[美对中特保措施：ＷＴＯ游戏规则老手的谋略] 保安全生产措施

　　中国入世，对中国经济政策、经济发展，甚至政治和经济改革带来重大影响，它标志着中国的改革开放进入了一个新的历史阶段；另一方面，中国也为此付出了自己的代价，特别保障措施机制的设立就是其中之一。
　　世人通常都认为，美国人是玩弄WTO游戏规则的老手。就美国针对中国进口产品的特别保障措施立法而言，也反映了这种情况。
　　美国是世界上最早对中国采取特别保障措施立法的国家，早在中国加入WTO，美国依据中美两国于1999年11月达成的有关中国入世的协议，制定了美中关系法，并依据该法律修改了美国1974年贸易法，针对中国制定了特别保障措施的法律。在中国加入WTO以后不久，美国特别保障措施法律于2002年1月1日正式生效。同时，美国也是世界上最早对中国的进口产品采取特别保障措施调查的国家，从2002年8月到2004年3月不到两年的时间内，美国对中国共进行了５起特别保障措施的调查，并已经全部结案。
　　
　　美国特别保障措施的立法背景
　　
　　众所周知，中国入世的最主要问题是中美能否达成协议。经过中美双方的共同努力，终于在1999年11月15日在北京达成了关于中国加入世界贸易组织的协议。美国国会依据中美之间达成的这一协议，于2000年10月10日通过了长达近50页的美中关系法案，称2000年美中关系法（U.S.-China Relations Act of 2000）。美中关系法全面规范了美中两国的关系，尤其是在经济和贸易方面。根据该法，美国国会要求美国政府相关部门（如美国国务院，美国贸易代表等）每年要就中国履行承诺的情况向国会提交报告，并为此专门设立了多个机构，如“关于中国的国会与行政委员会”（Congressional-Executive Commission on the People’s Repulic of China）、针对中国劳改产品进口的“特别工作组”（Task Force）以及“美中安全审议委员会”（United States-China Security Review Commission，后改为美中经济安全审议委员会）等。这些机构专门负责研究、监督、评估和审议中国履行入世承诺的情况。此外，该法还就美中贸易争端的解决、美国法律对中国进口产品的适用等也做了不少规定。当然，该法也有一些与贸易无直接关系的内容，如人权等。
　　根据2000年美中关系法，美国修改了1974年贸易法的部分条款，包括不再适用该法所谓的杰克逊―瓦尼克条款（Jackson-Vanik provisions）,同意给予中国以永久正常贸易关系待遇（Permanent Normal Trading Relations, PNTR. 即通常所称的“最惠国待遇”）；鉴于1974年贸易法第406条已不再适用于中国，美国国会又专门增加了针对中国的部分，即“关于市场扰乱和对美国市场贸易转移的产业救济”，共3个条款，构成了美国1974年贸易法第421、422和423条。负责进行调查的美国国际贸易委员会于2002年2月22日发布了“有关全球和双边保障措施、市场扰乱、贸易转移和救济措施审议调查”的暂行规则，在调查了中国有关3个所谓市场扰乱案件后，该委员会又于2003年11月19日发布了经过修改的暂行规则。
　　2001年11月11日，中国政府代表在多哈WTO第四次部长会议上，正式签署了关于中国入世的法律文件并提交了中国立法机关关于加入WTO的批准书，一个月后（即2001年12月11日），中国正式成为WTO的第143个成员。据此，根据美国国会的授权，美国总统确认，中国入世议定书的最终条款“至少与美中1999年11月15日达成的协议条款相当”，2001年12月27日，美国总统布什签署声明并公告，给予中国永久正常贸易关系的待遇，自2002年1月1日正式生效，同日，布什政府下达了类似内容的行政令。至此，美国依据中美关于中国加入世贸组织的协议以及中国入世法律文件中特别保障措施条款规定的立法业已建立。
　　
　　一般保障措施是WTO的“安全阀”
