公共服务型社会组织自主性空间研究
时间：2021-01-31 20:05:43 来源：达达文档网 本文已影响 人 
高洁
一、问题的提出
自主性是社会组织弥补市场缺陷、促进社会整合的基本前提。我国政府为促进社会组织发展释放出不同的政治信号，导致社会组织处于一个复杂的政策环境中，如构建双重管理体制、重视多元治理下社会组织的主体地位等。由于缺乏系统的政策指引，不同政府部门会以各自治理逻辑引导和管理社会组织，使社会组织处于多重治理逻辑中，这种多层次政府治理逻辑和多层次互动结构是社会组织自主性空间动态变化的根源。本文基于不同的制度生产者视角以公共服务型社会组织（以下简称“社会组织”）为研究对象，探究其在不同制度逻辑中社会组织自主性空间的变化，这对认清当下社会组织外部环境，增强政府与社会组织间的共识互信，促进公共服务完善具有重要意义。
二、公共服务型社会组织的自主性
（一）社会组织的自主性
关于社会组织的自主性，国内学者往往带有独特的问题意识，在政治社会学领域，认为中国是一个“强国家—弱社会”的格局，由此社会组织的自主行动空间研究也是相對于“强国家”这一背景，主要有“结构论”和“行动论”两个不同的立场。国家逐渐让渡权力空间是我国社会组织的发展过程，同时社会组织也会根据自身现状和外部政策环境自主选择和发展，利用自身优势索取资源或借助各种策略寻求自主拓展的空间，但仍以政府层面的制度安排为主。因此要理解社会组织的自主性生产机制就要理清政府层面的制度逻辑，梳理其对组织的约束进而阐明组织的自主性空间发展。
（二）公共服务型社会组织的自主性维度划分
社会组织的自主性维度划分是探究社会组织自主性空间的前提，本文基于不同制度生产者角度来探究社会组织的自主性空间，参照黄晓春的研究，最终提出三个维度的自主性。
维度1：“活动领域”，即社会组织在多大程度上自主决定服务产品的范围。
社会组织是基层社会诉求的承载者，会试图根据所代表的群体和自身意愿提供公共产品。此维度上的自主性越强，社会组织就越有机会依据社会的不同需求以及考虑自身的资源优势开发其他产品，越能更好地服务社会，保持“社会本位”发展特征。
维度2：“运作过程”，即社会组织在多大程度上自主决定组织的运作过程。
组织运作过程包括组织内部治理结构形成和外部治理过程。如果组织在这两个方面易受外部政府的干预，则该组织在决定组织运作过程的自主性较低。该维度也反映了组织保持社会属性的能力。
维度3：“活动地域”，即社会组织在多大程度上自主决定活动地域范围。
2016年《社会团体登记管理条例》的修订版强调了国家对社会组织开展活动的地域限制。活动地域受到约束会导致组织难以扩大名声和开展其他业务，难以跨区域或与其他社会力量进行合作，阻碍社会组织规模的横向连结发展，限制组织成员的动员能力。
三、何以影响：制度生产者的认知与制度逻辑
由于我国治理体系繁杂，存在层级交错与职权错位，且各层级政府部门都有可能与社会组织打交道，因此本文依据政府部门在治理过程中制度逻辑为分类标准，将相似的制度逻辑划分为一类。最典型的就是关于政府纵向关系中的“条”与“块”结构，如周振超的《当代中国政府“条块关系”研究》著作中，从政治统治以及管理两个维度探究了中国政府间纵向关系中的“条块”结构。“条”即专业管理，是指各种专业化、行业化的政府职能部门，如教育、公安、绿化部门等，其业务范围比较具体且专业化要求较高，注重标准化执行和技术化管理;“块”即属地管理，是指一级政府对辖区内的综合统筹管理，是由不同职能部门组成的各个层级的地方政府，包括省、市、县、乡（镇），街道办事处等一些区政府的派出机构也一般被视为城市基层管理中的“块”上机构。除了“条块”结构之外，党群部门不同于其他政府部门，政治上的需要是党群部门介入社会组织的最大动机，其希望通过与社会组织合作，提升在群众中的影响力，更好动员群众。考虑到政府部门对社会组织的认知决定了组织的定位以及组织管理的方法与手段，但是这种认知产生较复杂，不能仅依靠所处的组织环境，还需要政府在治理中所依赖的惯性手段和思维上的一般认知。基于此，本文将政府行政治理结构划分为三种制度生产主体，即“条”、“块”以及“党群部门”。
（一）“条”对公共服务型组织的认知与制度逻辑
社会组织在“条”的认知结构中被定义为公共服务的承接者，可开展形式多样的活动，群众认可度较高，是政府了解民生解决社会需求的重要帮手。在考量社会组织时，“条”主要从公共服务的角度以一种宽松的态度来对待社会组织，主要关注社会组织的工作能力。在进行项目发包时，由于“条”本身偏向于专业化和技术化，会引入招投标等竞争模式，加大了社会组织与此类政府部门合作的难度，需要跨越同类组织专业竞争的“门槛”，同时项目技术指标设置以及后期的评估也较专业和严格。在监督与管理上，由于“条”在区以下无下属机构，难以全程进行有效监管，默认社会组织可以在服务的过程中发挥自主性。由此，“条”在与社会组织合作时的制度逻辑是：
