自治权是权利还是权力_从自治权力平衡型村治模式看自治权的回归与实现

　　[摘要]村民自治权是一种基本权利，其权利主体当然是作为村民自治体成员的村民，其内涵包括选举权和被选举权、决策权、管理权和监督权。在当今的村级自治实践中，自治主体异化为村民委员会，村民自治变为村官自治，自治权的行使严重缺位，民主被“虚置”，导致基层社会矛盾交织，新农村建设陷入瓶颈。本文通过时广东省云浮市自治权力平衡型村治模式的探讨，从制度创新的角度深入剖析其动因、过程与宪政意义，认为坚持地方自治的理念，推行地方自治的试验，发展地方自治民主制，是未来社会发展的必由之路。
　　[关键词]自治权 村民 村民会议 村民委员会
　　[中图分类号]DF2；D638　[文献标识码]A　[文章编号]1000-7326(2008)05-0061-06
　　
　　村民自治是中国农民探索民主发展之路的创造性实践，它有利于广大的农民当家做主参与和自己利益密切联系的政治过程，有利于在中国农村形成良好的政治氛围，并塑造具有积极政治参与意识和认同感的现代公民。党的十七大提出，要健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，扩大基层群众自治范围，完善民主管理制度，把城乡社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体。2006年3月，广东省云浮市开始实施“活力民主，阳光村务”工程，探索和尝试建立了自治权力平衡型村治模式，创新了农村基层党组织的领导机制和村民自治制度，其宪政意义重大且深远。
　　
　　一、村民自治权的宪法渊源
　　
　　自治权是一个法律概念，同时也是公民享有的一项宪法权利。自治权的法律涵义在于揭示作为个体的公民与政治国家之间的关系，即通过政治国家的制度性安排，在公民与政治国家之间确定一种互为制约的关系模式，从而实现公民的自立、自主与自律，以保障私人领域中权利自由最大化的价值追求。具体而言，自治权包括两个方面的意涵，其一为自主(independence)，表明享有自治权的权利主体在法律规定的自治范围内，在不受任何外来因素干涉、侵害的前提下，对相关事项拥有最终的自主决定权；其二为自律(self-control)，即自治权的权利主体必须具有一种自我管理、自我约束的意愿与能力。自治权是对公民作为自然人所具有的自然属性和社会属性的本能要求在法律上的反映，是一个国家对于公民应当享有的权利和自由的理性确认，它所承载的是在社会发展过程中所体现出来的尊重人的尊严的价值观念和信仰。
　　自治权的根本意义在于表达个体从市民社会进入到政治国家以后应该具有的主体地位和资格，肯定的是个体所具有的独立人格、尊严和价值。这是对以往的社会形态中人的政治社会地位的一个极大的修正。马克思曾经说过：“人们的社会历史始终只是他们的个体发展历史，而不管他们是否意识到这一点”。这表现出两个方面的宪政意义：从微观角度看，自治权的确立和发展，表明个体自身的进化，它以个体的自我启蒙为条件，以自尊、自律为表征，以国家政治法律制度的设计为保障；从宏观的角度看，社会进步状态的验证取决于置身其中的个体所普遍具有的自治意识。自治权的价值不仅使个体获得了政治共同体中的成员身份，更为重要的是使个体逐渐衍生出对他所依存的政治共同体的运作机制的能动作用。自治之所以被人们所推崇，是因为自治在一定程度上已经成为增进政治共同体内部成员福祉的手段。
　　自治权的享有和行使同时取决于个体的自主决定的能力。每一个人所具有的人格独立的天赋决定了自治权的正当性，人的理性也决定了自治权的合理性和可能性。从一般意义上分析，人是具有理性判断与决定能力的个体，也是自身利益最大化的最佳判断者和决策者。因此，可以这样认为，自治是个体自我发展权利的必然要求。自治权是以公民的权利本位为基点的，其目的在于防止国家公权对公民社会的自由空间的干预与挤压，以使在二者之间形成最佳的张力状态，同时与国家公权构成分离与制衡的良性互动关系，目的在于保证“社会是一个私人自主权的领域，并将公共权利限于有限功能之上”。
