城市现代化建设法律纠纷案件调查报告

近年来，南京市在市委、市政府新任领导提出的“加快发展、富民强市”战略目标的号召下，秉承江泽民总书记“三个代表”重要精神，正掀起一场轰轰烈烈的城市现代化建设开发的大会战。以城建拉动内需、以开发促进地方经济跨越式发展已成为我市在新世纪加速赶上兄弟发达城市、全面提升城市经济总量与活力的重要发展思路。然而必须看到，在整体经济蓬勃发展的同时，房地产建设领域仍然存在着相当一些不和谐因素：房地产交易关系紧张、诚信度不断滑坡，产业政策连续性弱、矛盾冲突重重，管理工作规范性、透明性急待增强，产业发展环境尚未完全优化，行政执法与司法活动的服务性与保障性有待提高……凡此种种，无不在干扰着我们经济建设事业的稳步前进。因此，在当前的经济形势下如何紧密联系司法活动的实践态势，抓紧总结审判经验与诉讼规律，确保通过公正高效的审判活动和科学合理的司法建议等有效途径切实优化规范我市房地产建设环境，促进地方经济的跨越式发展，无疑已成为司法为经济建设服务的具体举措，是我们审判部门亟需进行的调研课题。在院党组的统一部署下，我庭作为房地产专业审判的业务部门，针对2001年度城市开发涉案纠纷的审理情况，结合我庭指导的各区县法院相关民事审判部门工作状况，对我市城市现代化建设过程中产生的法律社会问题展开专项调查，提出报告如下：一、城市现代化建设中相关涉案纠纷的数据分析

我庭2001年度共收案件一审106件，二审487件，其中城市现代化建设开发的相关法律纠纷分别为79件和453件，囊括建筑工程施工合同、房地产投资开发、房屋买卖租赁、土地使用权纠纷、相邻关系纠纷等诸多法律关系，涉及上至市政开发、党政机关管理活动、企事业经营建设下至普通市民日常生活的方方面面，牵连着城市建设与经济发展的基本脉动。就其基本数据来看，呈现出较普通民事案件所不同的独有特点。

1、涉案类型呈现不平衡状态

建筑工程施工合同纠纷、房屋买卖与租赁纠纷、开发房地产合同纠纷作为主要涉案纠纷，占据了总涉案数的二分之一强。其中，建筑施工合同纠纷在一二审中均占有较大比重，一方面反映了我市当前建设规模量不断放大的上升趋势，另一方面也说明建筑活动及相关交易急待规范的严峻现实。而二审中房屋租赁、买卖、迁让案件多发易发的数据则在显示我市市民相关法制意识大幅度增强的同时，表明了房地产一二级市场监管力度不够，尚未形成良性有序的交易环境，仍处于诚信度较低、秩序较为混乱的初级发展阶段，易于引发法律纠纷与社会不安定事件。由于这方面情况直接关系到人民群众切身利益乃至经济发展与社会稳定的大局，应引起我们足够的重视。

2、涉案主体类型出现多元化发展

就涉及主体来看，除传统的房屋租赁、房屋买卖、房屋迁让案件中涉及个人数量较多以外，随我市城乡居民收入水平的稳步上升，个人房屋装潢、装修纠纷由于相关规范及管理的滞后也日益增多，较往年同比增长35.6％。此外，一个较为特殊的数据是建筑施工合同纠纷中涉及个私经济的案件数达47件，突出地表现出当前建筑领域中混合制经济旺盛的投资经营活力与亟需规范引导的现状。

3、二审案件呈现地区分布特性。

排除一二审法官法律适用的主观差异因素，二审案件的分布与比例在相当程度上印证了法社会学中的“撒夫尔定理”──“诉讼发生系数与经济发展指数成正比”。鼓楼、玄武等五城区的二审案件量占了2001年全市法院二审案件的72.2%，显现地表明了主城区内城建经济活动的活跃性，同时反衬出我市当前郊县经济发展规模与建设步伐相对缓慢的不争事实。在此基础上，各区县由于自身经济环境的不同与发展态势的差异，导致二审房地产案件依原审地区的不同而呈现较明显的区域特性。如玄武、鼓楼区由于经济活力较强特别是居民平均收入及个私经济发展规模较发达，房屋买卖、租赁、装潢纠纷案件量明显较其他区县为多；江宁区作为正处于建设开发高潮中的新城区，建设施工合同纠纷与商品房买卖纠纷则成为其主要上诉案件的类型；又如秦淮区地处城南老区，人口众多，居民居住条件普遍较为紧张，反映在房地产纠纷上则是房屋迁让二审案件数居高不下，在全年二审案件总数66件中就达38件，占57.6%，从而折射出较大的地区差异。

4、审结方式体现人文和解性增强

就审结方式来看，一审调解率平均达21.7%，而二审改判率降至13.6%，调解与撤诉比例则达到27.6%，均优于普通民事案件的相应比率。这一定程度上是由于房地产案件的政策适用性极强，当事人的利益冲突在有效的政策指导下其矛盾得以钝化，同时也表明了我市法院在相关诉讼活动中较好地秉承了民事审判的宗旨与原则，充分考虑并有效运用了司法活动的法律指引与政策导向功能，“定分息争”的司法目标得到了较全面的体现，全市法院系统的法律统一适用性也得到相应提高。

