境外经贸合作区现行支持政策分析

付江

摘 要：
作为“走出去”战略的重要组成部分，境外经贸合作区建设一直得到了中央和地方政府的大力支持，各方相继出台了一系列制度保障、财税支持和招商推介等政策和措施。为吸引外资推进合作区建设，东道国政府也从完善法律法规、提供海关财税等“一条龙”服务等方面出台了一些优惠政策，帮助境外经贸合作区消除后顾之忧。针对合作区定位不明确、资金支持不足等问题，各级政府应继续鼓励和引导企业走出去，加强涉外业务联动发展，注重国内外产业协同发展，加强“走出去”监测预警，为中国企业“走出去”提供更加完善的服务。

关键词：
境外经贸合作区 支持政策 “走出去”

中国境外经贸合作区在20世纪90年代就开始了探索和实践。目前，境外经贸合作区的类型有加工制造、资源利用、农业产业、商贸物流、科技研发和综合类等多种形态。自2005年商务部出台建立境外经贸合作区鼓励政策以来，合作区形势发展良好，互利共赢的成效明显。作为中国企业“走出去”战略的重要组成部分，境外经贸合作区建设一直得到了中央政府、地方政府及东道国政府的大力推动与支持，各方通过不断出台支持政策，提高服务水平，为境外建设合作区发展创造条件、搭建平台。

一、中央政府的支持政策

中央政府根据我国境外经贸合作区发展和需要，通过完善制度保障加强规划引导、搭建公共信息服务平台、完善财税、信息等政策支持、与东道国政府签署双边框架协议、支持有关境外经贸合作区的招商活动和贸易投资促进活动等，推动合作区做大做强，为境外经贸合作区发展提供了政策保障。

（一）制度保障及规划引导

1 不断完善制度保障和顶层设计。在2005年提出建立境外经贸合作区后，商务部于2006年发布了《境外中国经济贸易合作区的基本要求和申办程序》，开始招标遴选海外合作区。对境外经贸合作区提供保险、金融、出入境和税收政策等方面的支持以及专项资金。2012年，在国家一直推行简政放权的大形势下，商务部放弃了招标、考核的建区审批形式，改为由商务部制定、公布合作区建设标准，建区企业达到标准后向商务部提出申请，经商务部组织专家考核、验收后成立合作区。这一政策的实施使合作区的建设更加市场化，也更有利于为我国“一带一路”倡议实施提供更多的承接点和支撑点。随后，中央政府出台多项政策鼓励中国企业开发投资境外经贸合作区。境外合作区建设工作被纳入国家对外经贸整体发展工作中，政府角色从侧重管理扶持企业逐步转向指引服务企业，坚持境外合作区的市场化运作方式，不断改进和完善对合作区的管理和服务，特别是更加重视境外投资风险防控、融资政策支持及服务。

2 制定服务指南范本，提升和规范企业服务质量和水平，吸引更多的企业入区投资。2015年，商务部出台了《境外经贸合作区服务指南范本》，从信息咨询服务、运营管理服务、物业管理服务、突发事件应急服务等四个方面，对境外经贸合作区建设提出了建设方向并做出具体指导。

（二）公共信息服务与平台建设

提供公共信息服务，助力境外经贸合作区发展。通过及时发布规划引导、信息发布、风险预警、协调与监督等方面的公[HJ1.7mm]共信息，帮助中国企业通过合作区这一平台更好地进行海外投资，实现高质量地走出去。中央政府积极推进打造集政策指导、行政管理、招商信息、人才需求、风险防范、国别介绍、推介宣传等于一體的合作区综合服务平台，如“走出去”网络平台等，并通过整合、链接现有地方及中介机构合作区服务平台资源，来为合作区招商和宣传提供全面服务。此外，在中央政策的支持下，有关境外合作区国别和产业指引、合作区服务指南、境外投资指南等，不断完善、更新，帮助企业系统、全面地了解合作区发展情况，助力企业“抱团出海”。例如中国贸促会发布的《中国境外经贸合作区投资指南（2018）》中系统、全面地梳理了境外经贸合作区的发展现状和前景优势，涵盖了企业境外投资十分关注的问题。例如，合作区所在东道国的投资环境以及合作区的区位优势、建设主体、产业定位、基础设施建设状况和企业投资状况;投资合作区能够享受的税收、土地、金融、产业和人力资源等方面的优惠政策;以及合作区的投资流程、入驻方式和配套服务等。其内容具有较强的参考性与实用性。对加强引导合作区制定科学、合理的合作区规划、产业发展规划等具有指导意义，也有助于帮助中国企业借力合作区更好地进行海外投资，实现高质量地走出去。

