宅基地经营性流转的收益调节机制研究

郑纯茉 杨友婷 周兴绪 卜炜玮

摘要：随着近些年旅游业的不断发展，宅基地流转用作经营的现象日益普遍。一方面拉动旅游业消费，为政府带来税收，使流出方获得租金收益，流入方作为经营者获取经营收益。另一方面也造成了环境、噪声污染和管理负担等。其中的利益相关方即政府、村集体、流出方和流入方在此过程中的利益分配存在不公平的现象。因此引入外部性理论，旨在从经济层面量化各方的正负外部性。基于平衡各方利益和促进区域可持续发展的角度，提出收益调节金机制及相应测算办法，并以云南省大理市L村实际情况进行验证。

Abstract：
With the continuous development of tourism in recent years， transferring rural homesteads and use it as business is becoming a common phenomenon. On the one hand， it can stimulate tourism consumption， bring tax to the government， make the outflow party obtain the rent income， and the inflow party as the operator obtains the business income. On the other hand， it also causes environmental， noise pollution and management burden. There is an unfair distribution among all stakeholders：
the government， the village collective， the outflow and the inflow. Based on the above background， the income and expenditure of all parties are synthetically considered from the perspective of externality theory. In order to balance the interests of all parties and promote the sustainable development of the region， the mechanism of income regulation and the corresponding calculation method are put forward， finally the L village， Dali city is taken as an example for empirical study.

关键词：宅基地;旅游业;收益分配;外部性理论;影子价格

Key words：
rural homestead;tourism;income distribution;externality theory;shadow price

中图分类号：F321.1                                     文献标识码：A                                  文章编号：1006-4311（2020）29-0250-05

0  引言

宅基地是保障农民安家立命的基础，是农村居民的重要福利和核心财产，其相应的宅基地制度和宅基地流转政策是关系到我国农村发展和国民经济稳定的关键制度。[1]从历史来看，我国农村宅基地制度的发展自新中国成立初期农村宅基地私有，到人民公社化时期农村宅基地所有权归属于集体，直到2018年中央发布《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》，指出要积极探索所有权、资格权、使用权的“三权分置”制度，以极富创造力的制度设计适应了当今特有的乡村发展背景及逐步增强的城乡一体化诉求。[2]“三权分置”在保留集体所有权的基础上，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权，扩大了宅基地的使用主体和用途。[3]目前的宅基地制度仍具有限制流转的特点，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（國发〔2004〕28 号）明确规定，禁止城镇居民在农村购置宅基地。[4]《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》（国办发〔2007〕71 号）也明确提出，农村住宅用地只能分配给本村村民，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或“小产权房”。[5]而在村集体内部，随着“三权分置”的推进，宅基地流转的现象普遍并且呈多样化趋势，宅基地自发流转有着广泛的市场基础。[6]本文主要研究农民自发流转方式下的收益分配，这种流转方式有别于政府主导、集体推动模式，是农民或集体经济组织直接将宅基地使用权出租给非集体经济组织成员，或利用宅基地修建房屋或商铺后再进行出租或出售的方式。[7]本文主要探讨宅基地在自发流转模式下用作经营并带动旅游经济发展过程中收益分配的问题，并将此活动定义为“宅基地的经营性流转”，下文均采用此说法。

在宅基地的经营性流转中，随着旅游资源的开发和利用，给不同地区带来了不同程度的外部性效应。其中正外部性主要体现为农户获得了经营收益，政府获得税收，促进当地文化的宣传和增加就业等。负外部性则主要体现在一部分流入方作为外来投资者，没有承担费用但免费享受农村基础设施和公共服务，严重挤占村集体和村民资源，游客产生的垃圾、噪声、排放的污水带来环境污染，大量外来人员流入对治安也造成一定影响，无形中增加了管理负担。而外部性产生时，也即旅游生产者的边际收益、边际成本和社会边际收益、边际成本出现差异时，市场中旅游产品价格和供给数量将会发生扭曲，此时市场中的旅游产品数量并非社会资源最优化配置状态，最终导致旅游市场失灵。[8]流出方、流入方、村集体和当地政府四个方面的利益相关方共同分担着以上影响，他们之间的利益分配、调节是宅基地流转过程中产生的最核心也是较为复杂的问题。[9]因此提出由相应主体向村集体交纳一定数额的收益调节金用于平衡宅基地经营性流转造成的外部性，有助于统一私人成本和社会公共成本，调节市场失灵。