二、当前城市现代化建设中应着重应对的焦点问题

（一）亟待进一步整顿规范的房地产建筑市场

如上述调查数据显示，建筑工程施工合同纠纷历来是房地产案件的重头戏，涉及工程价款结算、工程质量认定、工程分包协议等大量利益纠葛，并往往牵连出工程施工损害、拖欠施工工资乃至建筑物塌坏伤人等众多相关纠纷，是司法调控的重点对象。应该说，对照早些年我国建筑领域混乱重重、恶性竞争激烈的失控局面，1997年建设部开始全面整顿建筑市场后已有了较大改观，但现状仍未得到根本好转，具体表现为：其一，建筑市场上建设方与施工方的不平等地位仍处于过度扭曲状态，施工方为承接工程项目不惜一切手段，或是不合理压低工程价格、或是应建设方要求垫付建设资金，其结果往往造成施工方为保证利润而通过偷工减料等方法来降低成本，从而难以保证工程质量而引发纠纷；抑或施工方因垫付资金造成资金大量匮乏而采用拖欠供货方、承揽方价款或拖延决算的方法来缓解资金周转的压力，从而导致双方因工程款给付问题产生人为纠纷。其二，建筑企业业务管理不规范，违法经营情况表现突出。我国建筑领域法律法规及《合同法》均对工程主体施工、分包等行为作出明确规定并明令禁止建筑工程转包，但当前建筑市场上层层转包、无相应资质施工队伍挂靠营业、分包第三方以承包方名义作业施工等公然违法经营行为屡屡出现。这些不规范作不仅在相关问题出现时造成相互推诿、债务悬空的人为纠纷，更由于层层转手、层层牟利而极易激发工程发包方、承包方以及施工人员之间的矛盾，带来工程质量瑕疵或不合格隐患甚至群体性纠纷、集团上访等不安定因素，危害极大。其三，工程结算不到位，规范性差。由于建筑工程施工合同的特殊性，工程量经常处于不确定状态，加之在货物交接中大多数当事人仍习惯于沿用行业惯例进行交易，手续完备性较低，为之后的工程决算带来隐患。不仅如此，相当数量的建设企业或是出于无力支付或是出于恶意普遍拖欠工程款，造成当前建筑行业内较为严重的三角债务现象，形成恶性循环，不仅引发大量法律纠纷，更极大地制约了我市建筑领域的健康发展，也在一定程度上影响到我市招商引资的投资开放环境。

（二）应予反思与利益重构的城市房屋拆迁进程

城市房屋拆迁管理，是城市现代化建设的一项基础性工作。从1991年以来，我市政府围绕城市房屋拆迁在政策法规建设方面进行了卓有成效的工作，特别是新一届市委市政府领导上任以来，大力倡导以城建促发展的战略思路，直接导致我市城市面貌发生了日新月异的变化，我市投资环境、居住水平都进一步得到改善与提高。然而，近几年轰轰烈烈的拆迁大潮同时也暴露了相当程度的问题与弊端，值得我们认真反思。

首先是违章建筑现象。拆迁工作作为城市新一轮规划建设的先头任务，直接面对的就是历史遗留的众多违章建筑问题。违章建筑，从我庭调查来看一般包括机关、企事业单位未经规划用地许可又未经工程建设规划许可的自行搭建、个人非法搭建的棚屋、简易房与出于多获拆迁补偿金的非法目的而临时突击搭建的简易棚屋、厂房等三类。其中第一类又多见于机关、学校、企事业等单位临街墙体自行出租开店，按规定应由建设部门审批，但由于机关等单位决策人治因素的干扰，该类规章制度鲜有得到全面执行，正是这种项目审批的无力性为违章建筑的滋生提供了适宜的土壤。在我市最近一轮整体规划拆迁工作中，上述房屋的承租人、搭建人则因其既得利益受到剥夺而诱发相当的滋扰。虽然该类纠纷由于有绝对的法定处理依据而很少诉诸司法，但毕竟反映了我们工作中本不应有的空白与漏洞，给城建工作造成人为的阻碍。而后两类违章搭建则从反面映射出我市市民法制观念淡薄、长期行政执法过程中自由裁量过大、时有对违法违规姑息放任的不良现象。正是由于我们的日常工作中对上述违章搭建现象未能做到常抓不懈、严格执法，导致拆迁工作迫于时间和任务的压力而难免妥协补偿了一些违章建筑，进而产生恶性循环，助长了部分素质不高的群众突击搭建愈演愈烈之风，为城市拆迁管理与新城建设带来不应有的压力与代价。

