芭芭拉布什 布什的外交政策有多大变化
时间：2019-02-07 04:26:43 来源：达达文档网 本文已影响 人 
一贯善于在国外制造麻烦的布什政府在美国国内体验到了自己制造的麻烦。美国中期选举的结果，在国内政治地图上，代表民主党的蓝色州板块终于取得了对共和党红色州的优势。在参众两院和全国的州长位置上民主党都控制了更多的席位。这次选举中出现的一个特点：国家议题变得比地方议题还要重要，而伊拉克问题则成为最受瞩目的焦点。而问题是，这种变化对美国外交政策的影响会有多大？
为选举服务――美国政党的价值
要理清美国内政与外交的关系，最好先从了解美国的政党政治开始。美国的政党完全不同于国人理解的那种模式。其最大的组织特征就是权力分散，各级组织都享有很大的独立性，地方委员会并不受全国委员会的控制，上级党组织也无权免除下级组织官员的职务。要成为党员无需申请和履行入党手续，不需表达效忠，不需缴纳党费，不需定期开会，唯一的身份认定就是在选民登记时通过声称自己是某党党员即可。即使这样也可以在投票时“叛变”，改投其他党候选人的票而不会受到任何惩罚。严格地说，选民中的铁杆党员只有5％左右，其他都是潜在的支持者。
美国历史上曾出现形形色色的政党。但从19世纪中期开始，民主共和两党制一统天下的模式就逐步稳定下来，其他小党不在初选前归顺，就只能在沉默中死亡。相对来说，民主党主要替工会会员、天主教徒和犹太教徒、有色人种及知识分子说话，而共和党则代表新教教徒、成年白人男性、中上阶层和大公司的利益。简而言之，民主党的支持者主要是崇尚自由的中下层人士，而共和党则受到保守富人们的青睐。随着美国社会的变迁和人们关注热点的转移，美国政府的权力会不断在政纲不同的两党之间交替更换。
美国政党最重要的目标就是赢得选举。作为西方现代民主的根本特征之一，选举在美国得到的重视达到了登峰造极的地步。美国是世界上选举最多的国家，每年要举行大大小小数不清的各类选举，必须通过选举上台的公职人员达到52万人之多。选举自然离不开组织的支持，而组织自然也离不开政党的领导。新的选举到来时，党组织会像幽灵一样从地下冒出来，组织起声势浩大、铺天盖地的竞选运动。一旦选举结束，他们又会突然间从人们的生活中消失得无影无踪。所以除了为继续保持本党在政府高层的统一步调而显示出所谓“党性”外，政党不需要建立和保持严格的组织和程序。
美国政党关注的选举主要分两类：大选和中期选举。大选就是总统选举，中期选举则是国会选举。按照宪法规定，总统选举4年一次，而国会选举两年一次，因为参议员的任期6年，而众议员的任期只有2年，所以在每次的中期选举中众议员要全部参加改选，参议员只改选1／3，6年才能全部改选一遍。但这并不意味着每次中期选举参众两院都会大换班。实际上因为在职议员占尽竞选的资源优势，每次改选都有90％的议员留任，这就注定了国会总体思想倾向的延续性。除非出现像今年这样大翻盘的情况，民主党在靠边站12年之后重新夺回两院的控制权。历史上国会主导权的转换并不频繁，往往是一党控制国会多年才被推翻，可一旦翻天就给政府改变政策提供了条件。难怪在鹰派首领拉姆斯菲尔德成为共和党失利的第一个牺牲品后会有人相信，美国内政的变化将引起其外交政策上一系列的连锁反应。但果真会如此吗？这就涉及到美国的外交决策机制问题。
总统负责制――外交决策的核心
客观地说，美国的立国者们建立三权分立的政治框架颇有远见。国会是各州选民直接选举产生的权力机构，这不同于通过选民推出选举人而间接产生的总统，所以根据“主权在民”的最高原则，国会是美国名义上的最高权力机关，主要负责立法。而以总统和内阁为代表的行政部门的职责，主要是具体执行国会制定的法律。法院则负责监督国会立法以及行政部门的作为是否违宪。在这样一个框架内，三种权力相互制约，保证了美国政治运行的稳定和权力交接的连贯。美国历史上从未出现过军事政变、暴君独裁、选举延期、拒绝下台等问题，即使在战争中也没有例外。
但是国会权力的至高无上并不意味着国会将会主导所有内政外交问题的决策。因为国会议员都是从各州选出，他的权利是本州选民而不是整个国家给的，为获得连任他首先需要关注本州衣食父母的切身利益。这涉及到的基本都是美国国内事务，“所有的选举政治都是地方政治”，说的就是这个道理。当然国会同时也肩负着包括宣战权在内的很多外交职责，国会中不同的小组委员会也有权积极参与到对美国外交、军事、情报、贸易等事务的决策中。但是，只有总统才是外交决策的核心，为什么会这样说呢？