1  文献研究

本文从外部性理论的视角探讨宅基地流转对各利益相关方的影响，主张将外部性内部化。学术界对于外部性理论还未形成统一的界定，但其实质可概括为一方主体对于另一方造成的不能通过市场买卖调节的影响。外部性的成因可以归结为经济主体间的利益冲突，但其实质源于资源的稀缺性。[10]外部性是导致市场失灵和政策失灵的主要原因之一。[11]

目前来看，关于宅基地经营性流转的相关收益平衡机制缺乏理论研究和实际应用基础，关于土地收益调节金的现有研究主要集中在集体经营性建设用地的收益分配方面，这里的“收益”是土地流转产生的增值收益，不同于本文所研究的自发流转用于经营的经营性收益。在吴昭军、林超、邱芳荣等学者的研究中，均以2016年4月财政部发布的《农村集体经营性建设用地土地增值收益调节金征收使用管理暂行办法》为依据规定收益调节金的征收机关、基准和比例等。《暂行办法》指出调节金的征收比例为20-50%。林超对比四个县市土地收益调节金的征收制度，得出四县市的征收基准均为扣除入市过程土地开发成本后的净收益，与《暂行办法》一致，但同时明确该办法是指导意见而非强制规定，以充分发挥地方的创新能动性。[12]吴昭军对试点地区研究得到超过一半的地区未以《暂行办法》中提出的土地增值收益为征收基准，同时，试点地区已突破20-50%的征收范围并且各地存在差距较大特点。[13]邱芳荣通过对浙江省德清县经营性建设用地入市实践的分析，提出了确定收益调节金征收比例的两个原则：按需征收原则和大致平衡原则，并且上述研究均强调制定收取方法要尽可能满足国家、集体、个人利益均衡的原则。[14]《暂行办法》提出了集体建设性用地增值收益的收益调节金的收取范围，但各地实际实行的收取标准各异，且无将诸多因素纳入考虑的确定方法，也少有定量研究的先例。

基于对上述集体建设性用地收益调节金确定方式经验的总结，本文从定量研究宅基地经营性流转的收益调节金角度，较为细致地核算在流转过程中可能发生的收益和支出，从充分考虑地方实际情况的出发点创新性地提出收益调节金测算方法，旨在平衡利益相关方由于宅基地流转带来的净收益并将外部性内部化从而调节由外部性引起的市场失灵。

2  各方成本收益分析

宅基地经营性流转涉及的利益相关方包括政府、村集体、流出方和流入方四方，而流入方扮演经营者的角色，其收益和支出由增值税及相应的费用调节而不纳入收益调节金的测算。因此本小节分别从政府、村集体、流出方角度提出在此过程中可能存在的具有正外部性和负外部性的“产品或服务”，并给出相应的测算方法。最后，提出收益调节金的规则思路，汇总各方正负外部性，得到收益调节金的理论数值，为存在宅基地经营性流转地区收益调节金的确定提供理论支撑。

2.1 政府

旅游业发展背景下，随着大量游客涌入农村地区，政府一方面作为宏观调控者向经营者收取一定比例税金，另一方面承担着补贴村集体由于旅游业而增加成本的责任。政府对宅基地流转的收益分配起到重要调控作用。政府的收益成本分析如下：

2.1.1 正外部性

①直接税收。

宅基地用作经营的方式主要为住宿或餐饮业，政府向其收取增值税。根据《国家税务总局关于小微企业免征增值税和营业税有关问题的公告》（简称《税务公告》），纳税人销售额未达到国务院财政、税务主管部门规定的增值税起征点的，免征增值税;达到起征点的，全额计算缴纳增值税。《税务公告》中也规定了小规模纳税人的增值税税率为3%。按照财政部和国家税务总局规定，小规模纳税人起征点为每月销售额3万元。[15]下式中增值税用字母T表示，小微企业纳税按照季度销售额核算。则增值税计算公式为：

T4=（S1*3%+R1*3%）+（S2*3%+R2*3%）+（S3*3%+R3*3%）+（S4*3%+R4*3%）

②间接效益。

除政府向经营者定向收取经营税之外，旅游业发展所增加的消费，一方面带动当地的旅游经济发展从而为旅游地GDP做出贡献，同时也推动当地文化传播以及激发人们保护和宣传本地文化的意愿，这些间接影响带来的效益是巨大的。另一方面政府也获得了旅游业经济发展的税收，这部分计入间接税收收益。由于涉及当年增加的消费水平，间接收益较难测算，因此本文仅给出了直接税收即增值税的计算方法。