　　
　　在WTO法律体系内，保障措施（safeguard measures），又称紧急措施（emergency action）。根据GATT第19条的表述，是指一经济体在某种产品进口大量增长以致其生产的同类产品或者与之直接竞争产品的产业遭受损害时，为补救损害或者便利产业调整而针对引起损害的进口产品采取的临时进口限制措施。与反倾销、反补贴仅针对不公平贸易所不同的是，保障措施不考虑其是否是属于公平贸易。也就是说，进口产品完全可能是在公平竞争的情况下被实施保障措施。因此，WTO成员中进口方要实施保障措施需要遵守相当严格的条件：1、进口数量近期的（recent）、突发的(sudden)、剧烈的(sharp)和重大的（significant）大量增加；2、对国内产业造成严重损害（serious injury）或严重损害威胁；3、进口增长与严重损害或者严重损害威胁之间存在因果关系。
　　作为推动世界自由贸易体制的“安全阀”，保障措施对保障WTO成员产业安全具有重要作用。自WTO成立以来，一些成员实施保障措施的次数和频率逐年增加，同时提交WTO解决的世界保障措施的案件数量也逐年上升。截至2004年1月，WTO成员方提交争端解决的34件保障措施的使用必须遵循相当严格的条件。
　　在美国，1974年贸易法第201条款就是关于一般保障措施的法律规定，也就是人们通常所称的“例外条款”。其主要实体内容的规定，与WTO法律体系内保障措施的有关规定基本相同。然而，有关针对中国的特别保障措施的法律规定，它所依据的是美国2000年美中关系法和中国入世法律文件中的相关规定对该贸易法第406条款的修改而制定的法律，增加到该贸易法中，构成其组成部分。从一定意义上来讲，它是“例外条款”的例外，与一般保障措施有着十分明显的差异。
　　
　　美国特别保障措施的特点
　　
　　美国特别保障措施与一般保障措施法律都是针对进口产品增加并因此造成国内产业损害而对进口产品采取种种限制措施的规定。从这一方面来看，两者之间性质相同，并无区别。但特别保障措施与一般保障措施法律在其基本理念、具体措施的标准、实施范围与条件以及程序要求等方面却存在着不少的差异，有些甚至是重大的差异。概括而言，它们之间差异主要有以下几个方面。
　　
　　“市场扰乱”与“贸易转移”概念不清
　　在WTO法律体系下，并没有关于“市场扰乱”与“贸易转移”的概念和标准。“市场扰乱”仅是美国在国内法中针对共产主义国家所用的术语，但并没有明确与严格的定义。至于“贸易转移”，则完全是一个新的概念，首次被运用于中国入世的法律文件中，美国据此而修改了其法律，加上了这一规定，然而，其概念既不清楚，标准也不具体，具有很大的任意性。在这种概念不清，标准不明的情况下，美国若针对中国产品运用特别保障措施条款，可任由其解释，这样，显然会出现许多问题，其中之一就是滥用。事实上，这一情况已经出现。
　　
　　实施的标准大大降低
　　实施“特定产品过渡性保障措施”的前提标准为“市场扰乱”或“贸易转移”，这比实施一般保障的要求要低。美国贸易法第421条款规定，“当与国内产业生产的相似或直接竞争的（中国）进口产品迅速增加，不论是绝对的或相对的，以致构成对国内产业实质性损害或实质性损害威胁的重要原因时，就存在着市场扰乱。”可见第421条款是根据“实质损害”或“实质损害威胁”的概念来确定“市场扰乱”的。“实质损害”的概念在字面上与其反倾销规定中所使用的实质损害或实质损害威胁相同。很显然，针对不公平贸易的WTO《反倾销协议》的实质损害的概念所要求的损害程度，比针对包括公平贸易在内的《保障措施协议》中严重损害的概念所要求的损害程度要低。
　　关于“贸易转移”的第422条款使针对中国的保障措施标准进一步降低。根据该条款，如果中国出口到WTO任一成员方的产品，被该成员方认定为造成前述的“市场扰乱”，并受到限制；若该产品转而出口到美国并出现增长，美国就不需再作“市场扰乱”认定，只要证明对其市场的“重大贸易转移”，就可以采取限制措施。第422条款规定的贸易转移行为是广泛的，它是指以下任何一种行为：
