葛枫：公益诉讼法律体系的搭建尚需时日
时间：2020-11-09 02:02:19 来源：达达文档网 本文已影响 人 
谢舒
一些法律之间的矛盾没有解决，中国公益诉讼的法律体系仅仅是初步搭建。
2005年，自然之友创始会长，时任全国政协委员梁从诫提交了一份题为《尽快建立健全环保公益诉讼制度》的提案，呼吁我国进行环境公益诉讼制度的立法。自此之后的十余年间，自然之友积极参与了30多部公益诉讼相关法律的制定和修改。
2013年，葛枫加入自然之友，作为环境法律顾问，参与了大量经典案例。在她的带领下，2014年12月，自然之友推动发起福建南平开矿毁林案（南平案）的诉讼，成为新《环境保护法》生效后的第一例环境公益诉讼案件。两年后，自然之友推动发起常州化工企业污染土壤案（常州毒地案）诉讼，一审败诉后，自然之友联合相关专家召开研讨会，形成专项调研的立法建议，一些建议被《土壤污染防治法》采纳。
专项调研对立法建议效果最好
《中国慈善家》：自然之友提起诉讼的常州毒地案一审败诉，所有诉讼请求被全部驳回，并被要求承担189万元的诉讼费。你曾经提到，最重要的原因是没有相关的土壤污染防治方面的法律规定？
葛枫：我认为这是非常关键的，一审判决里引用了环保部公布的《环境保护部关于加强土壤污染防治工作的意见》（环发【2008】48号），这个办法就污染者担责是有规定的，比如在责任不明确的情况下由政府承担，土地使用权转让的由受让人承担。这个事情其实非常典型，就是企业污染，政府买单，公众健康受害。假设《土壤污染防治法》那时候已经实施，规定就很明确—污染责任人要承担治理修复的责任，并且要承担所有费用。如果有法律，首先常州市新北区政府不会自己去修复被污染土地。当然了，涉及的三家化工企业以前是国有企业，通过改制现在是民营企业，可能考虑这些因素比较复杂，但政府可以去和企业协商，企业应该出多少钱，地怎么来修复，修复的过程中要制定修复制度。如果制度落实的话，不会在修复过程中出现降低成本、偷工减料的情况，又产生二次污染。
《中国慈善家》：对于二审结果你们满意吗？
葛枫：二审判决還是非常好的。第一，确定了污染者担责是土壤污染环境侵权的一个基本原则，所以说这三个化工企业应该承担污染的责任。第二，这三个化工企业要对违法填埋固废、偷排等环境违法行为赔礼道歉。第三，原告的成本，自然之友和绿发会各23万元，费用由被告来承担。
另外，这个案件受理费也是焦点，189万元，当时一审是以修复费用按比例计算的，判决由我们原告承担。二审我们第一诉求是要求修复，如果不修复才承担修复费用，二审法院特别智慧地处理了这个问题，判决认为政府已经在采取修复和风险管控的措施，而且从现在看效果也很明显，又制订了风险管控的方案，政府做的已经涵盖了企业的治理修复责任，而且修复费用因为已经支出的不属于案件的受理范围，没有支出的也不确定，没办法让企业来承担。
鉴于涉及到这三个化工企业是国有企业集体企业改制的复杂情况，我觉得二审判决算是智慧的判决。而且判决还留了一个口子，如果后期环境风险没有消除，发现污染还在，对环境还有影响，环保组织还可以提起诉讼。
《中国慈善家》：在推动公益诉讼的发展和完善方面，自然之友是如何做的？
葛枫：首先我们做原告提起一系列公益诉讼案件，其次我们希望通过搭建网络，推动其他符合资格的环保组织做原告提起公益诉讼，不符合资格的也通过多种方式参与进来，比如作为支持单位、参与调查、后期监督等。
我们另外一条主线是做政策立法的倡导，推动制度细化和完善。2014年7月最高院成立了环境资源审判庭，制定关于环境民事公益诉讼的司法解释，公开征求意见。我们联合中国政法大学、环保组织、环境律师开研讨会，就原告的主体资格进一步细化的问题形成了详细的建议。比如《环境保护法》只有对原告资格的规定，而且主体资格规定也不清楚，只说依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记、专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录的社会组织，我们建议包括在直辖市的区县注册的环保组织，连续满五年也符合原告资格，这就明确了相当一批在直辖市区县注册的环保组织也符合原告资格。我们提交的很多条建议被采纳了，最高院还给我们写了感谢信。
