乡村治理中村两委“一肩挑”模式探讨

李斌 李淇

摘      要：村两委“一肩挑”是“把政党带进来”的必然逻辑，也是当下大力推进和发展的一种乡村治理模式。新时代，村两委“一肩挑”模式通过政党——国家——社会的关系耦合、乡村治理与村民自治的组织再造以及对村干部的政治吸纳将“把政党带进来”和“乡村治理有效”链接起来，有助于推进乡村治理体系和治理能力现代化。

关  键  词：把政党带进来;党政体制;乡村治理有效;村两委“一肩挑”模式;乡村基层党组织

中图分类号：D422.6        文献标识码：A        文章编号：1007-8207（2020）12-0052-06

收稿日期：2020-06-28

作者简介：李斌（1980—），男，安徽固镇人，安徽大学社会与政治学院副教授，硕士研究生导师，政治学博士，研究方向为乡村治理与国家理论;李淇，安徽大学社会与政治学院，研究方向为中国政府与政治。

基金项目：本文系国家社科基金一般项目“优化村级权力运行的政治生态研究”的阶段性成果，项目编号：17BSH149。

村两委“一肩挑”模式是当下乡村治理领域蓬勃发展的一种治理模式，这种蓬勃发展体现在两方面，即作为法律规范的政策文本的陆续出台与作为现实选择的政治实践的持续发展。[1]目前学界对于村两委“一肩挑”模式的探讨主要集中于村两委“一肩挑”模式得以存在的原因及现实挑战、乡村治理中村两委“一肩挑”模式的利弊分析、村两委“一肩挑”模式对乡村政治和乡村社会的影响以及村两委“一肩挑”模式中“一把手”的权力探讨等方面，大多以对策研究为导向，鲜有从国家——社会关系的视角切入对村两委“一肩挑”模式内在特征的理论探讨。因此，本文结合中国政治具体实践和中国政府体制研究的最新成果，按照关于乡村治理规范性文本的具体要求，从学理上对村两委“一肩挑”模式的内在特征加以阐释。

一、相关概念解析

党政体制是对中国政府体制比较合适的理论概括，[2]其内核是中国共产党在我国政治和社会等领域全面领导的核心地位，而在这一政府体制背景下衍生出来的国家——社会关系自然不同于西方，表现为“把政党带进来”。[3]“把政党带进来”呈现出“嵌入”的特征，即中国共产党一方面嵌入于国家权力结构之中，另一方面嵌入于社会之中。乡村是国家政治和社会结构最基层，直接面向人民群众，党支部（或党委）是中国共产党的最基层组织，村民委员会是国家“公权力”的最末梢，作为乡村最高“权力”机关，村两委的权力尽管属于“自治权力”（即与国家权力相区别的社会权力）范畴，但仍具有公共性和权威性。村两委“一肩挑”模式是党政体制的乡村实践，是“把政党带进来”的现实体现，在此模式中政党是连接国家和社会的接点。

党政体制背景下的“把政党带进来”，从整个国家的宏观角度来看面向的是国家治理体系和治理能力现代化，从乡村的微观角度来看面向的是乡村治理有效。对于乡村治理有效这一概念，有学者认为其是指在乡村治理中的治理主体、决策、执行与效果四个方面实现更高要求;[4]亦有学者认为其是乡村治理的目标，意味着建立和完善党的基层组织以及使乡村地区的文化、民生、生态等诸方面治理水平得到整体提升。[5]笔者认为，“乡村治理有效”包含三个维度：一是“政党——国家——社会”关系更加耦合，具体体现为乡村与上级政府①之间的关系更加耦合，乡村党组织、村民委员会、村民之间关系更加耦合。二是中国共产党的领导进一步加强，党和国家大政方针落在实处。三是乡村权力有效运行，社会、经济、文化等得到全面发展。

