论民办高等教育成本的政府分担

[作者简介]张剑波(1959－)，男，湖南汉寿人，教育学博士，湖南涉外经济学院讲师，从事民办高等教育理论和实践研究。

[摘要]从理论、法律、现实以及国际经验等方面来看，政府都应积极成为民办高等教育的成本分担人。政府分担成本，客观上有利于强化政府的管理职责，保持民办高校的公益性，促使其健康发展。政府在分担民办高等教育成本的政策中应选择合理的资助对象和资助项目，设立民办高等教育发展基金，完善学生助学贷款制度，推行教育凭证制度，积极优化民办高校融资的制度环境。

[关键词]民办高等教育；成本；政府分担；政策选择

[中图分类号]G648．7

[文献标识码]A

[文章编号]1672—0717(2006)06—0041—05

一、政府分担民办高等教育成本的主要依据

民办高等教育同公立高等教育一样，是天然的公共部门(或不同于私人部门、公共部门的非盈利性第三部门)，从理论、法律、现实三个角度分析，政府都应积极成为民办高等教育的成本分担人。

1．理论依据

作为一种高等教育服务，民办高等教育与公立高等教育一样，其直接产出是学生知识、能力的增进，思想品德修养的提高，或者说是人力资本的形成。其生产出来的“产品”不是纯粹的“商品”，而是介于商品与纯公共物品之间的一种准公共产品。因为高等教育服务在消费上一方面具有竞争性。在既定的高等教育规模下，一个人受了高等教育，就减少了他人受高等教育的机会。另一方面，它又具有排他性。高等教育消费的非整体性使其消费在技术上易于分割，可将一部分人排除在高等教育消费之外。但是，高等教育具有巨大的正外部效应，可以使社会物质文明与精神文明大大增进等。因此，民办高等教育与公办高等教育一样，既不是消费上完全具有竞争性和排他性的私人产品，也不是在消费上完全不具有竞争性和排他性的公共产品，它兼有私人产品和公共产品的成分，属于准公共产品。也就是说，民办高等教育在给受教育者带来种种收益或满足的同时，又具有一定的公共性，具有较强的社会、文化功能，能给国家带来较大的社会收益。根据“谁受益，谁负担”的收益原则，政府既是民办高等教育受益者之一，又是国民收入再分配的主体，理所当然地应分担一定比例的民办高等教育成本。如果政府不按受益比例承担相应成本，将民办高等教育排斥在公共部门之外，成本受益的正外部性将使民办高等教育市场萎缩直至零出清(需求为零和供给为零的市场均衡状态)，民办高等教育完全的市场化将导致民办高等教育完全的市场失败。公共部门经济学的理论说明，作为受益人的政府与作为受益者的大学生一样，都是民办高等教育的“消费者”，应该分担成本而不是基于一时权宜之计的社会资助。

2．法律依据

着眼于促进民办教育发展，《中华人民共和国民办教育促进法》及其《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》对民办教育的公益性与政府支持作了较为明确的规定。《中华人民共和国民办教育促进法》第3条规定：“民办教育事业属于公益性事业，是社会主义教育事业的组成部分。国家对民办教育实行积极鼓励、大力支持、正确引导、依法管理的方针。”第44条、45条分别规定：“县级以上各级人民政府可以设立专项资金，用于资助民办学校的发展。”“县级以上各级人民政府可以采取经费资助等措施对民办学校予以支持”。这些政策展示了政府对民办教育的新姿态。《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》第41条、42条也明确规定：“县级以上人民政府可以根据本行政区域的具体情况，设立民办教育发展专项资金。民办教育发展专项资金由财政部门负责管理，由教育行政部门或者劳动和社会保障行政部门报同级财政部门批准后使用。”以上条文肯定了民办高等教育“公益性事业”的公共部门性质，明确了政府支持的资金渠道。《中华人民共和国民办教育促进法》及《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》为政府分担民办高等教育提供了有力的法律依据。