2.1.2 负外部性

①管理负担。

政府所承担的管理负担包括因增加宅基地流转相关手续办理而增加的管理费用，以及住宿餐饮店等办理营业执照等的费用。同时，宅基地流转用作经营也会涉及国土资源管理部门、建设办、规划部、农经办及环境保护部门的工作，雇用人员进行相关工作以及手续办理都会产生相关费用。因此，政府所承担的管理负担用e1表示，其具体构成为：

e1=e11+e12+e13+…+e1n

e11，e12，e13，…，e1n表示各部门因宅基地流转相关手续办理工作量增加所新增雇佣人员的工资，由相关部门统计数据得到。

②环境保护支出。

随着旅游业的高速发展和农村旅游方式多样化，环境遭受破壞的问题日益显著，田启利列举了旅游对农村旅游带来的各方面的影响，其中就包括对空气环境、水体环境、生物环境及土体环境四方面的影响。汽车等交通工具在短时期内涌入农村地区，游客乱扔垃圾或其他不文明的行为，可能造成空气污染、水质环境被破坏，部分植物、动物受到损伤，以及土壤踩踏带来的土壤有机层破坏等。

针对以上影响，政府应及时做出举措治理环境，尽量减少外来人口涌入对于当地生态环境的破坏。如在废水处理方面增加水质监测器，避免污染;对于景区内产生的垃圾，采取先分类后处理的做法;相关部门相互协作治理并鼓励经营者进行技术革新或采取绿色经营手段，降低环境污染[16];同时，做好环境保护的宣传也是改善环境的重要举措。

政府作为宏观调控者，承担着涉及上述各个方面的治理费用，环境保护支出以e2表示，其构成如下：

e2=e21+e22+e23+e24

e21，e22，e23，e24分别表示治理空气环境、水体环境、生物环境及土体环境的费用，数据由当地政府财政支出中环境保护费科目中得到。

③治安管理支出。

由于外来旅游人口涌入农村，占据了大量公共资源和旅游设施，游客和村民及游客之间可能会存在各种纠纷，另外，农村宅基地制度改革引起的使用权流转双方有可能存在纠纷。这造成政府对治安的管理量增加，管理难度增大，无形中使政府的调解成本大大增加。因此，治安管理支出为旅游业影响之下所增加治安工作和调解纠纷所产生的费用，在本文提出的收益调节金机制中用e3表示。

2.2 村集体

村集体作为农村宅基地的所有者，在农村宅基地的管理中占据重要地位。在农村宅基地流转用于经营的过程中产生的增值收益，农村集体作为所有权人享有部分的收益，并用以补贴其成员、完善基础设施建设、改善农村居住环境、提高教育水平、发展农村公益事业等;同时，村集体也承担着因宅基地流转而直接产生的管理负担以及旅游业的发展带来的治理环境污染与建设基础设施所增加的成本。村集体的收支分析如下所示，相应的收支项目可由政府或村集体财政报告的。

2.2.1 正外部性

①垃圾管理费。

农村宅基地流转促进了乡村旅游业的发展，大量的外来游客进入村庄旅游，产生各种垃圾与污水，村集体承担清理垃圾、美化乡村环境的责任，向流入方收取一定的垃圾管理费。本文假定餐饮业、住宿业垃圾费均以经营面积为标准按年收取，则村集体收取垃圾费的计算公式可以表示为：g=b*s （元/年）

b表示住宿或餐饮业垃圾费收取标准，单位为：元/平方米·年;s表示经营面积，单位为：平方米。

②收益调节金。

本文拟收取的收益调节金（下文称收益调节金）是基于上述研究背景和意图，旨在建立一个新的收益调节金机制来平衡政府、村集体、流出方以及流入方的收支，若当地已有相关规定（下文将已存在的收益调节金称为收益补偿金），则将收益补偿金并入此部分，按照少增多减的原则确定最终“收益调节金”数额。新的收益调节金机制下，村集体向将宅基地流转的流出方收取收益调节金，用字母f表示，单位为元/年。

③间接效益。

旅游业发展不仅带来经济上的收益，对旅游目的地社会文化的影响是巨大的，使当地的风俗习惯、民间艺术和工艺得到了恢复和发展，一些民族节日在重新整理、改编后以旅游活动形式呈现在游客面前，从而在更广泛的范围内得以宣传。[17]村集体成员脱贫致富，观念得以转变，外来人口也引入了新的思想。

