行政区划调整与政府治理之困
时间：2021-02-09 07:59:47 来源：达达文档网 本文已影响 人 
摘 要：行政区划调整是政府顺应经济社会发展而实施的一项变革行为，也是政府改革与发展、城镇化的重要动力。通过“撤镇设区”，三亚实现了对市内行政区划的调整合并，进一步丰富了我国行政区划调整的内容和方式，也为三亚社会经济发展，政府治理创新提供了动力。但现实中，撤镇设区后的三亚市的政府治理还存在许多不足，比如管理幅度过大，制度供给不足，政府间关系、政府与基层自治组织之间的定位等方面。因此，必须加强改革与研究，为加强行政区划调整过程中的政府治理提供理论参考和指导。
关键词：行政区划 政府治理 三亚
一、三亚市行政区划调整的基本情况介绍
行政区划是“根据政权建设、经济建设和行政管理的需要，遵循有关法律规定，充分考虑经济联系、地理条件、民族分布、历史传统、风俗习惯、地区差异、人口密度等客观因素，按照一定的原则，将一个国家的领土划分成若干层次、大小不同的行政区域。”可见，行政区划是国家民族、政治、军事等各种要素在空间地域上的反映，也是国家统治集团的意志体现，是国家权力再分配，实施行政管理的重要形式之一。因此，行政区划一般比较固定，但在实践过程中，一国或地区可能会因为经济、社会发展、行政管理甚至政治上的需要而对行政区划进行调整——对原有的行政区划进行再划分，合并，撤销，或升级，从而推动区域内要素的整合，政府管理的改革等，从而实现社会经济与政府管理的进一步发展。在我国，行政区划的调整一般体存在乡镇、县区之间，表现为乡镇撤并、撤县设区等。
三亚是一座历史悠久的热带海滨城市。1984年，崖县撤销改设县级三亚市，并于1987年升格为“市——镇”行政建制的“直筒子”地级市，这种结构，在早期，具有提高行政效率、降低行政成本的优势。但也存在镇政府行政管理职权的发挥作用有限，市政府宏观职能的发挥受到较大影响，各行政区的统筹协调发展受到制约等问题。随着三亚人口、经济、社会发展到一定的规模，这种模式弊端越来越凸显。推动行政区划改革，“撤镇设区”，也就成为新时期三亚发展的重要选择。
在“管理模式扁平化、部门设置综合化、资源配置合理化”的思想指导下，三亚于2014启动撤镇设区的申报工作，其行政区划也由六镇（海棠湾、吉阳、凤凰、天涯、育才、崖城）撤并为四区（海棠、吉阳、天涯、崖州），并由此成为全国第一个全区覆盖的地级市。为满足“市——区”两级建制下的政府管理需求，三亚通过权力下放，探索区级政府机构部门大部制化等方式改善市区两级政府之间的权责关系，优化政府管理职能，构建高效廉洁、运行流畅、监督有力的行政管理体制和运行机制，从而实现城乡统筹发展，政府管理水平提升，善公共服务和社会管理体系完，稳步推进新型城镇化建设。
二、三亚市撤镇设区的政府治理之困
1.制度建设无法满足行政区划调整的政府治理要求。锁利铭认为，“政府的变革是一个具体的制度变迁过程。”制度变迁是否满足政府变革的需求，对政府变革与治理的有效性存在直接影响。从调查的结果来看，三亚行政区划改革，在制度变迁至少存在三个方面的不足。一是政府内部管理制度供给落后，区一级政府内部管理制度仍然不足，比如未建立起规范的人事管理制度，信息传递制度等。二是政府间关系制度供给不足。虽然市政府通过相关文件下放了265项各类事权，但没有“用法律的形式来具体规范市区两级政府的责权利，形成规范、稳定的双向约束机制”。三是政府与社会组织之间的制度规范不够。其中，主要是政府缺乏鼓励和支持科学、合理的社会组织建立、发展和规制的制度。