通过村两委“一肩挑”模式的内在特征来理解党政体制与“把政党带进来”“乡村治理有效”的关系是本文研究的重点，诸多变量之间的关系见图1。

二、关系耦合：“政党——国家——社会”的内在逻辑

“把政党带进来”的核心无疑是政党。美国当代著名政治思想家萨托利认为：“政党是社会和政府之间的核心中介组织。”[6]可以看出，西方学者眼中的政党是与代表公权力的政府机构、社会相分离的。而在中国的政治实践与话语体系中，无论官方还是民间都将政党理解为政党体制以及这一体制带来的“政党——国家——社会”关系的相互调适。[7]具体到乡村治理领域，村两委“一肩挑”模式正是“政党——国家——社会”关系相互调适逻辑的产物。

从乡村与乡村外部关系来看，村两委“一肩挑”模式使乡村与县乡政府之间的关系更加耦合。周飞舟基于税费改革的思考提出了县乡政府从汲取型政权到“悬浮型”政权的经典结论，[8]“悬浮型”政权的潛在之意就是县乡政府在乡村地区有限制的、有条件的、有领域的“退却”。将乡村“党政”一把手合为一体，加强了乡村与县乡政府的联系。一方面，民主集中制的组织逻辑要求下级服从上级、下级选举产生上级，越到基层越须承担更多的事权;另一方面，依据有关村民自治的法律法规，村民委员会由村民直接选举产生，但候选人资格需由县乡政府及相关部门审查并确认。

从乡村内部关系看，村两委“一肩挑”模式使乡村党组织、村民委员会、村民之间的关系更加耦合。目前，乡村内部情况较为复杂，主要表现为以收入分化带来的经济分化、以政治诉求分化带来的政治分化、以生活品味分化带来的文化分化等，急需进行整合。村两委“一肩挑”模式是这种整合的现实样态，从嵌入走向耦合①。其一，中国共产党的优良传统是坚持群众路线，村两委“一肩挑”模式成功“把政党带进来”，有利于使乡村政治和乡村社会得以耦合。其二，村两委“一肩挑”模式有利于调适村两委之间的关系，[9]使其由以往交叉任职的简单嵌入变迁为“一肩挑”的有效耦合。其三，乡村政治和乡村社会中个人规则与公共规则往往呈现出“混合”的特征，诚如张静所言：“对于公共性事务，这种状况的特征，一是公共关系依靠个人交往的扩展，二是工作关系的配合程度依赖个人关系的程度而变化”。[10]而村两委“一肩挑”模式下的“一把手”获得了村内共产党员与村民的双重认同，具有双重身份以及由此产生的双重合法性和权威，能够及时处理乡村内部的各类冲突，助推乡村政治和乡村社会走向耦合。

“强政府”——“强社会”是有利于塑造高国家能力和高社会自主性的模式，[11]“政党——国家——社会”关系的耦合寓意着政党、国家、社会之间关系融洽，有利于社会和谐、国家稳定，有利于塑造“强国家”、打造“强社会”，具体到乡村层面体现为乡村治理有效。作为“把政党带进来”的村两委“一肩挑”模式既是“政党——国家——社会”关系的题中之意，也是乡村治理有效的重要组成部分。

三、组织再造：乡村治理与村民自治的有效整合

组织的发展演变是一个自然的过程，是与周边环境不断相互作用过程中不断变化、不断适应周围社会环境的自然产物。[12]村两委“一肩挑”模式带来的組织演变亦是适应周围环境的结果，这种适应的根源在于“公共部门的有效运转有赖于结构和治理的其他方面的协调配套”。[13]