2.2.2 负外部性

①管理负担。

因宅基地流转手续办理繁杂，且需要网上上传相关信息，整理宅基地流转文件，增加了村集体的管理负担。村委会为方便村民进行宅基地流转相关手续的办理，可能需要新增负责该工作的人员，或者提高现有工作人员的工资水平，管理支出以v2表示。

②环境保护支出。

村集体为解决外来游客造成的环境污染，需要额外的支出用于环境保护，包括保洁员工资、垃圾收集员工资、垃圾车驾驶员工资等，包括村集体为保护村庄环境而新雇佣各类工作人员或提高现有人员工资水平所增加的支出。村集体的环境保护支出以v2表示。

③公益事业支出。

为吸引更多的外来游客，发展乡村旅游业，保证村民个人和村集体能够因宅基地流转而获得更多收益，村集体需进行乡村公益事业的建设，包括乡村文化宣传、环境保护宣传等，则村集体的公益事业支出可直接用v3表示。

④基础设施维护与建设。

因外来游客进入乡村旅游，使用乡村公共资源，村集体不得不进行公厕维护、村庄保护、公共场所改造建设等基础设施的维护与建设，以保障村民的公共利益。村集体的基础设施维护与建设支出用v4表示。

2.3 流出方

流出方是农村宅基地使用权的转让人，他们拥有农村宅基地的资格权，可通过转让宅基地使用权而获取土地收益。农村宅基地为农村集体所有，农村宅基地的流出方大多以出租方式转让宅基地使用权，且作为农村宅基地流转所得租金的最大受益者，流出方在获得租金收益的同时向村集体上交收益调节金。流出方收支分析如下：

2.3.1 正外部性——租金收益

宅基地出租价格不受村集体的限定，主要由流转双方商定。租金收益用c表示，其计算公式为：

c=p*s （元/年）

p表示当地农村宅基地的出租价格的平均值，单位为：元/平方米·年;s表示所流转宅基地的使用面积，单位为：平方米。

2.3.2 负外部性——流出方部分收益调节金

由村集体的收益列支部分所述，流出方部分收益调节金为f，金额由相关计算确定。

2.4 净收益汇总

基于各利益相关方正外部性的列支，可以得到如下的各方净收益汇总表如表1，并给出了相应注释以说明相关符号的含义及计算方法，如表2。

3  收益調节金提出

3.1 规则思路

由以上对于各利益相关方正负外部性的分析，流出方和流入方流转宅基地的行为给政府、村集体、村民带来了正向或负向的效应，使其在此过程中获得一定收入的同时承担相应风险，而流出方本身在未承担流转带来风险的同时获取了租金，流入方获取了经营收益。流入方获取的经营收益可以通过政府收取增值税调节，因此本文提出的收益调节金主要向流出方收取，主要目的在平衡流出方在流转行为中获取的收益。出于使各方利益达到相对公平的状态，同时促进村集体及地区经济的可持续发展的目的，收益调节金数额应当保证村集体、政府的净收益为正。收益调节金机制的得出思路流程如图1所示。

3.2 计算过程

首先由表1确定使各方净收益大于零的收益调节金区间：

T-（e1+e2+e3）>0

f+g-（v1+v2+v3+v4）>0

联立上述式子可得向各方收取收益调节金的下限：

f>v1+v2+v3+v4-g

从理论上讲，收益调节金的取值应当低于宅基地流转的总成本，包括宅基地流转导致外来人口增加，从而增加的政府和村集体方面的管理负担、环境保护支出、公益事业支出、基础设施维护与建设费用等。从而得到收益调节金上限：

f

收益调节金的理论范围是上下限的交集部分，如下所示：

v1+v2+v3+v4-g

需要注意的是，政府和村集体在宅基地流转中所产生的费用项目类似，各地政府也广泛采用直接补贴村集体费用的做法。因此在实际测算中可以直接用较容易测算的村集体支出代替村集体和政府两方的支出。

4  基于L村实际案例的测算

4.1 调研地点选取

大理市作为我国白族聚居的典型城市，于2015年被国务院选取作为云南省唯一一个进行农村宅基地流转制度改革的试点地区，拥有丰富的旅游资源。位于大理市大理镇东边的L村，国土面积3.47平方公里，是一个存在宅基地流转用于经营餐饮和客栈现象较多的典型白族村落，L村包括7个自然村，19个村民小组，居住着白、回、汉等民族，总人口8 044人，2015年全村经济总收入91 712万元。2015年4月以来，L村贯彻试点改革政策，在发展旅游业的同时进行宅基地流转改革，带动了当地经济发展。