其次，就拆迁管理政策本身来看，我们认为，与拆违行动中遇到的阻碍相比，拆迁政策本身的缺陷与弊端更具有较大的负作用。一是相关拆迁政策尚不够统一协调。尽管我市从1991年的8号令《南京市城市房屋拆迁管理办法》开始，历经166号令、180号令直至2001年底的203号令，几经修改与完善，已转为全面推行单一货币补偿拆迁安置，较好地贯彻了国家住房制度改革精神，但众多拆迁办法与政策规定之间仍具有相当的差距与冲突，在不同时期、不同地区之间的拆迁安置工作中引发了不小的纷争。如2001年国务院新的拆迁条例出台以及市政府203号令施行后，玄武门地铁拆迁仍然使用市政府23号通知，两种拆迁补偿办法差距甚大，直接导致动迁难度大，纠纷易发多发。又如市政府203号令明确将江宁区排除在外，导致江宁区在拆迁工作中只能继续沿用1996年的64号文《江宁县房屋拆迁管理办法》。由于我市在旧有拆迁办法基础上改动较大，造成两文件之间在执行程序、补偿标准、对拆迁人的界定范围等问题上产生明显差距，引发被拆迁人强烈不满，在拆迁工程中或聚众上访、或抗拒拆迁，不仅给司法部门带来极大困扰，也给我市整体规划拆迁工作造成应性滞碍。二是现行拆迁政策不尽然合理。其一，《南京市房屋拆迁补偿、补助价格标准》中关于五、六级区位的补偿标准差距过于悬殊，远远高于其他区位补偿的级差。而如雨花台区等郊区因土地区位多属于五、六级，补偿价款相差过大，拆迁工程中经常由区位界定纠纷频发相关案件。其二，以区位作为房屋的单一拆迁补偿标准似尚有待商榷。考虑到拆迁补偿款在很大程度上将是拆迁户购置新房的重要资金来源，而现在商品房价格的制定则并不是完全根据区位划分，环境、学区等因素在房价中往往占很大比重。以月牙湖地区为例，根据区位划分勉强可列入四级，但该地区商品房价格如湖畔之星小区等起售即为6780元／平方米，甚至比上海路、华侨路一带中心地区的房价都高出一截。可见，在考虑区位补偿标准划分依据的同时，对于环境、学区等房屋外附加值的考虑应当提上相应的工作日程。三是关于弱势群体的特殊利益保护问题。在拆迁工作中，往往会涉及到一些贫困户，依他们微薄的收入加上拆迁补偿金很难在原来的地方甚至郊县购买到适合自己全家居住的房屋，对于一些长期居住公房的困难家庭这一问题就显得更为严重。虽然市政府在雨花和栖霞划出专门地块用于经济适用房的建设，以缓解这部分人的购房压力。但是，从房屋拆除到入住新居期间的过渡费用随着商品房价格的飞升，出租房、居住权都在上涨；对于靠租住公房生活的人而言，一千余元的经济适用房也还是难以承受。如任此问题存在并发展，无疑会造成社会安定的隐患，也难免继续产生更多的法律纠纷。

最后，在拆迁政策的执行过程中，由于政策的稳定性与公开性不够等主客观原因，也导致某些拆迁安置工作出现不应有的异化问题。在我庭处理的拆迁安置纠纷中，部分案件存在实施拆迁主体不合格、或具备拆迁资格的单位将拆迁安置工作交给不具备拆迁资格的单位实施的违法现象。这类纠纷的根源往往是某些行政部门未能严格依法办事而导致，一旦被拆迁人对安置不满意引发纠纷，司法机关在审理中则不免陷入左右为难。面对违法拆迁的后果，法院如果依法处理，客观上不免扩大了国家财产损失；如果不依法处理，则无法保证公正执法。此外，在货币化拆迁过程中，由于市政府203号令施行时间不长，拆迁人员对相应政策的理解还不够深入，作中对诸如私有房屋租赁补偿、无合法权利实际使用房屋等情况的处理尚未明确统一；少数开发商不付或未付清补偿费、不重视安置房质量、任意变动安置房面积或地点甚至不履行安置义务，人为引发相应纠纷。又如《南京市征地房屋拆迁货币补偿细则》将传统上农民住宅按户内居住人口进行补偿计算变更为按户封顶220平米计算，则先行将户口迁在一处的农户便在补偿方面受了不小的损失。这一点在雨花台区迎宾大道工程拆迁中有着较为明显的体现。诚然，问题的产生确与某些群众贪图小利、企图钻政策法规空子不无关系，但无可否认，拆迁补偿政策的不稳定性、政策公布的不透明性(如公布的渠道不够多、时间上不够及时)等，正是问题产生的一大诱因。