　　1．中国采取的为防止或救济对一WTO成员市场扰乱的行为；
　　2．一WTO成员根据WTO协议为防止或救济市场扰乱而撤销减让或限制进口的行为；
　　3．一WTO成员依据中国入世议定书的特定产品保障措施条款实施临时保障措施；
　　4．上述1至3条任何行为的结合。
　　
　　针对中国产品的保障措施具有选择性与歧视性
　　GATT第13条规定：“任何缔约方不得禁止或限制来自任何其它缔约方领土上的任何产品的进口，除非来自所有第三国的同类产品的进口同样受到禁止或者限制”。《保障措施协议》第2条题2款也明确规定：“保障措施应针对一正在进口的产品实施，而不考虑其来源”。这说明保障措施虽然是一种自由贸易的例外，但仍然遵循WTO的基本原则：不歧视原则（包括最惠国待遇原则和国民待遇原则），即一成员如要实施保障措施，就应不分产品的来源，对所有国家一视同仁地实施保障措施。它是对事不对人的，体现了WTO规则“原则之中有例外，例外之中有原则”的原则。美国贸易法第201条款也是这样规定的，然而第421等条款，无论是其立法依据和具体内容，都是针对中国的。如第421条（a）款开门见山地规定：“如原产于中国的产品……”意味着美国可以专门针对中国产品，有选择性地采取保障措施，从而背离GATT以及《保障措施协议》所规定的“非选择性”。在没有不歧视原则限制的情况下，美国对中国实施特别保障措施时就显得轻易了许多，顾忌少了许多。尤其是其它成员方出口产品占美国比例很大，而中国产品仅占很小比例时，其歧视性就更为严重。这样，作为受限制的我国产品将面临着更严峻的贸易壁垒的考验。
　　
　　实施措施的期限不明
　　WTO《保障措施协议》第7条明确规定了成员方实施保障措施的期限。该条认为，实施保障措施期限不得超过4年，如需延长，最多只能延长4年，即“保障措施的全部实施期，包括任何临时措施的实施期、最初实施期以及任何延长，不得超过8年”。然而，第421条款并无确切肯定的具体期限的规定（紧急情况下采取的临时措施不超过200天的规定除外），甚至连《入世议定书》第16条关于保障措施的实施期限规定的“一WTO成员只能在防止和补救市场扰乱所必需的时限内根据本条采取措施”这一笼统的说法也没有。因此，从理论上来说，美国对中国产品实施特别保障措施最长可达12年，与整个《入世议定书》第16条的适用期限相同。当然，从目前美国已处理的涉及中国的实际案例来看，情况还不是如此。
　　正因为美国贸易法第421条款具有概念不清、标准不明、适用条件降低以及在适用对象上的选择性、歧视性等特点，因此会出现在短短的两年不到的时间内，美国国际贸易委员会对中国进口产品进行了5次特别保障措施的调查。第421条款对中国输美产品产生的影响，我们需要认真地对待。
　　
　　美国特保机制： WTO游戏规则老手的技术谋略
　　
　　如前所述，美国特别保障措施的立法来源于两个主要方面，一是来源于中美双方达成的关于中国加入WTO的双边协议，二是来源于其1974年贸易法的第406条款。中美关于中国入世协议的内容，在中国正式入世时，几乎都包括在中国入世议定书和中国工作组报告书中。因此，就本文论述的范围而言，我们可以得出这样两个很重要的结论：一是中国入世，一方面使中国最终融入了世界贸易的体制，这不仅会对中国经济政策和经济发展带来重大影响，而且也会在很大程度上影响中国的政治和经济改革，它标志着中国的改革开放进入了一个新的历史阶段；另一方面，中国也为此付出了自己的代价，特别保障措施机制的设立就是其中之一。二是美国成功地使其国内法中关于限制中国进口产品的规定变成了国际法的内容，从而为美国对中国进口产品实施特别保障措施设计好了国内法和国际法上的“合法”依据。