《中国慈善家》：自然之友近年来共参与了30多部法律的制定和修改，为之提了立法建议，效果如何？
葛枫：我们提立法建议主要有两种，一种是专项的，比如《环境保护法》《土壤污染防治法》，我们会进行前期调查，做专项调研报告，形成相应的立法建议，采纳率挺高的。
还有一种日常的，国家有立法修法计划，和环境保护相关的这些法律的立法修法我们会尽量参与。比如《环境保护法》修改的时候，我们提出依法成立的环保组织都可以作为原告提起公益诉讼，后来虽然有五年的限制、市级的限制、无违法记录的限制，算是折中的方案，但是明显考虑到我们的意见了。另外包括信息公开、公众参与的一些意见，包括固废处理的法条，也有采纳。我觉得挺欣慰，是有成就感的事情。
《中国慈善家》：自然之友搭建网络推动其他社会组织来做公益诉讼，具体是怎么做的？
葛枫：首先是资金的保障。我们在自然之友基金会成立了环境公益诉讼支持基金，用来支持环保组织提起环境公益诉讼个案，现在基金支持了近50起个案。
另外是能力的培养。我们认为诉讼实践性特别强，还是要做实务，所以我们找共同原告一起做案子，在个案合作中推动他们能力的提升，希望更多地方环保组织能做原告。比如福建南平案，我们就找了福建当地的环保组织绿家园，能力提升非常快，绿家园现在做了10起公益诉讼案子了。
第三，推动行业资讯共享。我们编写环境公益诉讼简报、环境公益诉讼观察报告，将公益诉讼案件材料尽量多地搜集整理，留作史料，给做实务的NGO和律师参考，也做一些综合的观察和分析。另外我们也在搭建诉讼文书网，搜集整理环境公益诉讼文书，现在还是内部试运行。
我们形成了核心的环保组织30余家，在网络里交流培训互动的律师有100余位。现在我们想往分区域和自主制的方向发展，因为没有专门的资金和人力支持，我们希望推动自主制运作，目前培育了华南、华中、华东三个区域网络，每个区域都有协调小组，定期组织交流会沟通，共同面对区域环境问题，寻求联动。
没有诉讼意愿和社会影响力都完美的案子
《中国慈善家》：你之前说过，自然之友处理环保公益诉讼案，希望能够在达成全部诉讼请求的同时，还能有一定的社会影响和示范作用，但现实中往往只能取其一，难免纠结。为什么往往只能取其一？
葛枫：要想把事情做完美，最高的目标可能就是个案的问题解决得也非常好，又形成良好的示范，有非常大的影响力，这是最好的，但目前没有。
比如常州毒地案影响力很大，但个案的问题还没有解决，地下水污染还非常严重，企业没有承担费用，政府治理是不是能到位我们还不清楚，而且我们也无法监督，个案上觉得还是有缺憾。对比之下，福建南平案的判决影响力非常大，企业把修复费用交了，但是费用一直没有用于当地的生态修复，这是我觉得特别遗憾的地方。
另外廣东南岭一个国家级自然保护区核心区违法修路的案子，我们是通过调解结案，大家知道得比较少。被告拿出500万元用于生态修复，我去年8月去现场看，修复很有效果，我们还看到了当地的保护动物白鹇，还有一级保护动物黄腹角雉。从个案来说，我认为这是好的案子，但是影响力并不大。有时候就是不能两全。
《中国慈善家》：一个案子出来之后，如何推动其形成示范，发挥比较大的价值？
葛枫：我们如果希望这个案子能够成为典型案例，从诉讼目标设计时就会考虑，过程推动中也会从传播角度考虑怎么扩大影响力，结案也会有一些考量，比如说会写文章推它作为典型案例等，其实是全套的流程。
《中国慈善家》：这个流程用在哪些案子上了？
葛枫：其实我们是从南平案摸索出来的流程。我们想做新环保法第一案，做得轰轰烈烈，当时有一个策划，立案的时候开新闻发布会，后面案子的诉讼过程，以及结案后的传播，我们发现就不用我们用力了，包括最高院、央视都愿意传播报道。
