内地与香港高官问责制度设计思路比较

摘要：本土自创和模仿移植作为制度设计最主要的两种思路，分别承载着各自不可替代的改革价值与发展内涵。基于对自身制度基础与改革环境的深刻思考以及发展路径与进程的客观定位，中国内地与香港在设计高官问责制度的过程中，对两种思路之间进行了谨慎的选择与权衡，并同时选择了以适宜本土发展作为最终的衡量标准；
在各自的实践中，这一选择很大程度上实现了两地高官问责制度设计的改革预期。因而，从这个意义上而言，两地高官问责制度的设计并无优劣之分，仅是代表了不同的政治发展阶段下适宜的改革举措。

关键词：高官问责；
制度设计；
本土自创；
模仿移植

中图分类号：D3630.1文献标识码：A文章编号：1001—4608(2011)01—0023—06收稿日期：2010—04—06

基金项目：教育部社科规划基金(10YJA810035)

作者简介：赵蕾，博士，上海大学国际工商与管理学院公共管理系讲师200444

制度的设计思路主要有本土自创和模仿移植两大类。全球化的今天，制度变迁已不可能是绝对的自创或移植，而必定是二者的混合体。每个国家或地区在进行制度变迁和设计的过程中，都要在自创和移植之间进行谨慎的考量和权衡，而制度设计成功的关键也正在于对二者在度上的准确把握。

一、理论阐释：制度设计的两种思路

本土自创和模仿移植作为制度设计思路的两种最基本的选择，各自承载着不可替代的发展价值。不同的国家和地区在两者之间的选择与权衡，源于对自身发展基础与环境的深刻反思，以及对制度发展方向与变迁进程的准确定位。

20世纪50、60年代，“发展主义”模式开始主导政治学的发展研究。这种模式认为：所有社会都会通过即使不是完全相同也是大体相似的途径实行经济发展、社会变迁和政治现代化，非西方或第三世界的社会、经济和政治发展主要是追随和模仿西方。迨至20世纪70年代，本土或内生发展模式思想占领了第三世界各地。人们由于对早先从西方引进的发展模式在非西方环境下不能很好地起作用感到失望，因而转向了“以本身既有的和最近重新发现的价值与制度为基础，构建自己的政治、经济和社会组织系统，而不是盲目地、缓慢地模仿西方。”到了20世纪80-90年代，内生发展理论因提供了一项替代在第三世界常常发生功能障碍的西方模式的方案，而受到政界和学界的普遍重视。

制度的模仿移植和本土自创正是在前述发展理论的演变下，逐渐形成的有关制度变迁的观念和方式。所谓制度移植，是指一个国家或地区有选择地取舍同时代其他国家或地区的部分制度，作为本国或本地区制度体系的核心组成要素，以弥补其某些制度缺陷的现象。制度移植是制度变迁和发展的重要手段，当本国家或地区的传统资源中没有适宜改造利用的旧制度，而其他国家或地区已有的制度经过改造可以用来满足本社会对新制度的需求时，移植外来规则就是制度变迁的适当方式。制度作为一种稀缺的公共物品，往往具有非常显著的“生态性”，其移植要比技术方法等的借鉴复杂得多。从这个角度分析，借鉴别国的制度模式理论上似乎可以降低制度设计的成本，然而舶来品与本国或本地区制度、文化、社会惯例等生态环境的兼容及其产生的磨合成本，往往对制度效益产生更大的影响。因此，在制度变迁与设计过程中，对本土自创和模仿移植的选择倾向性取决于该项制度的要素构成、运作条件和外部环境等。比较中国内地和香港地区的高官问责制度，可以清晰地看到这些特点。

二、现实比较：内地与香港两地

问责制的发生模式

总体而言，中国内地高官问责制度明显倾向于本土自创的设计理念，而香港主要官员问责制度则明显地体现为模仿和移植的思维。中国内地与香港两地高官问责制度设计理念的不同，主要是由高官问责制度本身的特征，以及两地的制度基础与政治传统决定的。