3．现实依据

资金投入不足是当前民办高等教育发展的瓶颈。长期以来，我国民办高校的办学经费主要靠自筹，除了向学生收取学费以外，几乎得不到政府的任何补贴，其他捐助形式的收入几乎没有。因此，绝大多数民办高校学费占其总收入的85％以上，甚至100％。据厦门大学邬大光博士对39所民办高校的调研，在39所民办高校中，学费收入占学校总收入100％的14所，占90％的有9所，占80％的有8所，三项合计31所，占被调查学校总数的80％。其中，获得政府资助的仅有8所，占被调查学校总数的20％，且资助数额极为有限。这就表明，我国目前的大部分民办高校是靠学费支撑办学的，教育成本分担主体单一，学费几乎是学校的惟一经费来源。由于高教成本的递增性，民办高校只有保持较高的收费水平才能保证发展资金。在我们的调查中，绝大多数民办高校的学费相当于公立高校学费的2～3倍。以湖南省标准测算，一个家庭负担一个子女读完四年制民办大学，约需支付学杂费及生活费6～7万元；而依浙江省的标准，大约10万元。这样的收费标准，一方面我国一般家庭难以承受；另一方面，也极大地影响了民办高等教育的可持续发展。以中国陕西民办高等教育为例，从1984年的第一所学校开始至今，平均办学年限只有9．7年，而且最近几年机构合并、撤销数量呈上升趋势。1991年以前，陕西批准成立民办高等教育机构17所，合并、注销5所；1992年～1996年，批准成立101所，合并、注销5所；1997年～1999年，批准成立34所，合并注销33所；2000年～2002年，批准成立10所，合并、注销31所。其中，被合并、撤销的学校主要是由于办学者经营管理能力差、招生乏术、生源市场枯竭、经济基础崩溃所致。此种情况在中国民办高等教育发展过程中带有普遍性。单一的经费来源、狭隘粗放的经营方式、抗风险能力差，使得社会在发展民办高等教育的同时也付出了昂贵的代价。因此，着眼于促进民办高等教育可持续发展，政府有必要通过投入资金，补偿民办高校的办学成本，化解民办高等教育发展中愈来愈突出的资金困境，成为民办高等教育的成本分担人。

二、国外私立高等教育成本中政府分担情况

在高等教育成本分担理论和人力资本理论的指导下，世界许多国家早已建立了合理的私立高等教育成本分担机制，实现了私立大学经费来源的多元化。美国、日本的经验值得我们借鉴。

美国成为世界私立高等教育最为发达国家的因素固然很多，但与政府合理分担教育成本不无关系。美国政府早在19世纪下半叶起就对私立高校实行资助。1862年颁布《莫雷尔法》，使大批私立高校获得了政府的赠地而得到巩固和发展。到20世纪50年代，联邦政府为实现高等教育民主化、大众化而通

过的《高等教育法》，使政府对私立高校的资助经费成倍增长。1950年联邦政府资助2亿美元，到1970年上升到17亿美元，所占比例由12．8％上涨到18．8％。近年来，由于经济和教育政策方面等原因，联邦政府的资助呈下降趋势，但仍占收入的17％。政府的财政资助已成为美国私立高校稳定的收入来源，它有效地保证了私立高校的持续发展与公益性。

日本是世界私立高等教育规模最为庞大的国家之一，其私立院校数量及其在校生分别达到75．9％、76％(1999年)，为日本社会和经济的发展作出了重要贡献。考察日本私立高等教育发展史，不难发现，日本私立高等教育的迅速发展，也与政府财政资助有着紧密关系。在二战前，受“官尊民卑”社会遗风的影响，私立高校的地位极低，政府的资助也极少，因而这一时期的私立院校的经营非常困难。20世纪60年代以后，日本的私立高校快速发展，但因政府资助私立大学的政策并没有落到实处，学校只能通过提高学费、贷款等途径来维持办学，然而学费的不断攀升，加深了学校与学生家长的矛盾，促成学生运动的爆发；大量的银行借款，使学校背上沉重的债务，导致了“经济危机”，70年代初就有几所学校因债务危机而被迫解散。为了解决由学费攀升而引发的学生骚动的升级，帮助私立大学摆脱“经济危机”和“质量危机”，1970年日本国会制定了《日本私学振兴财团法》，投资10亿日元，加上政府的其他拨款，成立了隶属文部省的私学振兴财团。该财团负责发放国家对私立学校的补助金和必要的贷款等。进而，于1975年和1976年先后制定了《私立学校振兴援助法》和《日本私立学校振兴援助法施行令》，详细地规定政府对私立大学经费资助金额、资助方式等。正是有了这一精细化、可操作性的财政资助政策，日本私立高校获得了大量的政府财政援助金。这种资助在私立大学的经费中日益占有举足轻重的地位，国家的资助在私立大学的经费比例中在1980年达到顶点。是年，资助的经费比例在私立大学已占这些学校经费的29．5％。进入90年代之后，由于经济不景气，补助金的年增长率较低，但补助金占私立大学年经常费用总额的比例仍然维持在11％以上。政府的财政资助使日本私立大学发生了三方面的变化：第一，改善了私立高校经营环境，缓解了私立高校的经费危机，有效地促进了私立高校质量的提升。最突出的学杂费在私立高校日常经费支出中所占比重由1973年的72．6％降到1982年的67．2％，大大缓解了私立大学的经费危机。第二，改变了私立高校与政府的关系，政府以政府资助为交换条件，控制了私立高校的发展，加强了对私立高校的监督和管理。第三，缩小了私立高校与国立、公立高校之间的差距。

可以说，没有政府的财政资助，美国、日本的私立高等教育就不可能有今日这样的地位。借鉴美日等国政府分担私立高等教育成本的成功经验，我国政府在高等教育大发展的今天，也应积极分担民办高等教育的成本。