后面做常州毒地案，我们认为这个案例是土壤污染里的典型，而且这个案子天然关注度很高（三家化工企业造成土壤污染，引起周边外国语学校学生身体不适），我们当时的目标是希望影响立法，所以从一开始起诉就确定污染者担责的立法目标，在这个事件关注度特别高的时候抢着去立案，之后发媒体稿，过程中高调传播，已知信息公开都要发新闻稿，这个案子做完后我还写了文章进行分析。
再比如绿孔雀案（在中国绿孔雀最大最完整的栖息地红河，要建一座水电站，自然之友提起公益诉讼，要求叫停水电站的建设），我们确定的目标是濒危物种生物多样丰富地区的保护，这是核心的环境追求目标。另外，预防性诉讼是一类新型的诉讼，是可以去突破的，价值比事后救济的更高—破坏还没有形成，企业也没有投入多少钱。防患于未然，不造成巨大的生态损害，我们认为这个诉讼是最有价值的。
《中国慈善家》：绿孔雀案会成为一种理想的案例吗？
葛枫：如果有一个好的判决，就是非常好的案子。现在不能说成功，但是目标阶段性达成，我们去年7月起诉，8月立案，8月水电站工程已经停工了，而且我们多次进行了科学调查，掌握了丰富的证据来证明这个地方是绿孔雀关键的栖息地，还有大片的苏铁，以及其他保护物种。我们把材料报给相关部门，特别是省林业厅，因为他们是做生态红线的，2017年到2018年正好是云南省在做生态红线的划定，他们考虑了这个地方生物多样性的分布情况。据我们了解，现在生态环境部还有云南省环保厅、林业厅都反馈，这个地方相当于部分区域划入了红线。
公益诉讼呼吁社会力量和公众参与
《中国慈善家》：我国公益诉讼制度的构建主要借鉴美国公民诉讼制度，公众参与和社会监督是设计引入该制度的初衷。目前来看，发展情况如何？
葛枫：上世纪六七十年代美国的环境污染特别严重，以洛杉矶烟雾事件为主要代表，政府要加强行政管理职责，同时加强公众参与的社会监督机制，很重要的一个方式是公民诉讼，让环保组织甚至是有环保公益理想的个人，都可以作为原告提起公民诉讼。
我国行政机关的公权力强大，但社会力量弱小，我们希望通过公益诉讼制度的确立，让社会组织以及公众参与的力量增强。我国公益诉讼分为两类，一类是民事公益诉讼，一类是行政公益诉讼，二者针对的对象不同。简单说民事公益诉讼告的是直接污染者和破坏者，比如企业;行政公益诉讼告的是政府，一般针对行政的违法行为，或者不作为、不履行职责的行为。
《中国慈善家》：从国内目前的现状来看，公益诉讼的法律体系搭建得怎么样？
葛枫：应该说只能算是初步搭建。《环境保护法》出来后，基本上整个框架就搭起来了，但有一些法律之间的矛盾没有解决。比如我们有《海洋环境保护法》，但和现在的《环境保护法》在内容上有冲突不协调的地方，这是机制上的原因，需要慢慢调。包括环保行政机关也有矛盾，一方面是机构归位要归好，法律上再相应做修改，或者做司法解释，达成一致性。
《中国慈善家》：公益诉讼的目的是呼吁社会力量和公众参与，社会组织是一支很重要的力量，但更大的力量在于群众，群众参与度怎么样？
葛枫：绿孔雀案子是群众基础最好、公众参与度最高的，吸纳了环境律师，研究绿孔雀、苏铁的专家，其他的生态专家也都参与进来，还包括一些户外爱好者、漂流探险专家也参与进来。另外我们专门成立了绿孔雀志愿者组织，做青少年绘画大赛，画绿孔雀，还做了音乐歌曲，就是想让更多的公众参与进来，一方面提升公众的生态环境意识，另一方面让大家看到环保组织在做的事情，大家一起努力可以带来改变。
《中国慈善家》：所以自然之友是在具体的个案中调动公众来参与，参与过程中对他们进行科普和影响教育？
葛枫：我举一个例子，绿孔雀漂流探险队的队长叫幺哥，本名冯春，以前他在黄河、长江和雅鲁藏布江还有国外的河流漂流，在国内他们发现漂着漂着没河可漂了，而且他们也做不了什么。而在这个地方他们发现自己可以做些什么，而且真的达到了效果，对他们激励非常大。