　　村民自治是我国宪政自治制度中的一种重要形式。从宪政自治理论来说，村民自治是一种区别于主权自治和地方自治的乡村基层社会性自治，具有社会自治的宪政特性。社会自治的根本性特点是自治体的社会成员都能自觉地、自主地参加社会管理，它体现的是国家将自治权力还给社会，由社会自行处理社会事务的过程，亦即马克思所说的社会收回国家过程，其本质是将权力从国家向社会转移。社会自治性质与内容是非政治性、非国家管理的，是不需要以国家权力作为自治工具的纯社会性的自治。
　　村民自治权是一种基本权利，其权利主体当然是作为村民自治体成员的村民。这种权利对于自治体之外的国家权力系统而言具有消极的权利(negative right)性质，即排除国家权力的干涉，强调自我决定；而对自治体内部来说这种权利又具有主动的权利(abtiver right)性质，即村民以多种方式参与自治体。这种权利又具有集体权利的性质。事实上，对自治体内部而言，村民享有的自治权通过集体的方式来行使，即符合一定数量要求的村民可以行使法律所赋予的一定的权利，其主要方式包括村民会议和村民委员会。实际上，村民自治权利的行使对村民个体而言有两种情况：一种是村民个人可以直接参与行使的自治权利，如参加村民会议、选举村委会时的选举与被选举权等，另一种是村民个人无法直接行使，而必须通过村委会或村民会议(代表会议)来行使的自治权利。
　　1980年2月，我国第一个由农民自己民主选举产生的村民委员会在广西壮族自治区宜山县三岔公社合寨村诞生，开始了农村基层民主管理体制的新尝试。党中央及时肯定了农民自发组织设立的基层群众性自治组织，在1982年修改颁布新宪法时，明确规定了村民委员会的性质、地位和任务，确立了村民委员会是基层群众性自治组织的法律地位。这就为我国实行村民自治提供了宪法依据，各地依照宪法规定，进行设立村民委员会的试点工作。在党的领导下，经过全国广大农村10多年的实践，1998年11月4日九届全国人大常委会第五次会议通过了《中华人民共和国村民委员会组织法》(以下简称《村组法》)，并于公布之日起施行。这标志着我国村民自治制度和社会主义基层民主建设又进入了一个新的发展阶段。依据《村组法》，中国大陆农村的村民委员会普遍进行了换届选举。20多年的实践证明，村民自治有力地促进了农村社会的稳定与发展，农村社会的稳定与发展又加快了村民自治的步伐。
　　
　　二、村民自治权“实然”层面的异化
　　
　　宪法第2条与第111条分别规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定，通过多种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”“城市和农村居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。居民委员会，村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举。”《村组法》第2条规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选 举、民主决策、民主管理、民主监督。”村委会作为基层群众性自治组织，是村民自治的执行机构和工作机构。村委会由村民直接选举产生，向村民会议负责并报告工作，对于村民自治范围内的事项，任何组织和个人都不得干涉。
　　根据上述法律规定，我们可以得出这样的逻辑定位：在村民自治制度设计中，自治权属于全体村民；村民会议(或村民代表会议)是全体村民行使自治权的权力机构，具有最高地位和效力；村民委员会由村民选举产生，是村民会议(或村民代表会议)的执行机构，对村民会议负责并报告工作。村民的自治权包含四个层次：选举权与被选举权、决策权、管理权、监督权。
　　在当今的村级自治实践中，最深入人心的是选举，最有效能感的是产生民选的村民委员会。尽管民主选举方面也存在重重问题，然而，现在村民自治的最重要问题却是后三个民主环节的缺失，使得整个村级民主成为一种“半拉子民主”。在这里，民主管理、民主决策与民主监督被人为割裂了。由于事实上绝大多数村庄不存在真正的民主监督，使得民主决策与民主管理成为一句空话，村里重大事务往往都是由村支书或村长等少数人说了算。村民委员会本就是村民原创的，它蕴涵着村民自我服务自我管理的期望。但是，村民会议(或村民代表会议)的虚置，村民委员会职能的多功能化，使得村民自治权在“实然”层面被异化了。