1内地：基于本土发展的制度创设

事实上，“问责制”在我国并非新生事物，只不过一直是以零散的责任追究制度的形式存在。十五大之后，我国政府的责任制度建设不断得到加强，同时广泛推行了行政首长负责制。而问责制真正引起人们的关注则是在2003年春季的“SARS”时期，全国十几个省、自治区和直辖市上百名政府官员因“抗非”不力而受到降职、撤职或处分。在其后几个月里，接连发生的几起重大恶性安全事故又导致数十名高官纷纷落马，成为2004年中国内地“高官问责风暴”的催化剂，内地高官问责制度由此进入高速发展和积极创设的黄金时期。

(1)政府问责制度，尤其是行政首长问责制度的建设已经形成一定的体系。在中国内地，已有多个省、市、区级政府部门建立了专门的问责制法规，其中行政首长问责制度的构建趋势最为明显，其现实价值亦获得了最多的改革认可。在体制上，高管问责制度“所问之事”的内容，已由重大恶性事故及突发危机，扩展到了日常的腐败治理、政务公开、行政效能，以及其他保障公民民主权利的各个方面；
“所问之事”的性质，已由故意、过失、不履行或者不正确履行法定职责，拓展到行政权力的滥用、职务犯罪、行政不作为、行政失察等；
“所问之人”已包括各级党委、人大、行政、审判、检察等主要政府机关的领导干部以及大型国有企业负责人。而在机制上，高管问责制度已经初步形成了以上级党政、人民群众以及舆论媒体等的监督运行机制。

(2)对既有制度基础实现了充分整合和利用。目前，高官问责制度体系已经初步形成，其依据的基础性法律法规包括：《中华人民共和国公务员法》、《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国行政监察法》、《中华人民共和国地方各级代表大会和地方各级人民政府组织法》、《突发公共卫生事件应急条例》、《中国共产党党内监督条例(试行)》、《中国共产党纪律处分条例》、《行政机关公务员处分条例》等，不难看出，我国高官问责制度体系形成的实质是最大限度地整合和利用原有的制度基础，以求在最短时间内争取化解社会危机，同时通过问责制度这个平台，将原有的零散的责任制度基础纳入到统一的运行框架内，推动我国政府责任机制的规范化和系统化。

(3)推动问责理念在不同领域的逐步渗透。内地问责制度已经由最初的公共卫生、生产安全、食品安全等，扩展到了教育、审计、信访、商业维权、治安、公共交通、能源管理、土地管理等行业和领域。其构建思路延承了中国一贯以来的渐进式、本土化改革路径，既体现了充分利用现有的制度基础和传统资源，以便为改革服务；
也体现了尽量避免风险和难度过大的改革举措，以便为持续发展创造稳定的社会环境。

2香港：西方问责制度的移植和改造

比较香港高官问责制与英美等国的部长制，可以清楚地看出，香港高官问责制具有明显的制度移植特点。在制度构建伊始，香港当局就确定

了其对西方问责制度进行移植和改造的总体思路。正如时任香港政务司司长曾荫权曾强调的：“由行政长官及14位问责主要官员组成为核心的行政会议，它的操作类似一个‘内阁形式，使政府在施政时更加有效率、更加有中心和指导性，更加符合行政主导的理念。”例如根据基本法规定，行政长官既领导香港特别行政区政府，又是香港特别行政区政府公务员之首，这种双重身份与美式部长制下的总统身份十分类似；
又如基本法规定，接受政府委任出任公务员的人士不得成为立法会议员，反之，香港特别行政区立法会议员不能兼任为政府官员。这一点同样类似于美式部长制下对政府官员的限制。此外，在主要官员任免上，基本法规定，行政长官有权提名并报请中央政府任命政府主要官员，也有权建议中央政府免除上述官员的职务。这一点也与美式部长制趋同。但在立法会的功能角色方面，香港高官问责制度则进行了适当的改良，英美部长制下立法机关的角色都至关重要，但香港提倡行政主导，不实行议会至上，即各主要官员均要向行政长官负责。立法会不具有弹劾主要官员的权力，行政机关也只是在非常有限的几个方面向立法机关负责。事实上，香港的公众和报纸均将主要官员问责制度看做是内阁制，许多媒体直接把新的主要官员称为“部长”，虽然“内阁”这个名称并未被官方正式使用，但实际的情形是，职业政治家确实担当了最主要的政府职位。因此，一些学者将香港主要官员问责制称为“港式部长制”，或者至少是一种类似于内阁制的政府体制，因为其既保留了完整部长制的一些特征，但又进行了若干改良。