（三）在政策与法律冲突之间寻求协调的城镇住宅建设

与单纯商品房买卖及租赁关系等普通民事案件相比，集体土地用于住宅楼建设所引起的纠纷由于涉及面大、人数众多、有关法律规定不甚明朗，且直接涉及小城镇建设的政策导向与相关法律规定的冲突问题，而成为本次城市现代化建设法律纠纷调查的焦点问题。自1993年国家六部委联合下发《关于加强小城镇建设的若干意见》以来，江苏省政府从1995年起在全省范围内开展创新型小城镇活动，1996年3月28日南京市政府又以宁政发(1996)69号文件正式下发《南京市人民政府关于批转市建委<关于加强南京市村镇规划建设的实施意见>的通知》。在这样的政策导向下，我市一批具备条件的乡镇辖区全面展开了这项工作，以“委托建房协议”等形式在集体土地上建造并出售了大批住宅楼，发放“村镇房屋所有权证”近千张，初见规模。然而，由此也产生了大量的买卖纠纷，仅大厂区葛塘镇一地就有20多户购房者以村委会等主体无房地产开发经营资格、集体土地禁止流转为由拒付房款，将矛盾诉诸司法机关。我庭在案件审理中深入领会现行城镇建设开发的相关政策精神，认为：集体土地上的委托建房与城市房地产开发有着本质的不同，与国家倡导的小城镇开发建设政策有着密切的联系；而小城镇的开发建设自应遵循一整套独立的法律法规规定，不应机械套用《城市房地产管理法》的规定来调整。同样，我国现行的土地管理法律法规之所以限制集体土地使用权的流转，其主要目的是为了防止农村耕地的大量流失，避免农村廉价土地冲击城市房地产市场。而1998年修订的土地管理法正式确立了土地用途管理制度以后，我国已经具备了严格保护耕地的制度环境，只要土地用途制度得以有效实施，集体土地使用权有条件的流转并不会造成耕地的流失。诚然，放开集体土地使用权流转在短期内确有可能冲击城市房地产市场，使政府减少大量的土地收益，但是从长远看允许集体土地使用权流转仍是利大于弊，农村集体土地如形成市场可以和城市土地市场并存竞争，有利于发挥城市、农村各自功能的优势，促进我市小城镇建设的步伐与发展速度，维护国家和社会的整体利益。此外，就司法调控本身而言，若简单认定“委托建房协议”无效，必将影响到众多购房者集体土地上住宅楼买卖法律关系的有效性，引发大规模诉讼的雪崩效应，不仅造成社会财富的极大浪费，也将造成该领域建设秩序的极大混乱，严重阻碍国家相关政策的顺利实施。以上述认识为出发点，我庭尝试提出在现行法律框架内，在审批手续齐全、所建住宅不进入流通领域的前提下，对于小城镇开发建设过程中集体土地建住宅楼的效力认定宜宽不宜严的主导思想，并以此处理了一批二审上诉案件，取得了良好的社会效果。

（四）面对法律空白日益显现的物业管理纠纷

随城市建设开发进程的日渐深入，居民小区的物业管理纠纷作为新型案件开始出现并呈显著上升趋势，其常见纠纷主要涉及住户私自搭建、室内装修擅自改变房屋结构、业主欠缴拒交物业管理费、开发商拒不移交物业管理服务设施等矛盾冲突。众所周知，物管纠纷中的利益之争涉及千家万户的日常生活，易发群体性矛盾与激化纠纷，需加以特别处理。但另一方面，由于下述现象的存在，当前物业管理领域仍处于相当无序的混乱状态，法律调整缺位的现象十分严重。第一，物业管理领域的法律法规不健全，难以有效规制物管纠纷。我市的房地产市场近年来发展较快，但目前尚无统一规范物业管理法律秩序的法规，开发商与物业管理企业关系何如、业主委员会组建程序及权限、物业管理收费标准等基本上无章可循。立法上的空白导致业主与物业管理企业之间责、权、利不清，不仅容易诱发纠纷，而且纠纷产生后往往难以处理。第二，建管不分的管理体制，在根源上直接引发物业管理纠纷。据调查统计，物业管理纠纷中近70％由开发商遗留问题所引发。不少开发商在售房期间进行盲目承诺甚至欺骗性宣传，而业主入住后发现各方面配套不到位或是原先承诺未能兑现，其追究目标往往是与其发生直接联系的物业管理公司。加之物业管理公司大多从属于房地产开发企业，这种建管不分的“父子关系”体制决定了物业管理依附、受制于开发企业，在验收和接管过程中难以真正为业主把关，为日后的纠纷埋下了隐患。第三，物业管理公司角色错位，行为不规范。作为物业管理合同的受托方，物业管理公司应当按照业主的委托从事物业管理事务，代表并且维护业主的利益，为业主提供服务，二者是平等主体之间的委托合同关系。而现实中物业管理公司却往往将自己凌驾于业主之上，无视甚至侵害业主权益，有的只收费不服务，或者多收费少服务，甚至以押金、罚款、停水停电等不当手段强制业主服从管理，从而使矛盾人为激化。第四，业主未全面树立物业管理的消费观念、消费意识。部分业主只愿意付非常少的物业管理费，却希望得到最好的物业管理服务，甚至只享受服务而不交费，权利义务不对等，从而片面引发物管纠纷。加之很多物业管理公司都是从开发商手中直接接管小区，与业主之间并未签订合同或协议，双方权利义务关系不明确，缺少沟通，互不信任，纠纷也就在所难免。这一切都对我市的立法、房管执法乃至司法部门提出了严峻的课题，当务之急必须就物业管理权性质、业主委员会职能作用及政府对小区管理干预范围等一系列问题进行主动探研、积极规范、合理引导，力争使我市的物业管理工作走上规范科学的发展轨道，在城市建设中发挥积极功效，真正起到服务群众、提升城市现代化运行层次的作用。