2.管理幅度与政府管理能力存在矛盾。一般来说，组织层次越是扁平化，管理幅度相对更小，组织效率相对越高。撤镇设区后三亚的管理层级并没有变化，但“区——居（村）委会”模式下的管理幅度却大为增加。以新成立的吉阳区政府为例，在设区以后，吉阳区政府管辖的居（村）委会总计多达36个，比原来的吉阳镇多了17个。其次，虽然新成立的区政府增加了编制，但区政府的管理部门和职责也在增加，从机构数量来看，原来镇党政部门的3办3中心6个部门个增加现在的21个（不含监察局），市政府同时下沉各类管理事项265项，但市政府仅向区政府划转200名行政编制，有关资料显示，新成立后的区行政和事业编制总计为1156个，每个区平均仅为289人，在现有的管理格局、手段下，当前的政府编制不能胜任社会经济发展需求。
3.政府间关系尚待理顺。行政区划调整后，三亚实行大部制改革，“允许区级一个部门应对市级几个部门”，但在实际运行过程中，由于权力、体制的磨合，管理事项的对接，导致行政区划调整后政府间的关系仍旧不畅。从市——区政府来看，主要存在对口、事权、财权等方面的问题，如三亚市政府宣传、统战部门是分离的，而各区政府则合二为一，在“上下对口”的规则下，市区政府明显存在诸多尴尬。从区政府之间的关系来看，理想中的同级政府关系应当是“协商合作的、互相支援的、 互通有无的、 互惠互利的关系。”但在分税制改革之后，由于财税、升迁等方面的竞争，同级政府间关系一度存在一系列低水平的竞争，某些地方甚至陷入一种博弈中的囚徒困境，导致资源浪费、整合乏力。虽然行政区划调整后三亚拟“整体建设”，但是，在有限的财政资源，金字塔式的升迁限制的背景下，区政府之间的竞争其实过犹不及。
4.政府與基层自治组织定位不够明确。社区组织如居委会、村委会是基层群众自治组织，是群众“自我管理、自我教育、自我服务的”的组织。在行政区划调整以前，三亚各镇政府虽然承担了大量具体行政工作，但也由于各种原因而不得不使其借助手中的资源给基层自治组织施加压力，使其行政化。行政区划调整之后，由于区政府的管理幅度和管理任务的扩大，区政府不得不继续依靠居（村）委会的力量来落实具体工作，这就使得原有的的政府与基层自治组织的关系得以延续而不是改善。这种现象不利于基层自治组织履行自治的职责，也由此导致居（村）委会“一根针千条线”，独挑区政府与基层社会之间的联系，工作压力巨大，却又粗而不精，反而无助于社会管理，也不利于培养社会自治能力。
总体而言，三市的撤镇设区，必然对三亚的经济社会发展，政府管理创新、城镇化过程的创新，政府改革与发展都有积极的影响。然而，从实践来看，由于经验、理论研究的不足，在撤镇设区之后，三亚的政府治理不可避免的无疑面临诸多挑战，存在一定的不足。因此，加强撤镇设区后三亚政府治理的研究，推动政府治理理念的更新，完善制度建设，正确处理好三亚各级政府间关系，准确定位政府与基层自治组织间关系，培育社会的自治能力，应该是撤镇设区后三亚政府改革与发展以及管理创新的重要途径。
参考文献：
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[2]锁利铭.基于制度变迁的政府转型动力与实施机制研究[D].西南交通大学，2007.
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[4]谢庆奎.中国政府的府际关系研究[J].北京大学学报（哲学社会科学版），2000（01），30.
作者简介：林杭锋（1987—），广西人，硕士，中共党员，海南三亚学院法学院行政管理助教。研究方向：公共管理与政府改革；欧乙江（1984—），海南人，学士。中共党员，海南三亚市吉阳区政府组织部，科员。
