论信赖保护原则在行政行为中的适用

刘天　唐家楠

关键词 行政许可 信赖保护 公共利益 行政补偿

作者简介：刘天、唐家楠，河北大学法学院宪法学与行政法学专业，硕士研究生。

中图分类号：D922.1                                                        文献标识码：A                       DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.07.042

信赖保护原则一直受到各国的青睐，尤其是在行政法领域表现更为突出。信赖保护原则从根本上来说是为了保障社会的和谐稳定和公平正义。信赖保护原则越来越被大众所关注，我国在《行政许可法》中确立了信赖保护原则，该原则对于保护公共利益和维护相对人合法权益，以及树立政府阳光形象具有重要的作用。同时，信赖保护原则在我国的发展中存在着补偿方式单一、撤销期限不明确等问题，本文将对这些问题进行具体分析。

一、信赖保护原则的基础理论

（一）信赖保护原则的内涵

信赖保护原则始于德国，随后被大陆法系国家广泛适用。我国学者中较早论述信赖保护原则内涵的是姜明安教授，他认为行政机关应对自身行为信守承诺，不得随意变更。

马德怀教授认为，信赖保护原则是指有权机关应保证管理活动的通晓性、牢固性和衔接性，维护公众或其他组织对有权机关及其管理活动出于信任的原则。

政府应当对自己所作的行政行为负责，不得朝令夕改，否则会失信于民。

通俗地讲，信赖保护原则是指行政机关对于自身作出的行为，在保障人民合法权益和维护稳定的法律秩序的前提下，不能随意改变决定。如果一定要修改或废止，则必须严格遵守法律规定进行。在特殊的情况下，行政行为的变更和撤销，必须是出于保护公众利益的情况下才可以进行，如果由于变更和撤销的行政行为与个人利益冲突并造成损失的，行政机关应当对其造成的影响进行弥补。

基于法律规定以及相关理解分析，可以对信赖保护的含义进行重新的界定。即维护法律的稳定、保障人民群众的利益，相对人给予行政机关以信任，而政府又在不得已的情况下改变行政决定，给公众财产造成损失的，政府必须要采取一定的补救措施。

（二）信赖保护原则的适用规则

利益之间的全方位考虑，是信赖保护原则适用规则中的重中之重。关于利益间的考量，基本的内容是：行政主体在相对人的信任条件下，应当保证决定的稳固，不得朝令夕改。除非出于公众利益的考虑，才可以对行政决定进行改变，通常，公益大于私益，但是公共利益不能以此为由损害个人利益。在此情况下信赖利益就应该得到补偿或者是赔偿。

二、信赖保护原则的适用条件

（一）存在信赖基础

信赖基础是使得公民个人产生信任的行政机关的行为。存在的前提是具有法律效力，相对人通过行政机关的指导与限制保证行为的合法性。相对人的行为即使是不合理的，只要在行政机关的保障下就是有效的，否则就不能够产生信赖利益。如果是尚未制定完成或者是尚未生效的行政行为，同样不具有信赖的条件。这些信赖利益受到来自授权机关和委托机关的保护，只有这样才能减少错误，降低行政相对人利益损失的风险。

信赖保护原则的存在基础是具有法律效力。行政主体作出抽象行政行为，指导、约束相对人的行为。行政相对人的行为不管是否符合法律规定，只要有行政主体的效力保障就是合法的。即使是不合理的行为，只要有行政主体的指导性规范，效力就是确定的。

（二）具备信赖行为

基于信赖，相对人作出了在指引下的行为。依据行政主体的行为指导，已经对生产生活以及财产进行了处分，或者是行政相对人出于信赖已经有行为的执行，且无法恢复原状，受到了一定程度的损失。例如，行政相对人在接到行政主体行政行为的指示后，由于信賴的原因决定对房屋进行拆迁，且已经开始施行，房屋无法恢复拆迁以前的样貌;或者是在行政主体的批准下，进行游乐场设施建设，场地已有建筑开始建设;再或者是经过行政许可，行政相对人开始经营某项事业，停止会造成损失等。信赖行为必须是在有信任的前提条件下才会产生，相对人及利害关系人依据了行政机关的指示作出的行为才属于信任的行为。如果并没有受到行政机关行为的影响，只是在个人的意志之下实行了行为，那么就不是信赖行为，不存在信赖保护。