（五）城建进程阴影下的相邻关系纠纷

相邻关系纠纷作为传统上的普通民事案件，包含类型多、情况复杂，在房地产审判中一直占有一定的比例。在早先的实践中，该类纠纷主要表现为旧式房屋或设计落后不合理、或建筑质量不过关，水电线路埋设安全性差、隔音能力低，居民进行现代装修致房屋不堪负担而出现漏水开裂等现象，影响相邻业主日常生活。而随我市城建活动的深入开展，建筑设计、施工材料等不断改进，该类纠纷的数量已悄然演化偃息。但与此同时，城建过程中所显现的某些弊端由于未能得到及时整治，又进而助长了新型相邻纠纷的出现，令人担忧。例如，个别地区城管措施不到位、某些小区只收费不管理，放任一些利己主义思想严重的群众违章搭建、违规改建，不仅严重影响周围邻里的安宁权、健康权和居住安全，还极易人为扩大事态，激化矛盾。而城建规划的无序性冲突直接引发的非个人性违章建筑公然出现，典型如前后楼之间间距不符国家规定的阳光权纠纷，由于牵涉行政部门的不当行政行为及巨额国家资产，民事审判部门仅能不彻底地暂时解决甚至难以解决，相关居民的合法权益因此遭到难以挽回的损害。此外，建筑物安装安全防盗设施、生活服务设施的标准在现行法律法规中尚处于空白状态，不仅相邻关系方的私密权、安宁权易受到侵害，还易造成公共安全与个人安全的冲突隐患，均需及时加以规范调整。

三、我市房地产建设领域中民事审判司法介入的现状

针对上述日益复杂的房地产法律纠纷现状，我市法院民事审判部门在深入领会相关法律法规及政策精神的基础上，齐心协力，认真应对，较好地驾驭了房地产审判的司法进程。

（一）公正执法，适度倾斜，认真及时地审理好每一起涉及我市城市现代化建设的案件

司法公正是法律的精髓，是人民法院始终追求并努力实现的终极理想。我市两级法院系统的民事审判部门在审理城市现代化建设中有关纠纷案件时，严格以法律规定为依据，坚持做到查明事实、分清是非、明确责任。在此基础上，我们在处理拆迁合同纠纷等具有特殊社会意义的案件中将保护力度适当地向作为弱者地位的被拆迁人倾斜，通过调解工作，使拆迁单位在规定允许的范围内对被拆迁人给予照顾，及时地宁纷息争，化解了某些可能酿成群体性社会冲突的纠纷。公正执法，不仅保护了各方当事人的合法权益，也使法律的指引、评价、教育、强制等活动能得以实现，提高了当事人的法律意识。如原告溧水县群力建筑安装工程公司与被告南京康邺实业公司、南京基础设施开发公司建筑工程承包合同纠纷一案，双方对某些工程量的计算范围和计算标准等发生争议，审判人员投入大量时间与精力，通过多次走访调查查明了事实，分清了责任，考虑到原告所享有的债权中大部分是建筑工人的劳动工资和垫付资金，站在公正的立场上，经多方疏导和建议，终于主持双方达成了调解协议，促使被告及时、主动地履行了义务。

(二)做好调解和协调工作，注重案件政治效果、法律效果和社会效果的统一

涉及城市现代化建设的法律纠纷一般均具有案情复杂、牵连面广、利益冲突大的特点，以调解方式结案，不仅可以及时化解纠纷，消除当事人思想上的矛盾和对立情绪，增强群众团结，维护社会稳定，而且有利于顺利执行司法裁决，促进和保障城建工作的有序开展。我市两级法院民事业务庭的同志们审慎运用司法审判权力、积极探寻裁判艺术，针对不同的案件运用不同的调解思路、手段和方法，总结了许多卓有成效的调解经验，将调解工作充分贯穿于庭前、庭中、庭后，取得了明显的社会效果。为充分发挥审判职能，就城建法律纠纷案件尤其是其中的群体性纠纷取得更好的审判效果，我市两级法院还相继建立了超前预防机制，积极主动从审判工作中捕捉、掌握各类矛盾纠纷的信息动态。不仅把好信访关口，对群众来访及一段时间内信访矛头相对集中的情况及时研究，制定解决对策，还经常与各级党委、人大、政府等机关有关部门联络沟通，把握一些倾向性、苗头性问题，对某些虽未诉至法院但可能通过司法途径要求解决的各类群体性纠纷做到了然在胸。在处理我市城市现代化建设有关法律纠纷案件的工作中，有时党政领导从对全局工作负责的角度出发，对案件过问或作出批示；某些部门则从自身角度出发，对案件的处理施加影响。对此类案件，法院在作出裁判前都积极主动地与有关部门沟通、协调，作好法律解释工作，并取得他们的支持。通过尽量运用调解结案和加强与有关部门的协调沟通，取得了案件政治效果、法律效果和社会效果的统一。