　　村民自治权其权利主体是作为村民自治体成员的村民，村民通过村民会议(或村民代表会议)行使自治权。但在实践中，普遍存在村民会议(或村民代表会议)虚置，村民自治权无从行使的情形。首先，村民会议很少召开(有的村一年也不开一次)，议事效率低下，致使村民决策权落空。村民委员会设置规模不合理，它基本上是在原生产大队基础上设立的，一般的村委会下辖人口都在1000－3000人左右，有的多达8000－9000人，个别村达到万人以上，人口过多，使村民会议不易组织。家庭联产承包责任制实行后，农村实行分户经营，劳动力结构分化，外出经商、做工的村民很多，加上农业生产本身的分散性，致使召开村民会议较难。随着农村经济关系的变化，农村形成了以农户为单位的独立的利益主体，然而当前的社会组织结构却松散无力，社会政治参与渠道不畅，村民信息不对称，民主决策也就无从谈起。正因为村民会议制度存在不足，各地在贯彻实施《村民委员会组织法(试行)》时，普遍建立了村民代表会议组织，当前全国已有60％以上的村建立了村民代表会议制度。村民通过选举代表参与村务决策和村务管理，形成村民与村民代表之间的授权与代理关系，村民代表会议中的大多数就对应形成村民大多数，其大多数的决定就具备了与直接民主等值的内容。
　　其次，村民会议(村民代表会议)应由谁来召集，应在什么样的情况下召开，制度设置时出现了法理冲突。《村组法》规定：“村民会议由村民委员会召集。”村民在两种情况下可以提议或要求召开村民会议：一是1／10以上的村民提议召开村民会议；二是1／5以上有选举权的村民联名要求罢免村委会成员。在这两种情况下，村民只是可以提议或要求召开村民会议，村民会议仍然是由村委会召集或召开。村民委员会组织法未规定村民能够自行召开村民会议，那么就会出现下面这些问题：第一，如果村民不能够自行召开村民会议，那么村民提出的召开村民会议的提议和要求就有可能得不到响应和满足。第二，如果村民不能够自行确定村民会议的议题和议程，那么村民的意见和要求就有可能在村民会议上得不到表达和讨论。村民会议是村民自治组织体系中的议事决策组织，是村民开展自治活动、直接行使民主权利的村级最高权力机构，而村委会只是村民会议决议、决定的执行组织，受村民会议的监督管理。但村民会议的召开却被掌控在被监督管理的机构手中，其民主意义荡然无存。
　　再者，作为村级最高权力机构，哪些权利委托给村民代表会议，哪些委托给村委会，哪些权利是保留不可超越，一定要由全村公决才能决定的……这些至关重要的权力界限都没有清晰的规划，怎样进行民主自治?罗伯特・达尔曾经把有效的参与、投票的平等、充分的知情、对议程的最终控制和成年人的公民资格列为社团民主的五项标准，他认为一个社团如果称得上是民主管理的话，那么其议程的最终控制权就不应当为社团中的小集团所把持，而应当为全体成员所掌握。村民自治的行为主体是村民，村民自治是村民的自治，是村民的自我管理、自我教育、自我服务，而不是村委会的自治。村民会议在形式上具有至上的法律地位，但由于缺失最终控制权，其法律作用是虚空的，村民自治权也成了水中月、镜中花。
　　由于自治权力机构的虚置，村民委员会成为当然的自治“主体”，其功能可以说无所不包。作为权力机构，它可以召集和主持村民会议，包括决定罢免其自身成员。作为执行机构，村委会负责管理村集体的土地和其他财产，以及文化、教育、卫生、环境保护、经济组织等等。而村治理机构中的监督力量一般是村委会的内设组织，如村民理财小组、村务公开监督小组。权力制约与监督是我国宪法原则中的重要部分，村委会集权力、执行和监督三重角色于一身，本身就违背了宪法原则，不符合宪法本身所固有的精神。
　　自治权的主体由“村民”异化为“村民委员会”，村民自治权的履行状况除选举权有“实位”感外，民主决策权、民主监督权和民主管理权等都是“虚位”的。村民自治在实际上已经变形，远离了宪法和法律设计的模式，背离了自治的真切涵义。村干部随时可能滥用权力，即使没有滥用权力，其不作为也会造成村民的利益诉求和意愿难以得到有效的充分表达。村民自治权的法律定位的不确定性和观念认识上的模糊，使政府没有把村民自治看作是村民作为国家公民所享有的一项基本权利，而只是将其停留在农村体制改革的一种手段、一个途径的肤浅表层。由此一来，必然削弱对村民自治权重要性认识的程度，从而导致在宪政实践中对自治权本身的轻视，甚至伤害。