所谓“组织再造”并非建立一种新的组织，也非对现有的组织进行根本性改造，而是“重塑”现有组织。在乡村治理领域，以乡村治理有效为最终落脚点的乡村治理体系和治理能力现代化是国家治理体系和治理能力现代化的最基础最末梢环节。新时代，乡村治理正面临结构性和制度性转型，这就要求“基层权力必须要有作为”，同时“不能僭越基层群众自治组织的权力”。[14]换言之，应使以政府为主导的“治理”与以基层群众自我服务的“自治”达成有机结合。[15]从治理角度来看，赵树凯认为，农村治理的主要矛盾是公共服务的供给和需求之间的矛盾，而矛盾的根源来源于政府治理问题。[16]可见，乡村治理是与政府治理紧密相连的，乡村治理的转型亦是伴随着政府治理的转型而来的。“党”有“党”的组织、规则和与相关部门的联系，“政”有“政”的组织、规则和与相关部门的联系，村两委“一肩挑”模式将二者结合起来，不仅使村两委组织更加集约化，而且在组织结构上能够与上级政府保持一致，“职责同构”“上行下效”有利于提升村两委的治理能力和治理效率。“党政军学民，东西南北中，党是领导一切的”，[17]村两委“一肩挑”模式是加强党的领导的必然产物，在这一模式下，党的领导在人事安排、组织规划、事权落实、思想指导上多角度得以落实和体现。从自治角度来看，徐勇认为，村民自治具有非常强大的内在价值，乡村治理需要“找回自治”，具体表现为探索各种村民自治的有效实现形式，比如自治下沉。[18]应当看到，以提供公共服务为主要任务、以效率为主要追求的村两委组织一定程度上“消解了基层群众自治组织自治的实质含义”。[19]而村两委“一肩挑”模式为村民小组、村民理事会等释放了一定的空间，有助于推动乡村内部组织的自治。就组织规划而言，随着自然村的合并与行政村的扩张，村两委承接了大量的行政性事物，村两委“一肩挑”模式能够在发挥原来自然村“熟人社会”优势的同时有效落实“项目制”等行政化色彩较为浓厚的任务。就事权而言，事权的落实需要依靠两方面的力量，即村两委的方向把关与村民的自我管理，村两委“一肩挑”模式能够将二者有效整合起来。就思想指导而言，党的思想是村民自治的基本思想和基本遵循，村两委“一肩挑”模式能够将党的思想贯彻到乡村最基层，有利于完善并推进村民自治。

四、政治吸纳：对村干部的最大激励

政治吸纳是指“政治体系基于功能实现而对社会的一种制度安排，体现为政治体系的社会吸纳功能”。[20]“把政党带进来”的村两委“一肩挑”模式作为一种独特的制度安排能够更好地发挥政治吸纳功能，突出表现在对村干部的吸纳上。美国历史学家、汉学家杜赞奇认为，乡村经纪包括两种代理人模式，一种是营利性经纪，另一种是保护性经纪。保护型经纪人会促进乡村的善治，而盈利型经纪人只会导致“国家政权的内卷化”。[21]在我国乡村治理实践中，村干部究竟是保护型经纪人还是盈利型经纪人很大程度上取决于对村干部的激励是否到位。

需要指出的是，如果是真正的“干部”，对其最大的激励莫过于晋升激励，[22]然而村干部毕竟不是真正的干部，如何对其进行激励成为一个棘手的问题。“把政党带进来”的村两委“一肩挑”模式通过政治吸纳完美破解了这一难题：其一，政治激励。2019年中央1号文件明确指出，要“健全从优秀村党组织书记中选拔乡镇领导干部、考录乡镇公务员、招聘乡镇事业编制人员的常态化机制”。打破党组织书记政治晋升道路上的“天花板”，对其而言无疑是一种巨大激励。第二，物质激励。2019年中央1号文件强调，要“健全以财政投入为主的稳定的村级组织运转经费保障制度，全面落实村干部报酬待遇和村级组织办公经费，建立正常增长机制，保障村级公共服务运行维护等其他必要支出。”这意味着随着中央对农村地区财政转移的逐年增加，村两委“一肩挑”模式下村干部待遇这一物质激励也会逐年提升。其三，荣誉激励。荣誉激励归根结底还是属于个人心理层面的事情，而这种个人层面的心理特征源于承认的渴望，使得“荣誉和尊严成为重要的精神动力，由此而产生的基层荣誉体系成为了国家与社会之间相互构成、相互形塑的纽带”。[23]村两委“一肩挑”模式下的“一把手”既要获得乡村内部全体党员的认可，又要获得全体村民的认可，通过民主选举并经上级政府审查确认后产生，上级政府的嘱托和村民的信任使“一把手”收获了满满的身份认同感，这无疑是最好的荣誉激励。

结  语

“把政党带进来”更加强调中国共产党在乡村治理领域的作用。作为“把政党带进来”的产物，村两委“一肩挑”模式通过关系耦合、组织再造、政治吸纳使“把政党带进来”与“乡村治理有效”达成有机统一（见图2）。