实际上，香港高官问责制就是在移植英美等国的部长制基础上改造而成的。这一特点，从香港高官问责制的核心内容可以看出。这一核心内容包括：(1)合并政策局，实行“3+11”方案。根据问责制规定，原先3司16局的特区政府最高层架构，合并成为3司11局，使资源分配更加合理，政策内容更加协调。3司司长和11个政策局局长共14个职位全部列入问责官员范围。(2)对问责官员实行政治任命。这是新制度与原体制的一个鲜明区别，即问责官员均由行政长官挑选委任，对行政长官负责。他们不再是长俸公务员，而是以合约形式实行政治任命。(3)问责官员对政策成败承担全面责任。在任期内，主要官员各自负责所辖部门的工作，制定、解释和推介政策。并为政策的成败直接向行政长官负责。问责官员在其负责范畴内的事宜出现严重失误时应该辞职，行政长官有需要时，亦可以终止他们的合约。(4)问责官员全部进入行政会议。在新制度下，所有列入问责制范围的主要官员全部进入行政会议，以强化行政会议作为政府决策核心的功能，他们直接参与制定政府的整体决策，使施政能更快捷、更全面地响应社会诉求和市民需要。

三、差异溯源：不同选择的诱因解析

中国内地与香港的高官问责制，虽然名称相似，但不同的时代背景和制度基础，导致了在设计思路上的迥然不同：中国内地的高官问责制度倾向于本土自创的设计理念，而香港主要官员问责制度则体现了比较明显的移植和模仿改造的思维。这种发展轨线的不同选择，主要是由高官问责制度本身的特征，以及两地的制度基础与改革生态决定的。

1不同的制度基础

西方国家问责制度是香港高官问责制的基础，主要包括三个方面内容：首先是公务员的分类机制，即政务官和事务官，其问责的主要对象是政务官，尤其是较高级别的政务官；
其次是官员的产生机制，即通过民主选举或政治任命产生，“官员来自社会，……引咎辞职自然是回到社会中去。”因此当其面临引咎辞职的压力时，自愿“引咎辞职”的可能性很大；
第三是官员的监督机制，即成熟的“三权分立、权力制衡”的政治架构，官员一旦出现失职或失当行为，立法机关有权提起弹劾、质询或不信任案等方式追究责任，甚至迫使其引咎辞职。此外西方国家的传媒舆论和政党制度也相对发达和成熟，广泛的社会监督保证了官员问责的有效实施。

回归后，香港已经部分具备了上述三个方面的制度基础或雏形：首先，香港特区政府将问责官员列为政治任命的政务官，脱离了公务员的管理体系；
其次，香港“三权分立”、彼此制衡的政治体制虽尚不成熟，但已初步具备了相应基础；
此外，问责制度面向整个社会吸纳政治精英，在理论上打破了公务员的封闭系统。当然不可否认的是，尚不成熟的政党政治，以及短期内无法实现的政治普选，都导致了香港在移植制度过程中遭遇了诸多困境。

相较之下，内地则面临着完全不同的改革情境，并做出了截然不同的选择。首先，内地的公务员在职位类别上划分为综合管理类、专业技术类、行政执法类，职务上则只分为领导职务和非领导职务，而且都是常任的。其中高官问责制度涉及的主要是担任领导职务的人员。其次，内地目前的官员监督在根本上仍属于体制内的监督，不具有足够的透明性和开放性。社会监督的发展程度也很低，难于成为推动问责制度的重要力量。最后，内地政府高官不是来自社会，而是从公务员群体一步一步发展起来的，干部队伍结构中“职业化领导的比重过高，这类领导以从政为基本的、终身的职业，没有其他的职业资格，不能适应其他职业的要求，重新就业的渠道很窄”。因此，内地政府对高官进行问责都会保留其公务员身份，即仍留在公务员系统内部，而非脱离政府回到社会。