(三)主动走访，为房地产建设单位提供法律咨询和法律服务

为了更好地把我市城建设工作同保护群众合法利益结合起来，我市法院民事审判部门的同志们主动出击，不仅与市、区土地资源局等相关执法部门保持常年联系，认真分析归纳房地产建设的发展走势与涉讼规律，还不定期地走访我市大型房地产企业，为建设单位的有关工作人员举办多种形式的法律培训班，并与有关负责人开展座谈，认真听取他们在法律事务上的疑难和要求，积极提供法律咨询和帮助，为投资企业排忧解难，将法律纠纷化解在萌芽之初，取得了较好的反响。

四、促进与保障我市城市现代化建设的若干观念和思路

城建纠纷案件类型层出不穷，起因纷繁复杂，但从整体上看，却受着同样的时代背景与地方发展特色所左右。就宏观经济的发展水平而言，我市在经济总量、经济活力等指标上与沿海发达地区如上海、广州、深圳等地仍具有较为明显的差距，在外资引进方面尤为明显。加之我市众多的老国有、集体企业负担重、债务多，现有经济结构存在较严重的缺陷。外资经济、混合制经济参与性的匮乏，在相当程度上直接导致房地产建设行业有效竞争不足，投资与绩效在整体上未能走上良性互动轨道，建设产业的市场发育远未达到规范有序的发展水平。与此相对应，由经济基础所决定的行政管理则呈现出相对落后僵化的局面，传统上政府主导型的过于优势地位与现代市场经济条件下管理规范的缺位相并存，导致营造城市建设经营环境的合力失衡。政府的巨大影响力虽然在城建纠纷协调等方面发挥了直接而快捷的作用，但却超出了行政引导调控的必要界限，使市场经济规则在宏观调控下的自由运行机制在行政权力面前发生扭曲，干扰了市场法则与法治社会规范自身的调节功能。而处于转型时期的社会信用与社会责任观念普遍缺失，在对市场主体产生严重影响的同时也不免波及到一般群众，不仅市场主体缺乏必要的外在压力去过多思考经济交往中的诚实信用问题，普通市民中也出现了公德意识淡化、自私心态放纵的道德滑坡现象，大量相关法律纠纷因而得以蔓延。在我国正式加入世界贸易体系、外资大量涌入的今天，信用与责任观念已成为考验城市管理水平与投资软环境建设水平的重要指标，成为以城建促发展的关键环节，这其中的反差必须引起我们足够的重视。由以上分析出发，我们提出以下设想与观点，以求对促进与保障我市城市现代化建设的顺利发展能有所裨益。

（一）认清形势，把握全局，提高参与城建中心工作的认知水平

1、强化大局意识，自觉将各项相关工作纳入到城建总体框架的进程之中。今年省领导集体调研我市工作时，回良玉书记着重指出：“‘十五’乃至今后较长一个时期，南京的城市规模和发展空间将进一步扩大，综合实力和城市功能将跃上新的台阶……当前应围绕做强、做大、做优、做美中心城市的总体要求，按照建设一个充满经济活力、富有文化特色、人居环境优良的现代化新南京的目标任务，迅速拉开城市建设的新框架，塑造滨江城市的新形象，增强南京的综合竞争力。要注重特色，坚持以人为本，坚持建管并重，争创诚信、安全、文明、法治、生态的名城，推动两个文明协调发展和社会事业全面进步。”应该说，省市领导对我市的发展大局已经作出了明确的要求与部署，要顺利开展这项浩大的社会系统工程，当前必须把整合各方面力量的配置放在任务的首位，着力强化大局意识，以完整明确的城建战略目标统领城市立法、行政管理执法、司法审判乃至基层群众自治等各领域的工作与相关社会资源，彻底摒弃长官意志至上、任意立项、机械执法、简单执法等弊端，改变以往工作中存在的或单兵作战、或多头管理，执法资源严重浪费的不合理现象，使各项相关管理活动都自觉地统一到我市当前抓城建、促发展的中心工作上来，为城建大局服务，为我市经济跨越式发展服务。

2、提高环境意识，增强城建工作在营造城市现代化环境中的地位与作用。市委、市政府在《关于进一步改善投资环境的意见》中就营造我市现代化发展的综合环境作出了明确的部署，提出要实现政务环境、服务环境、信用环境、法治环境与发展环境的相统一。结合市委今年提出的要把我市建设成为经济充满活力、富有文化特色、人居环境优良的现代化滨江都市的战略目标，我们认为，城建工作的进程同时也正是打造我市现代化发展环境的过程。这个过程，不仅仅在于盖起了多少幢高楼，建设了多少高档小区，更在乎于要构建起一种健康和谐、有序发展的人文、生活、生态环境，要作到上至政务管理，下至物业经营，都自觉地意识到是在为我市的投资环境服务，是为我市的现代化建设环境服务，作到城建工作中的人人是环境、事事是环境，真正实现人文活动与经济发展的协调和互动。