当然，任何一项改革措施都是存在风险和两面性的，乡村治理中村两委“一肩挑”模式尚存哪些风险与挑战，以及如何规避这些风险与挑战，值得我们进一步深入探讨。但显而易见的是，中国共产党的领导是乡村治理有效的根本保证，无论“把政党带进来”的现实逻辑，还是村两委“一肩挑”模式的实践要求，抑或乡村治理有效的目标追求，都对乡村党组织建设提出了更高要求，未来必须通过扎扎实实的工作，切实建设好农村党组织。

【参考文献】

[1]唐鸣，张昆.论农村村级组织负责人党政“一肩挑”[J].当代世界社会主义问题，2015，（1）.

[2]景跃进，陈明明，肖滨.当代中国政府与政治[M].北京：中国人民大学出版社，2016.

[3]景跃进.将政党带进来——国家与社会关系范畴的反思与重构[J].探索与争鸣，2019，（8）.

[4]程瑞山，任明明.乡村“治理有效”的意蕴与考量[J].科学社会主义，2019，（3）.

[5]胡红霞，包雯娟.乡村振兴战略中的治理有效[J].重庆社会科学，2018，（10）.

[6]（意）G.萨托利.政党与政党体制[M].王明进译.北京：商务印书馆，2006.

[7]龚少情.新时代党的群众组织力的生成逻辑和实践路径——党、国家与社会的关系视角[J].社会主义研究，2019，（3）.

[8]周飞舟.从汲取型政权到“悬浮型”政权——税费改革对国家与农民关系之影响[J].社会学研究，2006，（3）.

[9]李淇，秦海燕.乡村治理现代化视域下“村两委一肩挑”模式研究[J].河南科技大学学报（社会科学版），2019，（4）.

[10]张雪娇.《基层政权：乡村制度诸问题》浅析[J].黑河学刊，2013，（2）.

[11]（美）乔尔·S·米格代尔.社会中的国家——国家与社会如何相互改变与相互构成[M].李杨，郭一聪译.南京：江苏人民出版社，2013.

[12]周雪光.组织社会学十讲[M].北京：社会科学文献出版社，2003.

[13]（美）B.盖伊·彼得斯.政府未来的治理模式[M].吴爱明译.北京：中国人民大学出版社，2001.

[14]周庆智.县政治理：权威、资源、秩序[M].北京：中国社会科学出版社，2014.

[15]应星.中国社会[M].北京：中国人民大学出版社，2015.

[16]赵树凯.农民的政治[M].北京：商务印书馆，2011.

[17]习近平.决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[M].北京：人民出版社，2017.

[18]徐勇.乡村治理的中国根基与变迁[M].北京：中国社会科学出版社，2018.

[19]周庆智.中国基层社会自治[M].北京：中國社会科学出版社，2017.

[20]肖存良.政治吸纳·政治参与·政治稳定——对中国政治稳定的一种解释[J].江苏社会科学，2014，（4）.

[21]（美）杜赞奇.文化、权力与国家——1900-1944年的华北农村[M].王福明译.南京：江苏人民出版社，1996.

[22]周黎安.转型中的地方政府：官员激励与治理[M].上海：格致出版社，2017.

[23]姜亦炜，吴坚，晏志鑫.荣誉与尊严：乡村振兴中的基层荣誉体系建设——基于浙江省新乡贤组织的调研[J].浙江学刊，2019，（4）.

（责任编辑：刘亚峰）

Discussion on the “One Shoulder” Mode of the two Village

Committees in Rural Governance

Li Bin，Li Qi

Abstract：The “one shoulder” of the two village committees is the inevitable logic of “bringing the party in”， and it is also a rural governance mode vigorously promoted and developed. In the new era，the “one shoulder” mode of the two committees of the village links “bringing the party in” and “effective rural governance” through the coupling of party state society relationship，vertical and horizontal restructuring of rural organizations and political absorption of village cadres，which helps to promote the modernization of rural governance system.

Key words：bring the party in;the party and government system;effective rural governance;the “one shoulder” mode of the two village committees;the rural grass-roots party organizations