本文以大理市大理镇L村的实践为例，基于2018年L村各方实际的成本和收益水平开展访谈，了解各收益相关方由于宅基地流转产生的实际成本与收益，并从经济层面量化现行制度框架下宅基地的各方收益支出情况。最后，以L村得到的实际数据代入收益调节金机制中，计算得出相应的收益调节金，以验证机制的合理性。

4.2 收益调节金计算

基于前文提出的收益和成本测算方法以及收益调节金规则思路，实地测算汇总各方收益成本得到表3。

根据本文收益调节金计算规则，代入实际调研数据计算得出，大理市大理镇L村地区收取的收益调节金总金额理论区间可以确定为1 034 032～1 210 552 元。若采取中间值试算，流出方需要向村集体缴纳的收益调节金总额为1 122 292元/年。已知L村目前的客栈及餐饮店总经营面积为25 024.63平方米，平摊到每平方米流转或经营面积上流出方要缴纳的收益调节金为44.85元/年·平方米。

以上收取数额仅根据在L村实地调研取得数据估算得出，旨在为本文的收益调节金机制提供实际验证和计算案例，最终数额还需进一步的论证和征求民意以考察方法的公平性和可行性。

大理市规定由村集体向经营者收取一定的收益調节金，而通过访谈我们了解到L村村委会向经营者统一收取10元/平方米·年的土地收益调节金。通过本文收益调节金的计算可知，10元/平方米·年的数额远远不能平衡宅基地流转所增加的费用，且仅向经营者收取的规定较为单一、作用有限，当地政府亟须在加强测算的基础上提出新的调节金机制。

5  结论与建议

在该收益调节金收取机制下，考虑了宅基地流转各个相关方之间的利益平衡，根据具体的计算规则来确定流出方应向村集体上交的收益调节金，可以在一定程度上缓解宅基流转用于经营给政府和村集体带来的压力，避免了收益调节金收取金额的盲目性，也使得宅基地流转过程中的各个相关方利益能够达到相对公平的状态。基于宅基地流转收益调节机制的研究，本文提出了以下几点建议：

①因地制宜，平衡收益。收益调节金的提出应考虑地区差异性[18]，不同经济发展状况的地区收取的调节金不同，这有利于收益调节金机制在更广泛的范围内推广。在收取范围确定后对相关方进行意愿调查意愿，以进一步保证收益调节金的收取具有可行性。因此，各地在制定农村宅基地经营性流转的收益调节金机制时，可以将相关规则作为参考，因地制宜建立更为完善与公平的、适应地区发展的调节机制。

②实地测算，科学收取。本文提出的收益调节金机制是建立在各地实际状况基础上的，各地收取数额和比例不尽相同，由此也对各地区的收支水平测算提出了较高要求。政府或村集体应制定相关核算规范，定期对宅基地流转状况及旅游业引起的收支状况做出调查，由定量方法根据实地测算结果制定收益调节金收取政策，调查结果应尽可能地具体和准确，以保证政策的制定具有科学合理性。

③建立信息公开的平台。政府、村集体、流出方和流入方之间的公平问题是引起多方矛盾争端的较为核心的问题，收益调节金的按比测算和收取客观上提升了总体公平度，但不能保证交纳方的意愿和满意度。因此，在制定政策的同时，在政府信息系统上增加“收益调节金”版块，公开收益调节金收取动态并及时接收和处理反馈意见，对于各地政府和村集体都是一项重要的举措。

结合上述结论，本文针对宅基地流转收益的调节机制给出了科学全面的建议，但在各利益相关方对收益调节金机制的满意度论证方面还有所欠缺。未来关于宅基地流转收益调节的研究还需要更多实际案例的测算作为支撑，从而进一步完善相关制度。另一方面，本文只对经济因素及可以转化为经济因素的指标做出了测算，但宅基地流转对村集体和当地村民的思想文化也产生了巨大影响，如何将这部分影响科学量化并纳入测算，是未来研究的重点之一。

参考文献：

[1]张汇粹.农村宅基地流转探析：综述及启示[J].农村经济与科技，2019，30（15）：4-6，79.

[2]张梦琳.农村宅基地流转模式成因分析[J].国土资源科技管理，2020，37（02）：37.