　　
　　三、村民自治权的回归与实现
　　
　　村民自治，是适应农村经济体制改革的需要应运而生的，统分结合的双层经营体制使得农民成为独立的经济主体，进而要求参与农村事务的管理和决策。村民自治也是民主建设的需要。在农村实现民主最基本和关键的就是农民有政治积极性和热情。正如邓小平所讲：调动积极性是最大的民主。从政治法律的角度看，由公民参与与自己本身利益相关的事务的管理，本身就是现代民主的一条重要原则。对于公民而言，与其利益联系更密切的是地方性事务，而不是全国性事务。因此扩大政治民主内涵的一个重要途径和方法是发展地方自治民主制。自然，地方自治有多种可能的模式，但无论如何，坚持地方自治的理念，推行地方自治的试验，是未来社会发展的必由之路。毕竟，“自我管理结合区域一体化被证明可以为追求自由的社群提供一种最可能的解决方式”，反之，“在现今的国际环境中，如果要简单否认一个社群对更多自主权的要求及与中央尽可能疏离的主张，这种做法即使不是完全行不通，也会存在越来越多的问题。”因此，根据人民主权原则确认村民自治组织为村民会议(或村民代表会议)，并且使村民会议行使权力制度化、经常化、有效化．将村务的决策权、农村的自治权真正交还给人民群众也 就成为历史的必然。
　　广东省云浮市在工作中发现，当前村民自治权力配置存在不平衡问题，除了村务管理执行环节有村委会这个“实在”机构外，民主决策、民主管理和民主监督这些环节都是“虚位”的，村委会在村务实际运作中易将各种权力集于一身，村干部随时可能滥用权力，使“村民自治”极易变身为“村官自治”，从而引发各种各样的问题或误解，激化矛盾；与此同时，在农村经济发展中由于人才不足或对经济发展、项目投资缺乏必要制约，从而使村务管理实践中出现大量非理性决策行为和损害村民利益的现象。为解决上述问题，必须对村民自治制度进行完善，建立一套新的权力平衡机制。该市市委、市人大常委会、市政府专门组织成立了有关工作组，对村务公开民主管理现状和存在问题进行了广泛调研，提出实施“活力民主，阳光村务”工程，在《村组法》等法律法规的框架下制定了《云浮市“活力民主，阳光村务”工程指引(试行)》，并由市人民代表大会表决通过后，再推荐给各村，由各村结合实际进行修改补充，形成《“活力民主，阳光村务”工程规则》(草案)交村民会议以无记名投票方式表决通过后实施。2006年3月起云浮在31个村开展实施“活力民主。阳光村务”工程试点工作，2007年在全市686个村全面推行，占全市总村数的81％。该市还计划在2008年村委会换届时，全市847个村全部实施“活力民主，阳光村务”工程。
　　实施“活力民主，阳光村务”工程的核心内容是在村民代表会议下创设会议召集组、监督组和发展组三个独立工作小组，突破了长期以来形成的以村委会为中心的不平衡权力结构模式，构建了一种权力自治平衡型村治模式(下称云浮经验)，为农村经济社会发展提供了坚实的制度基础和强有力的软件支撑，也为基层党组织发挥作用奠定了坚实的社会基础。这个模式可概括为如下图示：
　　上述平衡体系中，有三大机构：村党支部是领导机构，是农村各种组织和各项事业的领导核心；村委会是村务执行机构；村民会议或村民代表会议是村务决策和监督机构。为达至三大机构的权力制衡和良性互动，该市在现有法律法规框架内，在坚持党的领导、充分发扬民主和依法办事的原则下，在村民代表会议下首创设立了会议召集组、监督组和发展组三个独立工作小组，规定三个组的成员可由村委会提名或提出罢免要求，提名范围为村民代表，交村民代表会议或村民会议进行无记名投票表决，到会代表或村民(选民)过半数赞成方获通过。三个小组是村民代表会议下的专门职能机构，对其负责，每组三至五人，任期与村民委员会相同，村委会成员及其配偶、兄弟姐妹、直系亲属不得担任任一小组的成员。组员只领误工补贴，不会增加村民委员会的负担。