（三）与东道国政府签署双边框架协议

1 签署双边框架协议，建立健全运行管理机制，保障境外合作区的健康发展。中央政府积极与东道国政府进行磋商并达成共识，签署备忘录和合作协议等高层规划文件。自2006年以来，商务部会同有关部门，完成了与朝鲜、柬埔寨、白俄罗斯、马来西亚、老挝、印尼、埃塞俄比亚等国家政府商签合作区协定，为促进境外经贸合作区发展提供有力保障。切实维护了企业和人员的合法权益、投资安全和人员安全。以柬埔寨西哈努克港经济特区为例，作为中柬两国间的重要合作项目，柬埔寨西哈努克港经济特区是首个签订双边政府协定并建立双边政府协调机制的合作区。《中华人民共和国政府和柬埔寨王国政府关于西哈努克港经济特区的协定》以国家间框架合作协议的形式明确了西港特区的法律地位，规定了缔约双方共同为西港特区的建设、管理和运营提供支持和便利的责任，明确了在协定框架下成立西港经济特区双边副部长级协调委员会以研究西港经济特区建设和运营中存在的重大问题等。为入园企业提供了良好、稳定的营商环境，吸引了自中国、美国、日本、法国等百余家企业投资入驻。境外经贸合作区发展迅速并取得了良好的成效，正是得益于双方政府的高度重视和积极推进。根据商务部网站，未来中国还将继续推动与合作方签署双边投资、基础设施建设协议，推进建立贸易投资工作组。

2 通过与境外经贸合作区的东道国政府组建经贸混委会或联委会等双边合作机制，搭建沟通平台。中央政府还通过双边途径，就合作区的土地政策、税收政策、劳工政策、基础设施配套以及贸易投资便利化措施等问题与东道国政府协商，组建经贸混委会或联委会等双边合作机制。例如在双边经贸联委会和混委会框架下，与泰国、肯尼亚设立专门的贸易畅通工作组等。这些机制的建立为境外经贸合作区建设搭建了沟通平台。

（三）与东道国地方政府建立具体协议机制

参与区域合作框架机制等方式，加强与合作国政府间对话交流。地方政府通过建立友好城市、积极参与区域合作框架机制等方式，加强与合作国政府间对话交流，为境外经贸合作区建设保驾护航。例如，江苏省无锡市通过与柬埔寨建立友城合作，为西港特区营造优良的运营环境。在地方政府的推动下，柬方发展理事会、商业、海关、商检、劳工和西港省政府等相关政府部门，对西港特区采取特事专办、急事快办，并到西港特区设立办事窗口现场办公，协调解决问题，方便入区企业办理。2019年天津市人民政府与埃及苏伊士特区管理总局签署《关于共同推动中埃泰达苏伊士经贸合作区加快发展谅解备忘录》。根据《谅解备忘录》，此举标志着中埃·泰达苏伊士经贸合作区成为我国境外经贸合作区中首个升级试点项目。双方同意加快合作区建设步伐，通过优化营商环境、培育主导产业、拓展平台功能、推进双区联动、完善金融服务、开展人文交流等六大措施，将苏伊士合作区建设成为主导产业集聚、产业链条完整、配套设施一流、公共服务体系完善，辐射带动周边的绿色可持续发展的现代化工业新城和中埃产能合作的重要平台。其中明确了要充分发挥三级协调机制作用，强化合作区管委会职能。合作区管理委员会为合作机制的第二层，由天津市商务局和埃及苏伊士运河经济区总局的有关职能部门组成，负责对两国政府间协调委员会达成的政策指导意见予以实施和落实，协商解决合作区在建设、管理和运营中的具体问题。协调机制的设立对进一步推进中埃·泰达苏伊士经贸合作区升级建设工作的有序、顺利开展，以及合作区的可持续发展提供了有力保障。