　　翻开WTO前身GATT的历史，我们可以发现：最早的特别保障措施是一些国家在20世纪50年代中期日本加入GATT时用来对付日本的。后来虽然由于另一些缔约方坚持适用最惠国待遇原则，致使特殊保障机制未能设立，但在日本加入GATT时，西欧14个缔约方引用GATT第35条与日本互不适用GATT，以此来彻底保障本国市场不受日本产品的扰乱。后来，日本用了10多年的时间与这些缔约方逐个达成双边协议，对一些敏感产品设置“自愿出口限制”，才换取了上述缔约方与其相互适用GATT。随后是20世纪60年代末和70年代初，由于波兰、罗马尼亚、匈牙利三国计划经济和国营贸易的性质，在他们加入GATT时都被迫在议定书中接受了特别保障措施条款。然而对这三国规定的特别保障措施条款，所体现的权利义务的失衡与歧视性仍然不及中国的特别保障措施条款。罗马尼亚和匈牙利议定书所规定的特殊保障机制具有双向性，只有波兰单向性的保障机制与我国是一样的，即只能由其他缔约方对波兰采取保障措施，波兰则无权采取。三国议定书所规定的特殊保障机制中还均规定了报复机制，即被实施特殊保障措施的一方“有权对实质上相当的贸易，偏离其对该有关缔约方（采取特别保障措施）的义务”。与中国特别保障措施条款中被虚化的报复机制相比，其规则上的制约意义可能更大。因而，我们应看到这些特别保障措施在规则上的歧视性及其带有的历史痕迹，当然，我们也应看到其背后中国入世所付出的代价。
　　众所周知，美国是GATT的倡导者，也是WTO设立的倡导者，其在GATT和WTO中的地位虽不比以前，但仍然可以说是举足轻重、独一无二的。在当今WTO的规则中，几乎都可以在美国国内相关的法律中找到它的影子。因此，世人通常都认为，美国人是玩弄WTO游戏规则的老手。就美国针对中国进口产品的特别保障措施立法而言，也反映了这种情况。在中国入世之前，美国是利用1974年贸易法第406条款的规定，将中国视为共产主义国家而实施特殊的保障机制。中国入世后，美国如继续使用该条款，势必会遭到中国的反对。在中美双方协商未能达成协议的情况下，中国如果将双方争论提交WTO争端解决机构解决，那么，中国将会以美国第406条款违反WTO规则而轻易地取得胜诉。为避免出现这一情况，美国首先在中美双边协议中加入特别保障措施的内容，可只针对中国产品实施保障措施，继而将中美双边协议中这一内容变成中国入世法律文件的组成部分，使其国内法的规定国际法化。然后，再依据中美双边协议和中国入世法律文件的规定，制定和修改其国内法（即本文前面所述的美中关系法和1974年贸易法第421条款），这样，就使美国在对中国进口产品实施特别保障措施时完全“合法化”了。在这里，人们不得不承认美国手法的“高明”，因为，美国针对中国进口产品特别保障措施无论在国内法体系内、还是在国际法层面上，都是完全“合法”的。
　　当然，面对既有的规则我们并非无所作为。在特别保障措施领域，我们也可以借鉴应对反倾销过程中积累的一些经验，如产业预警体制、行业协同机制、加强人才培养、认真研究相关规则、积极协商以及必要时采取相应的对等和报复措施等。另外，我国具有发展中国家强劲的后发优势与劳动力成本低廉所带来的比较优势，只要我们能创造世界各国消费者喜爱的大量物美价廉的商品，同时也注意运用其它各种经济、政治关系在国际社会中的影响作用，我国产品所面临的规则上的劣势并不必然能阻止其发展的步伐。
　　(作者为上海对外贸易学院教授)
　　
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　　美国特别保障措施法律的主要内容
　　美国特别保障措施法律是指美国1974年贸易法（以下称“美国贸易法”）的第421、422和423条，其立法依据是中美关于中国加入世贸组织的协议以及中国入世议定书中的特定产品的过渡性保障机制的规定。然而，其内容要比中美协议以及入世议定书中的规定全面和复杂。现就其内容概要介绍如下：
　　1．美国贸易法第421条
　　第421条是关于市场扰乱（market disruption）行为的规定，共15款，包括实体和程序两方面的规定。
　　2．美国贸易法第422条
　　第422条是关于贸易转移（trade diversion）行为的规定，共10款，也包括实体和程序两方面的规定。
　　3．美国贸易法第423条
　　相对于第421条和第422条，第423条要简单得多，它是关于行政法规的规定，共3款。