2不同的改革生态

高官问责制度需要一系列外部条件的支持和保障，包括政治理念、社会观念、行政文化、道德传统等一系列“非正式制度”。在西方国家，分权制衡、民主法治、责任政治等观念已得到广泛认同和普遍实施，政府及官员由民主选举产生，应对其行为向公民负责，这些已成为社会共识，公众、媒体、在野党、利益集团等能够通过多种方式对政府及官员行为进行监督，并形成强大的压力，迫使责任官员承担责任。这些观念和传统是西方国家对官员实施问责制度的重要外部条件。

应该说，香港特别行政区由于其特殊的政治历史和发展环境，已经初步具备了上述理念和传统，只是有待于进一步发展和深化，而主要官员的问责制度恰可以推动相应理念的共识与普及；
但在我国内地，民主、法治和责任政府的理念基础还相对薄弱，尚难以形成全社会范围内的强大共识，反而几千年来的“官本位”思想却根深蒂固，广泛而深远地影响着公众及不少官员。这样的外部环境下，加之内地已经积累了自有的一系列制度基础，移植西方的问责制度无疑不切实际，明智选择当是创建并设计一种符合内地自身发展阶段和政治氛围的高官问责制。

3不同的价值诉求

一项制度或一种行为真正的价值和意义，必然依赖于所发生之国家或地区的常规惯习。因此，在对政治现象进行比较研究的过程中必须对价值选择问题保持高度的敏感性。两地高官问责制度的构建势必缘于共同的现代民主价值与发展理念，但更为突出的则是二者体现出来的特殊的

本体诉求。

(1)内地高官问责制度：官场文化与人事改革

高官问责制度的兴起，意味着内地行政改革的关注点开始从机构与职能转向政治权力，是迈向责任政治的重要一步。事实上，内地政府在经历反复的机构改革历程之后，若要实现行政改革乃至政制体制改革的持续深入，已经到了必须转变行政文化，尤其是重塑官场文化的发展阶段。高官问责制对于内地政府改革的首要价值就在于它将矛头指向了内地官场的“文化革命”，即强调为官者(公共权力的行使者)必须树立正确的为官意识、法治意识和责任意识，摆脱传统官场文化的痼疾，才能真正兑现其承担的公共责任。

此外，随着我国行政体制改革的不断深入，现有领导干部管理制度的种种弊端日益凸显，对其进行全面系统的改革已成当务之争。官员问责制度的兴起之于中国内地政府改革的另一个特殊价值就在于，它触动了政府系统内部最敏感、最复杂的行为主体，即政府官员。与此同时，官员问责制度在价值理念、制度设计和运行机制上的刚性要求，也对中国内地深化领导干部人事制度改革提供了若干可贵的思路启发和现实路径，例如问责制度有利于激活领导干部的“退出”机制、完善领导干部的监督机制，同时有效地催促政府职位分类制度的改革。

(2)香港高官问责制度：利益平衡与政治诉求

主要官员问责制度是香港特区在面临政治、经济和社会等多种公共危机的复杂背景下做出的改革选择，其对于香港特区的多重价值更具本土性和独特性。首先，问责制意在维护香港公务员的中立原则。公务员队伍的政治中立性一直被香港政府奉为基本信念和运行原则。然而随着1997年香港回归，主要官员的公务员身份与其日益增强的政治色彩不适应。政府高级官员“文政相兼”的特点无法适应新的环境对政府决策的政治性要求，更无法有效回应市民对政府的问责性诉求。问责制度的出台在理论上具备了解决上述矛盾的可能性：带有政治倾向色彩的决策局长脱离了公务员队伍，这保证了公务员工作性质的事务性，使政治责任的承担转移到实行任期制的政治任命官员身上，这种改变无疑有助维持公务员的中立价值。