　　会议召集组、监督组和发展组受村民代表会议委托行使村民代表会议的具体职能。会议召集组是村民代表会议中的一个执行机构，主要是无条件地负责召集由村委会决定或村民(村民代表)依法提出召开的会议，包括村民会议、村民代表会议和特殊情况下的村民小组会议，具体负责沟通各方，协调会议召开时间及有关会务工作。开会不是目的，体现群众诉求才是目的。设立会议召集组，健全了会议启动机制，当村民或村民代表联名达到法定人数时，会议召集组就可以依法独立启动会议，就能真正落实会议决策权和保证村民依法行使罢免权，可以有效解决村委会(或村民小组长)随意召开会议以及决策效率不高的问题，保证了《村组法》等法律法规的贯彻实施。
　　基层群众自治的基本原则要求村民大会通过会议、表决的形式来对重大事项进行决策。决策的质量往往来源于信息的对称。云浮经验是：在村民代表会议下设立发展组，发展组可由村民中创业、经营能人组成，也可邀请村外知名人士参加，但非本村人员不得超过总人数的百分之五十。发展组是村发展经济的智囊和参谋机构，主要职能是开展调查研究，收集村民意见并向村民委员会提出村经济发展计划和项目建设的建议；村民委员会提出的村经济社会发展的重大项目，需提交发展组咨询、论证，村民委员会和发展组成员达成共识后，交村民代表会议或村民会议决策。
　　根据《村组法》规定，村民对村委会有监督权，但实际上很难实现有效监督，除了前面说到的有些村多年不召开村民会议外，还有一个重要原因是村委会的报告缺乏真实性。虽然《村组法》规定“村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的，村民有权向乡、民族乡、镇人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映”，但村民行使这一权利时往往告状无门，甚至遭到打击迫害。使村民无法监督、不敢监督、不愿监督。云浮经验是：在村民代表会议下设立监督组，作为村民自治组织中的专门监督机构，负责监督村务、村财活动，有权否决不合理开支，其成员可列席村民委员会会议。
　　自治权力平衡型村治模式是我国农村基层组织建设中少见的成功的制度创新。这种模式下的相关制度经过全村村民代表会议通过，成为一种类似“村庄宪制”的根本性制度安排，任何人都不可以违背这一原则。这一模式实施前，曾有人担心会削弱党在农村基层的领导。事实上，这种担心是多余的，这一模式是对基层党组织领导机制的进一步完善和创新。首先，基层党组织领导的主要途径既可通过其成员参与选举依法进入村民委员会，在村务的执行层上发挥实际作用；也可通过其成员参与选举依法进入村民代表会议和三个工作小组，在谋划决策层和监督层上直接发挥作用。其次，村党支部可向村委会提出建议。所有村务人员的年度考评也是在村党支部的主持下进行的，党支部在这里起着指导、引导作用。更为重要的是，由于三个工作小组职能作用的支持，村民代表会议由虚变实，能够有效运转起来，三个小组与村委会相互协作形成一个有机的整体，乡村治理的内部权力结构配置更加科学、完整，在此基础上，自然地将党的领导提升到更高的宏观层面上，即从整体上发挥协调各方的作用和把握方向，维护基层民主管理中的内部权力平衡。云浮这一村治改革推出以后，收到了很好的成效，村庄的民主自治能力得到极大提升，村民的选举权与被选举权、决策权、管理权、监督权都得到了保证，变“村官自治”为真正的“村民自治”，大大促进了村庄的和谐稳定；在民主制度建设得到进一步加强的同时，大大提高了农民群众的民主法治意识和当家作主的主人翁意识，也锻炼和形成了基层干部的民主意识、民主方法和民主作风。
　　我们应该能够看到，将民主由一种形式转变为普遍遵守的制度性习惯，必须通过民主的实践过程去感悟民主。没有具体的、直接的民主实践和体验，永远也不会有民主价值的实现。不管民主政治的原因有多少因素使然，人民的社会主体地位、政治责任以及社会合作意识的形成，不是与生俱来的，也不是圣人和英雄豪杰赐予的，而是在参与社会生活、社会活动和社会组织中形成的。地方自治有助于人民政治思想的养成和政治能力的锻炼，地方自治是民主国家的社会基础，是宪政的基础和前提。钱穆在《论地方自治》一文中指出，“地方自治乃民主政治之基础，尚不能治一地方，而谓能自治一国，古今中外，殆无此理。”云浮自治权力平衡型村治模式作为我国当前地方自治实践中的一种完善和创新，其宪政意义重大且深远。
　　
　　责任编辑：柏桐