（三）信赖值得保护

信赖值得保护，是指在符合信任的条件下，相对人的行为才可以得到相应保障。信赖保护保障的是善意相对人的利益，因此值得保护必须保证的是正当利益。在一般情况下，相对人符合法律的行为都会得到一定程度的保证。相反，如果作出的行为不合规定时，也许是在没有主观故意的情况下作出的，又或者是在不知道行为是否不符合规定而作出时，这样的情形可以得到保障。行政相对人对重要的事项进行了隐瞒、不完全的说明，或者是明知道是在不符合规定的情况下作出的行为都是不能受到保护的，也是不屑于保护的。

三、信赖保护原则的适用范围

（一）行政行为无效中的信赖保护

行政行为无效是指在已经成立的行为中，有严重不符合规定的行为不具有法律效力。在没有通知下达生效的前提下是当然无效的。相对人也不需要实行，可以对行政机关作出的行为提出异议及反抗，可以要求行政机关采取补救的措施。但只有严重的过错且达到一定程度的才属于没有效力的法律行为。关于无效行为的法律后果，部分学者认为出于相对人的信任，即使是严重违法的行政行为，也会被认为是有效的。但大部分学者还是认为无效行为从一开始就是无效的，不会对相对人产生限制。如果行政行为无效制度得以确立，就能更好地为信赖保护原则发挥作用推波助澜，从而更好地保障行政相对人的权益。

（二）行政行为撤销与废止中的信赖保护

行政机关认为行为不合规定，必须停止执行的，一经作出决策，该行为不再具有效力的行为。行政行为的撤销要满足两个条件：第一个条件是满足所有的相关要素，如果有任何一个要素不满足，该行为就要停止实行;另外一个条件就是行政行为不合法，行政机关可以改变先前作出的行为。而行政行为的废止，是指现行的行政行为所依据的法律、法规等与之后颁布的相矛盾冲突时、行政行为对社会的进步以及经济的发展产生阻碍作用、与公众利益相违背时，行政行为原本所要达到的效果已经完成，或者已经不被使用时，行政部门可以将其废止。

1.具体行政行为在撤销废止的适用

行政机关及其工作人员在行使职权的过程中，对具体的事项，针对特定相对人作出的行为。

（1）授益行政行为是行政机关为相对人考虑而规定的权利或者是通过作出行为免去其相应事项的行为。

行政行为一经作出便能够发挥作用，并不因其被停止实行才产生保护，而是在信赖保护符合相关规定等条件下才可以产生。对于授益行为，在实际生活当中如果停止实行，有些情形是不能适用的：第一，公众不了解行政机关的行为;第二，利用公众对问题的错误认识，明知行为不合法却依然执行的;第三，个人在已经作出了行为且得到利益情况下，同时又受到一定程度上的侵犯，应该得到补偿或者赔偿的，如果不存在信赖保护的证据证明的，则不适用信赖保护。

（2）负担行政行为是行政机关作出了损害个人权益的行为。那么该行为的撤销和废止从客观讲就是减少了对公民及法人组织所产生的损害，一个机关或组织即使有行使的资格但是并没有实际行为的，同样不存在负担行政行为。比如国家的征收行为就是一种负担性行政行为，行政机关作出决定，相对人予以实行。一旦行政主体将其换用另外一种更为严格的方式，行政相对人将会受到更大的损失性;行政相对人已经执行了行政决定，且无法恢复原状的，可以视为损失性行为，但只要双方存在信任关系，就可以适用该原则。同时，相对人出于对信赖保护的遵守，应当承受相对应的损失。

（3）复效行政行为的撤销和废止。复效行政行为，是指行政机关作出的行为对双方有不同的效果。同时，如果将相对人与第三人的合法利益进行比较，可以将行为分为两类：一类是前者为受益方，后者为损益方;另一类就是将双方互换。在第一类情况下，相对人为授益方时，除非在考虑到双方利益的情况下，第三人的利益较为重要时，才可以改变，否则不可以擅自变动，与此同时要对相对人受到的损失予给弥补。在第二类情况下，一般可以完全的撤销，即使第三人的利益明显大于相对人，在利益权衡后，也要对撤销进行限制。