（1）“活动领域”上，仅支持与“条”业务相关的领域。社会组织自主发展活动项目、拓展活动形式的自主性较低。以环保局为例，其所支持的公益项目必须与绿化、环境保护领域相关，对于其他领域的项目一般不会支持。
（2）“运作过程”上，“条”的管理监督能力和组织动员能力均较弱，因此，与社会组织达成合约后主要关注结果，在运作过程上的自主性较大。
（3）“活动地域”上，“条”不关心社会组织是否跨区域注册以及是否在其他地域开展的活动，只关心是否满足服务要求。因此，“条”对社会组织在自主选择地域上面保持宽容立场，社会组织有较大的自主性。
（二）“块”对公共服务型组织的认知与制度逻辑
“块”对社会组织的认识比较复杂，主要源于“块”本身所处的制度环境，在“塊”看来，引入社会组织不仅是一种公共服务模式的创新，社会建设的推手，还是一种自身工作绩效指标。因此，“块”仅对辖区内的社会组织支持力度大，对其他管辖内的社会组织就比较冷淡。此外，“块”可以调用其他力量来监督和引导社会组织，如居委会等。“块”在与社会组织合作时的制度逻辑是：
（1）“活动领域”上，“块”是对整个区域的经济和社会建设负责，因此需要提供的公共产品范围很大，但对“块”而言，其能力相对有限，而社会组织恰好能发挥弥补作用，因此“块”会非常鼓励辖区内的社会组织基于自身需要发展服务项目，在“活动领域”上自主性大。
（2）“运作过程”上，“块”承担的管理职能较大，需要渗透到社会组织内部以发挥管理职能，进而干预社会组织的决策。但是在实际中，“块”还要花费大量时间完成上级安排的其他任务，因此仅能对社会组织进行象征性引导，所以在“运作过程”上的自主性较大。
（3）“活动地域”上，鉴于自身工作绩效指标，“块”更倾向于扶持自己辖区内的社会组织，并控制其活动地域。这种控制可以通过两种机制来实现：其一，“块”在资源分配上偏向于辖区内的组织，对其他辖区管理的社会组织较为冷淡。其二，政府以正式合同购买社会服务时，带给社会组织很多资源的同时，也为其合法性提供了证明，有利于社会组织长期在辖区内活动和发展。因此，社会组织的活动范围就被“块”有效控制，在“活动地域”上的自主性小。
（三）党群部门对公共服务型组织的认知与制度逻辑
党群部门没有明确的服务目标，其工作以政治性和社会性目标为主，希望对社会上的基层组织起到党的模范带头、核心价值导向和组织领导作用。在其认知结构中，社会组织是连接群众与党的重要桥梁，是党顺利开展群众工作的保障，也是党的精神传达、价值导向的中介，通过与社会组织合作提升党在群众和社会中的引导和影响力。由于党群部门发展了相互叠加的组织网络，如团委、组织部门等，因此党群部门在管理社会组织时，会把其内部的治理逻辑和治理结构灌输给社会组织，使得社会组织内部逐渐与党群部门相一致，通过这种方式对社会组织内部进行管理和干预。由此，“党群部门”在与社会组织合作时的制度逻辑是：
（1）“活动领域”上，由于党群部门没有明确的公共服务目标，主要是以政治性和社会性目标为主，所以对社会组织在自主选择活动项目上给予宽松的态度，只要组织不违法操作，就不会干涉。因此，在党群部门制度下的社会组织在“活动领域”上自主性高。
（2）“运作过程”上，党群部门会渗透到社会组织内部并建立党的工作网络，进而对社会组织进行较高水平的控制，对其日常管理进行引导。因此，在党群部门制度生产者下的社会组织在“运作过程”上的自主性低。
（3）“活动地域”上，要注意区分是“条”上的党群部门还是“块”上的党群部门，“条”上的党群部门对社会组织跨区域活动持宽容态度，此时，社会组织在“活动地域”上的自主性空间较大;“块”上的党群会基于属地管理的原则通常不鼓励社会组织的跨区域活动，此时，社会组织在“活动地域”上的自主性空间较小。
综上，受“条”、“块”以及党群部门对社会组织的认知和自身监管能力的差异，展现出不同的制度逻辑，由此导致在不同制度生产者管理下，社会组织的自主性空间会产生变化。
四、总结与展望
通过对社会组织在不同制度生产者视角下的自主性空间探究可知：不同的制度生产者对社会组织的认知差异以及自身监管能力的差异导致社会组织在开展活动上的自主性空间差异，体现在“活动领域”、“运作过程”、“活动地域”上。在后续研究中，可进一步探究自主性空间差异对社会组织活动行为和风格的影响，或对社会组织活动项目开展和未来规划产生的影响。
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（作者单位：华侨大学 政治与公共管理学院，福建 泉州 362021）