三、东道国政府的支持政策

东道国政府为推进合作区建设，吸引外资，发挥自身优势，给予合作区建设很多优惠政策，如完善法律法规、提供海关财税等“一条龙”服务、出台支持政策、举办招商推介活动等，为合作区发展创造良好的营商环境，帮助境外经贸合作区消除后顾之忧。

（一）合作区建设、安全保护等相关法律

当地政府出台政策法规，从宏观层面为境外合作区创造良好的运营环境和服务。境外经贸合作区的良好发展离不开东道国政府给予的优惠政策支持，以及在合作区建设及安全等领域给予的法律保障。例如，中白工业园，作为中国和白俄罗斯重大互利合作项目，白方对此项目高度重视，卢卡申科总统于2012年、2014年和2017年三次签署总统令，为中白工业园提供了各方面的优惠条件和法律保障。除宏观层面的支持外，当地政府采取行动，保障企业和人员的合法权益、保障投资和人员安全。例如，尼日利亚出口加工区管理区以政府公报方式下发了莱基自贸区的管理规章，其中明确规定了在安全方面，区内禁止工人罢工和封闭工厂;尼日利亚政府在合作区内派驻警察;合作区可组建自身的保安队等。越南龙江工业园也就安保防御机制方面与当地公安局签署安保联防条约，以维护合作区在特殊情况时的安全。

（二）海关财税等“一条龙”服务支持

设立“一站式”行政服务窗口，提供高效服务。为应对企业“走出去”，面对的诸多困难，例如工业基础设施薄弱、产业配套差，对国外的政策法律、语言文化不熟悉，不适应等问题，东道国政府对境外经贸合作区提供了强有力地支持，为入园企业提供海关财税等“一站式”服务，帮助企业发展和处理与当地政策的关系，为境外经贸合作区发展提供了必要的保障。例如西港特区，由柬埔寨发展理事会、商业、海关、商检、劳工和西哈努克省政府代表组成的“一站式”行政服务窗口，不仅对西港特区提供特事专办、急事快办的便利，并经常到西港特区现场办公，协调解决电力供应、招工等问题，通过设立“一站式”行政服务窗口，为入区企业提供高效、全面的服务，包含投资申请、登记注册、报关、商检、核发原产地证明等服务，方便入区企业办理业务，并以优惠的价格租赁或出售土地及标准厂房。在中柬双方的共同努力下，凭借着对入园企业采取海关财税等“一站式”服务，西港特区入园企业数量不断提升，合作区招商引资成效明显。截至2019年2月，西港特区已累计引入中国、东南亚、欧美等国家及地区的153家企业，解决就业2 2万多人。未来，西港特区还将吸纳300家企业，提供8万—10万个就业岗位。