2.抽象行政行为的撤销与废止

抽象行政行为的变更有以下几点值得注意：第一，行政法不稳定，不得随意修改，要保证法律的有效性。第二，行政机关不可以制定允许行为人采用以前规则的行为，先前就有规定的除外。公权与私权的平衡，是形式法治过渡到实质法治的必经之路，也使得民主与法治更好地融为一体，有利于更好地树立政府的权威形象和维护社会公共利益。

（三）行政行为变更中的信赖保护

对于行政机关行为的变更，我们可以理解为相关部门在同样事情上，前后作出了两种不同的行为。行政行为是有可变性的，因此行为的改变也是合理的。但行为的变更要符合一定规则，如果没有约束，社会稳定、相对人权利以及法律尊严都会受到影响。对此，学者们提出了“行政行为的跨程序约束力”。

关于约束，首先是不得改变行政机关作出的行为，其次是不可以影响行为人利益，切不可改变行为性质。只有这样每个社会成员的利益才能得到保障，信赖保护原则才能充分地实现。

四、行政行为中信赖保护原则存在的问题

（一）社会公共利益的界限模糊

行政许可的撤改废，都应当从维护公共利益的角度出发来综合考虑。《行政许可法》中规定了公共利益的内容，但却没有对公共利益的范围进行明确规定，如何正确划清公共利益的界限成为实践中的难题。实践中，公共利益的界定只能依靠行政机关的主观意志来决定。正如现实当中的房屋拆迁，城市建设规划局在接到政府的通知以后，开始进行规划，对划定区域的房屋着手拆除，由于房屋的拆除使原先住在这里的居民生活受到了影響，个人利益受到了损害。行政机关用主观意志决定了拆迁范围，没有与居民协商一致，便决定了公共利益的界限。因此，只有明确公共利益的范围，才能在一定程度上减少此类现象的发生，从而更好地使信赖保护原则在社会实践中予以适用。

（二）没有明确规定撤销的期限

违法的行政许可行为，必须停止执行。对于侵犯相对人利益的行为，一定要明确规定取消期限。但是在信赖保护的适用中，没有对撤销的时间进行规定，也就是说取消使用要有制约，不能无限的推翻。

对于行政行为的取消、改变，我们可以借鉴经验，如果超出了时间期限的规定则不能撤除，这不仅仅保护了相对人的利益，而且也维护了政府的权威。对行政机关行为的取消期限进行规定，对推动我国制度的健全，是有百益而无一害的。

（三）信赖保护的方式单一

关于保护的方式，存续当然是最主要的，其次才是补偿方式。存续保护方式，指的是行为人出于信任而为，无论相关部门作出的行为是否符合规定，都受到相应保障。补偿性保护方式，是指由于改变行政行为给个人造成一定程度上的损失，以金钱的形式对个人损失进行补偿的方式。

某省市的一个属于商贸公司管理运营的农贸市场。经过审批通过审核，并成为了较大的标准化农贸生鲜市场。正当该农贸市场收益显著时，城市规划局的通知农贸市场的相关手续不全，违反了城市建设的规定，验收过程出现了问题，要求该商贸公司自行将其农贸生鲜市场拆除，否则使用强制手段。一个月后，该农贸市场被强行拆除，并且没有得到任何申辩机会。该生鲜农贸市场是经过工商局验收通过的，是在收到经营许可的情况下才开始运营的，该商贸公司、包括生鲜农贸市场自身是没有过错的，却在经营的黄金期遭受打击。规划局应该与工商局协商重新验收，并将手续补全，而不是让农贸市场承担后果。

实践当中仅有这两种保护方式是远远不够的，在信赖保护的基础上单有两种保护方式是不能够满足信赖保护原则规定的宗旨的。因此，要在信任的基础上完善保护方式，使得行政保护能够成为真正意义上的保护。

