备系统和政府信息中心、行业信息中心、企业信息中心；房地产业要有超前意识，要把“数字楼宇”作为一项基础设施来建设，提高信息的覆盖面、信息的质量及效率。二是加强信息集成。以“广泛、有效、实用”为原则，建设市民基础信息数据库、单位基础信息数据库、城市基础信息数据库和其它主题（专业）数据库，形成综合性的数据系统。三是搭建大型信息商品交易和信息交流的平台，改变佛山只有低层次的、大排档式的信息商品市场的格局。发展经营数码家电、数码影像、数码办公用品、电脑软硬件等高档产品和大型商务网吧的高档数码商城，建设集科研、设计、商贸、咨询、交流于一体的信息产业基地。四是拓展信息服务领域和完善信息服务功能，为机关、企业和市民开展网上行政、网上会议、网上购物、网上招商、网上教育、网上医疗、网上娱乐提供高质量的服务。四、以开发历史文化旅游业为龙头，大力培育和发展文化产业禅城的历史文化资源丰富，拥有众多的文化遗址、自然遗址、人文景观和民俗文化，“陶艺”、“武术”、“粤曲”、“饮食”及“桑基鱼塘经济”及“禅文化”是其特色，必须要打响这一历史文化名城的品牌，使文化旅游成为我市第三产业的一个拳头产品，并以此提高佛山第三大城市的品位。开发文化旅游的基本思路：一是成立佛山市历史文化资源管理委员会，由市、区、镇（街道）三级共同参与，以加强对现有的历史文化资源的研究、保护、整合和宣传，实行统一领导、统一规划、统一开发，发挥整体力量，形成聚集效应。二是整体开发，打造文化旅游产业链。文化旅游要遵循“遗址、纪念馆、博物馆──具有参与性的文化娱乐、游艺设施和民俗活动──生产、培训教育基地──工艺品购物市场──有特色的休闲度假式的食宿设施”的开发原则，将已零碎的历史文化连缀起来，形成规模效应，才能适应现代旅游市场发展的要求。三是开展“地域文化”教育，培植传统文化的根基。文化素质的提高，传统文化的发扬光大，文化艺术市场和文化旅游市场的扩展，要从文化基础抓起。要在中小学校和社区开展“地域文化”的特色教育，安排陶艺、武术、剪纸、年画等课程，定期举办各类传统文化艺术培训班，甚至创办文武学校，巩固佛山武术基础；专业协会要深入学校、社区指导和开展传统文化的教育、训练和竞赛活动。将“地域文化”纳入校园文化、社区文化和休闲文化的重要组成部分，从而提高市民对传统文化的认识、兴趣和欣赏能力，并成为禅城历史文化的基本传播途径。四是要重点开发好几个有规模、打得响的历史文化旅游项目。如现在石湾街道正在规划开发的陶文化旅游区是一个比较成熟的项目，它具备了遗址展示、产品和艺术品观赏、文化活动、购物、食宿等要素，其细节、流程设计还可不断深化，适应旅游市场细分后的“主题旅游”的要求。王借岗是另一个有很大开发潜力的文化旅游区，它可供开发的卖点有：禅城全貌的观光点（岗顶建塔）、火山博物馆（可与西樵山连线）、桑基鱼塘（水乡生态城市的象征、明清珠三角经济发达的象征，并可与西樵山和陈启源故居连线）、开凿大型摩崖佛像（禅城的象征）、武术和龙狮训练基地（连塘村）、沙口水闸（定时行船）、会务休闲度假区（禅城区所缺）。梁园的后续开发，要在全国园林旅游中打出特色，须在“石”字上做文章，凸现“十二石斋”的品牌，搜罗天下名石、奇石，围绕“十二石”展开园林布局，独树一帜，才有更大的市场吸引力。五、以开拓高档次的社区服务为手段，力促社区服务产业化经过近年来政府的指导和扶持，禅城区的社区服务发展迅速，形成了以社区服务中心为主、社区居委会服务为辅的二级服务网络和老年人、优抚对象、残疾人、青少年、优生优育、文化、卫生、法制、治安、便民等十大服务系列，但面对建设广东第三大城市的新形势，社区服务其中一个重要方面是要向高层次、规模化的方向发展，以适应城市化进程的需要，适应城市居民生活水平提高的需求和企业生产经营的需求。如现行的社区卫生服务，应当由普通便民服务的社区卫生中心升级到社区专科医院，配备技术过硬、有较丰富医治经验的全科、专科医生和基本医疗设施设备，承担起社区居民的最初的、及时的、常见病的治疗。医疗服务、家政服务、劳务中介服务、清洁服务等等都要改变临时挂靠的“散、乱、小”的现状，开业资格要严格审核，评定等级，劳务人员要经正规的培训考核上岗，按技能水平取酬，实行标准化的规范管理；坚决取缔一些扰乱市场的具有欺诈行为的公司和机构，发展一些诸如能够提供高级保姆、家庭秘书、高级人才的家政公司、猎头公司，开办一些能够为辖区企业（尤其是产业密集的纺织、服装、陶瓷企业）提供急需的专业技术工人、技术管理人才的职业学校和培训中心，开拓一些专门为企业服务的写字楼租赁、办公用品租赁的服务公司等新的服务领域。社区服务也要鼓励、引进、扶持高素质的品牌经营和连锁经营，才能取信于民，做大做强，取得良好的社会效益和经济效益。第三产业包含了流通服务、生产生活服务、民居素质和科学文化服务、社会公共服务，对第三产业有着重大推动作用的金融保险、市场研究、咨询、规划设计、中介、科技、法律、税收、管理、广告等新兴的工商业服务业还有开拓空间。总之，城市是第三产业的基地。随着现代工业生产日益专业化、信息化和国际化，相对应的产前、产中和产后服务会有越来越高的要求；建设广东第三大城市，全面建设小康社会也会成为第三产业的强大推动力。