（三）合作区建设前相关推进支持

1 提供优惠的土地使用政策及基础设施建设政策，减少运营成本及风险。在土地政策方面，部分东道国为促进经贸合作区发展提供了具有價格低廉、地理位置优越，产权稳定等良好条件的土地资源。例如泰国政府努力推动全面开放外国人持有该国土地所有权法案修改进程，特别是对于从事泰国投资促进委员会鼓励的钢业，施行外国投资者可以根据《投资促进法》购买土地，并拥有土地100%的永久所有权。此外，由于境外经贸合作区项目东道国大都存在经济发展落后，基础设施条件差等特点，为了给入区企业提供良好的投资和生活环境，合作区不仅需要实现合作区基本的基础设施建设，还需要相应配套标准厂房、写字楼、公寓、仓库、生活配套等设施才能满足招商引资的需要。因而境外合作区需要运营商自投大量的基础设施建设、公共配套设施，承担了部分东道国的政府职能。导致境外经贸合作区存在前期投资量较大、资金回收期长、项目前期盈利不足等问题。部分东道国政府为解决这些问题，吸引外资，在基础设施方面给予企业一定的优惠政策，如资金支持。例如马来西亚政府为支持马中关丹产业园基础设施建设，承诺投资约33 53亿元人民币用于合作区道路等配套建设。2013年至2018年6月，已累计完成投资约29 81亿元，为马中关丹产业园完成“三通一平”建设提供了资金支持，减轻了境外经贸合作区建设企业的负担。

2 简化申请手续，加大产业政策支持力度。例如印尼投资协调委员会和其他部门机构对电力工业、旅游业等领域的许可证申请手续进行了简化，将电力部门49项许可证减至25项，手续时间从原来的932天减至256天;颁布和修订投资负面清单;允许外资进入冷库业以及电子商务等领域;简化134项经贸投资条例，并且针对企业来合作区建厂提供“边建设、边报建”的“建筑准字”资格政策，实施3小时内办结公司8个相关资质准证服务等，即简化流程又完善了产业政策，从而提高了中国-印尼经贸合作区建设的效率，并为其后期发展提供了有力保障。

四、现有政策存在的问题

一是合作区目的、定位不明确。境外经贸合作区大多位于欠发达地区，产业薄弱，并且当前政策层面对合作区的支持力度基本一致，缺乏重点，此外还缺失了合作区与国内形成经济联动，一定程度上割裂了合作区与国内的要素流动。二是资金支持力度不足。园区建设期间由于涉及大规模基础设施建设，对资金的需求大，经常性面临资金短缺、融资渠道不足等问题。我国政策性、开发性金融机构对合作區建设主体民营企业的支持力度有限。此外，由于合作区大多数位于发展中国家甚至不发达国家，当地银行和金融体系自身的不健全导致融资成本显著增加，银行及金融行业对建区企业的支持力度有限。三是部委间整体协调机制缺乏，无法就园区形成一个整体性支持政策体系，没有成立相应协调机构，一定程度上抑制了境外经贸合作区横向与纵向的交流。中央与地方支持政策的对接不足，缺乏省级间的协调合作和项目信息共享机制。

五、建议

第一，继续鼓励和引导企业走出去支持企业充分利用两个市场、两种资源，增强全球资源配置能力。特别是支持企业走出去开展尖端科技的并购。在全球重要地区、“一带一路”沿线国家和节点城市完成初步布局。建立全球重点地区国际产能合作框架，显著提升我国在区域生产体系和国际产业分工体系中的地位和影响力。积极推进属地化管理，加强与东道国政府与员工的沟通，增强互相理解和信赖，减少因疫情引起罢工等问题。

第二，加强涉外业务联动发展。发挥对外投资的窗口作用，强化与当地企业的沟通联系，更好地带动国内优质产品出口，并推动更多优秀企业和资本进入国内市场。加强对外投资与承包工程、对外援助等方式的联动性，发挥产业链综合效应，打造国际合作竞争新优势。

第三，注重国内外产业协同发展。以对外投资获取海外农业、矿业等领域战略性资源，加强对供应链核心环节的掌控，解决我国供应链安全问题。以“走出去”促进国内外优势产业互补，通过“国内总部+境外加工基地”方式，推动产业国际化进程，提升企业产业链统筹能力，形成以我为主的全球性、区域性价值链。通过走出去获得的先进技术反哺国内，推动国内产业转型升级。

第四，加强“走出去”监测预警。运用大数据手段强化数据搜集和分析，扩大统计监测覆盖范围。健全突发事件应急处置机制，指导企业加强应急机制建设。加强政府、商协会、企业联动，妥善处理突发事件，与相关国家合作共同保障我境外企业和人员的安全及合法权益。

参考文献：

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