（四）補偿标准不明确

在《行政许可法》当中，对信赖保护原则以及弥补措施作出了相关规定，但在实施方法、启动程序上都没有明确地规定，即使是在《国家赔偿法》中也只是涉及了相关规定，但在具体的施行办法上却没有明确规定。我国没有统一的行政补偿法，对于补偿规定都是体现在层级不同的领域当中。由于补偿的标准、补偿的渠道不确定，补偿的方式也仅局限于财产方面，使得在具体的行政补偿实践当中存在各种各样的问题，从而导致良好的社会制度构想只是虚有其表，而在实质上没有突破。因此，补偿标准的制定迫在眉睫。

五、行政行为中信赖保护原则的完善

（一）明确对公共利益进行划定

在我国《宪法》《行政诉讼法》等法律中都涉及到了公共利益。但是却没有一部专门的法律对此作出规定。可以在各个层级的法律当中明确对公共利益的界定，具体规定公共利益在不同领域中的内涵，这样不仅能够突出重点，也容易形成体系，防止因为行政机关随意裁定而造成损害相对人利益的后果。

（二）规定明确的撤销期限

虽然《行政许可法》当中有一些关于撤销程序上的规定，但也是不全面的。规定行政许可的撤除要在一定的期限内进行，否则不得行使该项权利。对于行政机关作出的行政行为，在什么期限内可以取消或改变，我们可以借鉴国外的规定，采取一年或几年的时间约束，也可以像民法当中的除斥期间、撤销期限一样，具体规定时间范围，如果超出了规定时间则不能取消，这项规定对相对人来说的是一种本质上的保护，明确时间规定是相当必要且意义重大的。

（三）丰富信赖保护的方式

将存续和补偿作为保护的方式，在实践当中，仅仅采用这两种保护方式往往是不足以解决全部问题的，且以补偿作为保护方式的是不能从根本上解决问题的，因为个人出于对行政机关的信任利益是不能单单用金钱衡量的，金钱上的弥补不能代替其他方式的弥补，因此存续是首要的方式。同时也不能忽略补偿性的方式，对于损害利益较小的相对人而言，这种方式是可以补足损失的。而对于损失较大的相对人而言，单靠补偿性的保护是不够的，应该具体规定存续保护的方法，可以增加短暂存续、过渡存续、持续存续的方法，完善补偿保护的具体范围。精神方面的损失同样也是需要补偿的，这就需要在保障行政机关利益的前提下，丰富增加保护的方式，对补偿做到全方位，切实保障公民个人的合法利益，树立人民政府的形象。

（四）健全信赖保护下利益损失的补偿赔偿制度

我国现行法律当中没有具体的行政补偿规定，对于造成利益损失后的财产补偿缺乏制度上的保证。对于补偿的原则，我国一般采用“适当性”和“安抚性”，实际上相对人获得的补偿往往不能和实际损失相一致，何种情况应该着力补偿、何种情况应该象征性补偿，这都是应该深入考虑的问题。个人的损失存在直接与间接方面，行政机关一般只对直接的方面进行补偿，也就是表面上损失的弥补，对间接的部分都是以例外处理，对于看不到的、深层次的，不能做到全面的补偿。出于对公民个人合法利益的保护，应当对其进行全额补偿、公平补偿、与市场价值相一致的补偿，只有这样才能从根本上弥补对公民个人所造成的损失。

因此，要健全行政补偿制度，在实体与程序上都要做到健全，可以借鉴行政诉讼，行政补偿机关要在一定的时间范围内向接受补偿的相对人发放通知，明确具体的补偿事由、方式，走正当的程序对相对人进行补偿。只有通过严肃的态度对待利益损失补偿，才能使相对人的利益切实得到保障。

注释：

姜明安.新世纪行政法发展的走向[J].中国法学，2002（1）.

马怀德.行政法与行政诉讼法[M].北京：中国法制出版社，2015.

周佑勇.行政法基本原则研究[M].武汉：武汉大学出版社，2005.

阎尔宝.我国行政诉讼受案范围探讨[J].行政法学研究，2010（9）.

高雪飞.论信赖保护原则[J].西北师范大学学报，2009（5）.

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