3、树立利益均衡意识，保障城建发展与社会稳定相互促进。李源潮书记在市委十一届二次全体扩大会议的报告中提出要实现城市环境、市民居住和资本积累的三重开发效益，而就前几年的城建实践来看，由于历史条件的局限，建设收费过多、拆迁安置补偿标准过低、变动过频，再加上作中的“缺斤少两”，相当一部分建设成果可以说是以牺牲广大市民的切身利益为代价换来的。这一令人堪忧的状况不仅相继引发了众多的群体性纠纷，更造成了难以估量的社会不安定因素，在一定程度上成为我市建设发展的一大隐患。要化解这一矛盾，必须在今后的各项工作中严格树立利益均衡意识，在城市建设开发的整体利益和人民群众的合法利益、城市经济发展的长远利益和当前市民生活的现实利益之间取得均衡点，按照法治进程的要求慎重出台关系群众切身利益的政策和措施，尊重市民作为城市建设参与主体和最终利益承受者的合法权益，切实让利于民，加大对城市弱势群体的特别保护，采取积极有效的方法妥善处理城市建设发展与维护社会稳定大局的关系，使城市现代化建设和旧城改造工作深入人心，得到群众的拥护和人民的支持，真正形成以城建促发展的良性循环。

（二）开拓新思路，探索新方法，全面提升我市城市建设与管理水平

1、以“经营城市”理念为指导，积极探索城市建设开发新思路。市委报告中载明：“要遵循城市发展规律和市场经济规律，用经营的手段配置和利用城市资源，整合城市发展要素，促进城市建设的良性循环。”从而在城建工作中正式提出了市场化运作和经营性开发的理念。就此，在我市着手对土地资源进行资本化运作、开展土地使用权招标拍卖出让的同时，亦应充分利用资本市场，为城市建设开创有效的筹资渠道。我国二十多年的改革开放实践证明，进行大规模的基础建设不可能完全自力更生。上海在城建过程中就曾在许多项目建设中通过国际招商共同开发等模式成功解决了资金短缺问题。这一方法对我市开拓多元化筹资渠道具有较大的借鉴意义。

2、突出规划的先导作用，提高城市建设规划的科学性、超前性和现代化水平。与市委的“超前做好城市发展的规划布局”要求相比，我市城建规划尚亟需提升内涵。据省建设厅城建调研负责人评价，我市规划的控制性“详规”相对滞后，城市功能分区不明显，缺少组团式的政务区、商务区和金融中心。此外，大批企业“退二进三”、开发商“以地补路”所得的地块基本上均位于主城区之内，由招标拍卖出让使用权所成交的“天价”土地均用于住宅建设，长此以往必将直接影响调整后的我市城市总体规划方案的实施，严重背离了市委“一疏散、三集中”的城市空间布局方针。虽然我庭本次调查囿于民事审判的范畴，未直接涉及行政规划纠纷等诉讼，但从已有的相关民事纠纷来看，规划不当、规划紊乱是问题的一大诱因。由此，我们建议，在城市建设体系规划上还应强调：综合评价区域和城市的发展与开发建设条件，科学预测区域经济与人口增长，确定城市现代化进程各阶段目标；由本区域的城市发展战略入手，合理划分城市功能区，进一步理顺城市体系的空间布局；统筹安排各区域基础建设与社会设施，明确对自然和人文景观以及历史文化遗产保护与开发的原则和措施，保证我市的古都特色和人居环境。

3、加强制度建设，合理理顺城建开发矛盾。我市在近年来的城建开发工作中逐渐探索出了一些科学现代的制度规范，在实践中取得了一定的成效。根据运行状况分析，当前尤其应在以下方面加以完善健全：其一，进一步加大土地储备力度，从宏观上对土地的供求关系进行合理调控，将土地上时规模化，灵活运用土地的投放量来调节市场供需。其二，规范房地产市场、控制房价，通过对商品房售价进行定期检验等多种方法确保公正有序、良性循环的房地产市场体系得以正常运行，遏制房地产开发过程中的超高利润等不合理现象。其三，制定统一的拆迁安置办法，根据土地级养效差因素及商品房销售价格的波动对拆迁补偿标准进行动态调整，可考虑通过一定的比例系数将被拆迁房屋与相同区位商品房价格挂钩，以确保被拆迁居民能够承受重新购产的经济压力。其四，加快物业管理、相邻规划等方面立法，明确物业管理的性质及依据，规范业主委员会职能与地位，加强社区管理及相邻建筑与设施使用的公共管理，以弥消纠纷，促进城建工作的顺利进展。