其次，主要官员问责制又是香港回归后政治系统内部利益冲突与制衡的结果。九七回归之后，香港政府与立法机关的合作问题纷争不断，关系疏离，缺乏互信，出现了“议会有票无权，政府有权无票”①的局面。为缓解行政机关与立法会之间的矛盾，曾引发了广泛的讨论和建议，其中部长制被认为这是一剂可以解决上述问题的良药。为了既迎合香港各界的民主改革诉求，②又避免香港面临过于激烈的社会震荡和转变，在巨大的政制改革压力和有限的改革空间与基础的情境下，香港政府选择了从政府高官的委任制度作为切入点，推行主要官员问责制度。

四、结论

政府对社会系统实施成功控制，以不断满足社会系统日益增长的需求为前提，政府只有不断适应发展的社会、政治和经济环境，并进行相应改革，才能维持其生存与发展。在这个意义上，两地问责制度的改革思路并无优劣之分，只是体现了政治发展阶段和改革序列的不同，以及在各自制度基础之上的理性选择。

当前，我国内地与香港面临着相似的社会转型背景，是社会经济、政治、文化结构分化重组、递升跃迁的历史运动，是整个社会由僵滞走向变革、由封闭走向开放、由落后走向文明的现代化过程。③虽然两地高官问责制度的内容构架和运行机制存在诸多甚至是本质上的差别，但从宏观角度而言，中国内地和香港的问责制度同是作为改革矛盾或社会问题的应对性措施而发生的，所面对的使命也是共同的，即要在保持政治稳定和社会秩序的前提下，解决政治改革与发展的问题；
既迎合政制发展的民主精神，又审慎考虑民主改革对社会稳定的影响，暂时回避不切实际的政治动荡。④正如亨廷顿所言，对发展中国家来说，首要的问题不是自由，而是建立合法的公共秩序。对于政治过程而言，也许可以无自由而有秩序，但绝不能无秩序而有自由。政制改革说易行难，处理欠佳，势必导致施政的稳定性与政策的执行性出现混乱。剖析中国内地和香港高官问责制度的发生、发展历程，最深刻的反思莫过于政治稳定对于政治发展的决定性价值。

与此同时，问责体系的构建无疑又是一个长期的、渐进的过程，关键取决于改革战略与切人点的选择。中国内地与香港问责制度之间存在着本质上的区别：中国内地强化了一直以来的渐进式改革思路，以行政管理体制的层面作为高官问责制度初始构建的切入点；
而香港则在复杂的政治环境和历史时期中，构建起一种独特的政制层面的问责制度框架。这种选择的差异性归因于两地处于政治发展中的不同的改革序列。

进一步而言，对于一个民主欠发达地区的改革战略而言，首先要保证具备或形成一个成熟有效的执行系统，在此基础之上，政制改革的预期才具有可行性。阿勃贝奇等人曾对文职官僚和政治家的作用及彼此之间的关系进行了详尽的跨国考察，他们提供的证据表明，文官和政治家这两个集团扮演着截然不同的角色：“政治家为政治体系提供动力，文职官僚则提供稳定和均衡。”香港已经拥有了一支成熟发达的公务员队伍，这为其政制改革提供了稳定持续的保障，因此复杂的改革背景催生了香港主要官员问责制度这个夹杂着若干尝试和妥协成分的政制改革举措；
对于中国内地而言，政策执行阻滞甚至扭曲，依然是在改革进程中一直无法摆脱的关键问题之一，大多数有着良好初衷、但结果差强人意甚至失效失败的改革政策，很大程度上都源于政策执行和沟通过程的阻滞和扭曲。同时，内地公务员队伍的发展现状，还无法为经济发展和政治变迁提供足够的、持续的稳定力量。因此可以说，基于其制度资源与现状，中国内地选择以(狭义的)行政责任作为高官问责制度初期构建的切入点，是一种理性的和可行的选择。

事实上，任何法律制度都是特定社会背景和政治环境的产物，世界上并不存在适合于所有社会环境的制度。因此，本土的自创式发展一直与移植模仿并列成为制度设计理念的两种基本途径。毕竟对于一项制度的现实效应而言，适用于本国的发展环境和政治传统，与制度本身的先进性是同等重要的。从这一点上说，中国内地与香港地区的问责制度，虽然选择了不同的设计思路，但却不存在优劣之分，因为两地同时选择了以适宜本土发展作为制度发展最终的衡量标准。

(责任编辑：杨嵘均)