首先，宪法明确将外交权和军事权赋予了总统，而在某些情况下，行政首脑还拥有得到扩大和默认的行政特权。这些权力主要表现在对国际事务的处理中。历史上总统而不是国会的权力经常会在宪法未加规定的灰色区域内得到扩展，在外交问题上总统一般总有办法避开国会的干涉，酣战多年的越南战争就是没有通过美国国会而正式宣战的。其次，只有总统才是全国人民共同选举产生的唯一官员，只有总统才是国家的象征和代表，才被认为有资格在国际上代表全国人民的利益。美国人民要求总统提供坚强的领导，把总统看作美国的希望。在外交问题上国会也需要维护民选总统的形象，议员一般不会在外交问题上和总统过分叫板，那样可能会激起选民的反感。再次，在信息真假难辨数量大更新快的今天，生死攸关的外交决策要求具有时效性，而国会由于权力分散、程序繁琐，根本无法迅速应对错综复杂瞬息万变的国际挑战。总统直接掌握着所有的行政资源，信息灵通幕僚得力，主导外交决策也就理所当然。第四，国会代表着不同利益集团的利益，说客可以通过合法游说促使国会通过有利于自己却不一定有利于国家的立法。而真正能站在国家的高度上，相对超脱于利益集团的影响，以国家全局利益为重的只有总统，这些因素决定了总统在处理外交问题时的核心地位。这并不是说他可以忽视国会的意见，但他有办法降低国会在外交决策上的影响力。
新国会旧外交――必然的选择
布什担任总统以来，共和党内部的新保守主义势力劫持了美国的外交政策。他们崇尚武力，对外强调单边主义，拒绝与盟国协调，武断划定正义与邪恶的界限，不仅造成美国的国际声望江河日下，而且也因发动伊拉克战争、拒签京都议定书、制造黑狱和虐囚丑闻等而惹恼了盟友。共和党控制的国会在这些问题上对布什政府一味纵容，难怪人们热切期待，民主党在国会的胜利能给美国外交带来一系列新的变化。
但是，不管内政如何改变，美国的国家利益都是恒久不变的。无论哪个政党上台，都会把维护美国利益作为制定外交政策的根本依据，所不同的只是手段而已。当前，美国既有的国家实力未变，面临的国际挑战未变，需要的国际合作未变。以伊拉克战争为代表的恐怖主义威胁依然是美国亟待解决的最大难题，而以伊朗与朝鲜核问题为代表的大规模杀伤性武器的扩散则成为美国近期需要面对的主要威胁。美国中远期的目标则是防止其他崛起的大国挑战美国的现有地位 和利益。民主党成为国会的多数派以后，这些问题依然是美国外交无法逃避的重点。而如何解决这些问题，民主党并没有拿出不同于现有政策的有效杀手锏。当然，强调国际合作的民主党国会可能在很多问题上调整策略。当前广为媒体关注的“伊拉克研究小组”就被认为是在民主党的压力下产生的，美国可能会更为客观地评估其伊拉克政策、提出具体的撤军时间表，甚至在近期撤出一部分美国驻军。但是民主党国会不可能强迫政府立即撤出所有美国驻军，不可能轻易与伊朗和朝鲜妥协，也不可能停止与古巴和委内瑞拉的争斗。因为这就是美国国家利益的要求。
再者，外交始终是内政的延续，美国外交同样也受到内政的制约。民主党此次获胜，并不意味着它就更受选民的支持，只是由于共和党表现得太差，选民没有别的选择而只好寄希望于差强人意的民主党候选人。民主党人自己也意识到，选举的胜利是因为更多的中间选民出于反列布什政府伊拉克政策的目的才出门投票。他们同样期待民主党获胜后抛开党派纷争的复仇心理，而把主要精力放在弥合选举带来的两党鸿沟上，以便更有效地推进美国国际利益。而且，中期选举只是2008年总统大选的预演，为了保持胜利的势头，刚刚翻身的民主党不可能不注重选民的顾虑和意愿，而故意和行政部门大唱对台戏。只有宽宏大量的对待失败的对手并共同迎接挑战，才能得到更多理解和支持。另外，在即将上任的新一届国会中，民主党并未像上届国会的共和党那样占尽优势，他们在参议院只是与对手打平，靠着两位倾向于民主党主张的独立议员的支持才保持着优势。这意味着民主党控制的新国会在给总统制造麻烦时也能力有限。
具体到中国问题上，有人担心历来反对中国政府人权政策的南希・佩洛希成为众议院议长，以及历来代表劳工利益、相对推崇贸易保护主义的民主党主导国会两院之后，必然会在这些问题上增大对中国的压力。这一点也许没错，不过，即使他们加强了这些方面的努力，也不会严重脱离美国现有的对华政策轨道。这首先因为，当前中美关系已经相对成熟，双方的共同利益不断加深。今天中美的利益渗透绝不像冷战时期的美苏关系，当时苏联的垮台让美国欢呼雀跃，因为它自己可以不受任何牵扯。而现在中国或美国的经济发生任何大的波动都会影响到对方经济的稳定，美国改变重大涉华举措时不可能不慎重。其次，美国已意识到在很多国际问题上都离不开中国的配合与支持。意识形态历来只是美国实现国家利益的手段之一，如果国家利益要求忽视人权因素的考虑，美国也会大方坦然地接受。历史上国家利益取代意识形态成为决策根本依据的例子比比皆是，只要中国保持现有地位和发展势头，美国就无法强迫中国按照美国的标准改变自我。再次，中国主观上并未试图挑战美国的地位，相反在当前一系列国际难题中，中国都对美国提供了无可替代的帮助，充分表现出“负责任的利益攸关者”的姿态。美国政府实际也已意识到中国并无和美国对抗的意图。另外，历史上民主党和中国沟通的渠道一直畅通，再加上逐渐务实而个性强悍的布什在关键时刻可以用否决票来阻止民主党国会的过分举动。所以美国新国会涉华政策有所调整虽然难免，但美国的总体政策不会变轨。