4、革新城市管理理念，以服务意识切实转变政府职能。传统的城市管理行政执法领域多着重于“管”、“卡”、“治”的观念，而在我国入世以后、城市建设管理迈入新阶段的今天，必须切实转变政府职能，增强服务意识，以被管理者的需求为出发点，以其满意为终结点。这方面昆山市已走在了我们前面，在2001年成立了综合性的城市管理行政执法局，统合了市容卫生、城市规划、园林绿化、环境保护、工商行政、公安交通以及市政管理等七个部门全部或部分行政处罚权，基本实现城市管理领域的管理审批权与监督处罚权的适当分离；今年还荣获了德国rwtuv认证机构颁发的该系统全国首份iso9001：2000版质量认证证书，从而不仅正式确立了科学化、人性化、“以被管理者为本”的全新管理思路，更以动态式目标的长效管理模式替代了传统上运动式、突击式的城市管理方式，实现了城市管理体系质的飞跃。如何借鉴国内外成功范例，切实转变政府职能，提升城建管理水平，正是亟待我们研究的课题。

（三）按现代化法治社会的要求，切实规范行政管理与司法服务活动

1、增加政策透明度，建立规范的政务公开制度，逐步实现由依政策办事向依法办事转变。如本次调查数据所显示，红头文件纷杂、政出多门、政令公开制度未得到彻底落实，是引发城建纠纷的一大流弊。为进一步适应加入wto、提升城市管理水平的需要，政策应逐渐淡出一些具体执法领域，以体系严谨、责权利明确、稳定公开的地方性立法、政府规章对市民生活及执法活动加以规范。对制定的政策法规，应一体向市民进行公示，依靠具体细致、可作性强的规章制度，保障人民群众的参与权和知情权。

2、切实解决我市现代化建设中的依法行政问题。城市现代化建设中大量纠纷的产生与行政部门的执法观念、执法艺术有着密切的联系，而我国加入wto后，客观上要求政府及时改革与国际规则不相适应的管理制度和行为方式，建立与国际惯例相衔接的运行机制，提高政府治理水平。落实到我市城市建设行政管理工作中，就是要求行政执法机关必须全面树立法治意识和程序正当的观念，杜绝任意执法、滥用执法裁量权、执法行为不规范统一的现象，学会从法律中汲取城市建设和发展所必要的执法资源，以法定程序规范自身管理行为，公正执法、文明执法，切实承担管理责任与行政违法责任，消除执法死角。

3、加大司法服务的力度，为加快城市建设开发的进程提供良好的司法保障。通过诉讼是解决社会矛盾的最终救济措施。在城市建设开发的进程中，社会矛盾的产生不可避免，通常还带有一定的群体性和强烈的对抗性，要确保城市建设开发活动顺利进行，必然离不开人民法院全面、有力的服务。这就要求我们司法部门发扬大局意识，紧紧围绕市委、市政府的中心工作和总体部署，从讲政治的高度出发，增强为城建开发服务的责任感，充分发挥审判职能，依法调节城市建设开发中的法律纠纷，积极防范、及时化解各类法律风险，为加快城市建设步伐提供公正、高效的法律服务与法律保障。要进一步开展调查研究工作，摸索和总结出对城市建设开发中有关法律纠纷的审理和执行的经验和做法，全力维护社会稳定，促进城市建设开发的健康、快速发展。

（四）加强法制与道德建设力度，促进城建社会经济活动的健康发展

1、以诚信为导向，促使房地产开发建设单位健康经营。如前所述，当前房地产纠纷案件的起因既有旧体制的桎梏，又有市场取向改革所带来的冲击，仅以单纯的“严刑峻罚”并不能完全解决问题。只有在完善城建法制，依法行政、依法裁判的同时，通过经济、行政、制度设置、道德建设等多种手段积极引导市场主体走诚信经营的道路，树立正确的经营理念、理性的经营方式、稳妥的经营作风与守法的经营意识，使其成为自觉学法、用法的“精明”经营者，彻底摒弃不符合现代市场经济与法治社会要求的行为方式和观念，才能从根本上培育出健康合理的市场环境，进而以成熟的市场机制切实推进我市的城建工作。

2、以转型为契机，适应现代城市社区建设需要，构建新型基层工作网络。对于现代城建管理体系来说，随“单位人”向“社区人”的过渡，大力建设作为城市基本构成单位的社区已成为一项必需任务。各级政府及社委会、派出所等各基层组织，必须齐心协力，共同建立起反应迅速的社情舆情分析体系和社区思想政治工作及中介服务网络，细化社区管理体系，不断提升社区功能，为社区居民提供更多的相互沟通、交往的环境与条件，以新型社区关系推动市民生活质量、生活节奏与生活方式的全面改善，最终促进城市的现代化。玄武区近年来创建的“科教、文体、法律、卫生四进社区”活动思路清晰，群众参与面广，在实践中积累了丰富经验，可资借鉴。

3、以教育为杠杆，引导公民行为自觉融入国家和社会的整体发展潮流。在正确认识并有效保护公民享有的财产权、居住权与生活安宁权的同时，应全面贯彻《公民道德建设实施纲要》，扎实开展行之有效的宣传教育活动，提倡健康、文明的社会风尚，引导公民以大局为重，防止个人私利的无节制膨胀，使人民群众知法、懂法、守法，提高法制观念、道德素质与主人翁意识，正确处理日常纠纷，为我市城市建设创造良好的法制和道德环境。