三、我国政府分担民办高等教育成本的政策选择

结合我国民办高等教育的发展现状和自身特质，借鉴国外政府分担民办高等教育的有益经验，现阶段我国政府分担民办高等教育的成本可作以下政策选择：

1．选择合理的资助对象和资助项目

众所周知，我国是“穷国办大教育”，在国家对教育总投入不足、公立高校经费紧缺的情况下，政府要大面积资助民办高校是不现实的。只能本着效率优先、兼顾公平的原则，选取一些办学质量较高、社会声誉较好的民办高校进行经费资助。资助项目既可以为教师的工资和学校日常经费，也可以为学生补贴。由于教师工资和学校日常经费均为办好学校的基本条件，政府对社会声誉较好的民办高校给予这两方面经费资助，不仅具有放大效应和示范作用，而且对改善办学条件、提高民办高校的质量和水平的象征意义也非同小可。给予民办高校学生以直接资助，既可以保证这部分学生享受平等的受教育权，又可以避免当前我国民办高等教育发展陷入不规范的窘境。在我国，民办高校的学生基本上都是公立高校筛选后剩余的学生，但这部分学生及其家长也是教育税的奉献者之一。因此，其受教育权也应受到政府的资助与保障。

2．设立民办高等教育发展基金

在这一方面，日本的经验是值得我们借鉴的。1970年日本政府依据《日本私立学校振兴财团法》设立了日本私立学校振兴财团。财团的资本由政府全额负担，其业务主要是：①向学校法人提供补助金。补助金分为一般性补助和特殊补助；②向学校法人或准学校法人发放长期低息贷款，其利息是固定的，年息为5．5％，偿还期为50年；③向学校法人、准学校法人提供事业援助费；④募集、管理振兴私立教育的捐款，并向学校法人、准学校法人以及认为有必要援助的其他办学者分配；⑤收集、调查、研究私立学校经营信用，并给予指导。财团在文部大臣领导、监督下开展工作，必要时，文部大臣可派职员进驻财团检查业务、审核财务。如发现财团从事规定业务以外的活动，或挪用经费，延误或提交虚伪报告，拒绝及妨碍检查时，对财团负责人和有关职员处以3万日元以下的罚款。

借鉴日本的做法，根据我国的现实情况，民办高等教育基金的财产来源在筹办初期应主要由政府出资，以后的运行可借助国内外社会团体和其他组织以及个人自愿捐赠的资金。基金会的性质是一种公益性的非营利性组织，其归口管理部门应是教育部。在内部的组织机构及管理上，基金会应设有理事会、常务理事会、监事会、秘书长等机构。民办高等教育基金委员会的主要职能：①划分普通基金和专项基金的比例。其中，普通基金是整个基金的主要部分，用于资助民办高校的经常费用；专项基金额度较少，主要用于扶持政府确定的民办高等教育战略重点的发展。②设计基金分配办法，首先设计针对普通基金分配的拨款公式，其次设计针对专项基金分配的拨款原则。③制定基金的申请办法及拨款程序。④根据分配办法具体分配经费。⑤到每个财政年度末，对各民办高校的基金使用情况进行审计。民办高等教育基金的设立将大大缓解民办高等教育发展资金瓶颈。

3．推行教育凭证制度

以需求导向资助机制和地区或当地政府资助机制为依据，在条件成熟的地区大力推行教育凭证制度。教育凭证制度又名“教育券”制度，这一制度在西方国家已施行多年，在政府资助民办高校方面发挥了重要作用。当前，我们可以考虑在市场发育成熟度高的地区，通过试点大力推行教育凭证制度，由政府向学生发放“教育券”，即政府给予那些愿意进入不同类型高校的学生以经济资助的凭证，由学生用此种教育凭证自主地在公私立高校中进行选择。学生以政府发放的教育凭证进入高校就读，并抵偿所须交纳的学费，高校通过与政府部门折价兑换，从而获得政府的财政资助。由于教育凭证制度主要受市场主导，政府特别是民办高校所在地方的政府，应

适时导入绩效标准或与民办高校签订绩效合同，视民办高校为地方经济社会发展的贡献，提供足额的财政资助，以期激发民办高校服务地方发展的积极性，使民办高校在获得大发展的同时也能最大限度地满足地区发展需求。

4．完善学生助学贷款制度

向民办高校的学生或家长提供低息或无息贷款，也是政府对民办高校的一种间接资助。因为它可以通过学生贷款、国家提供利息的方式，为经济困难的学生解决学费问题，从而扩大了生源，也使学校免除了因接收贫困生而可能带来的经济损失。国家助学贷款制度因而被称之为“一种战略意义上的一种高等教育的融资政策”。目前，国家助学贷款并不是面向全部学生，民办普通高校的全日制学生就一直被排除在国家助学贷款的门外。为了使学生能享受到国家提供的这一优惠政策，民办高校一直通过各种途径向政府争取。截止到2004年，只在少数省份，如广东、四川、辽宁等省获得了突破，但也限于部分民办高校。大部分省、自治区、直辖市的民办普通高校的在校生还不能享受这种贷款。显然，政府应尽快完善助学贷款政策，逐步放开助学贷款对民办高校学生的实际限制，通过贴息和提供担保等方式，加大对民办高校学生贷款的支持，使民办高校中迫切需要经济援助的学生能够获得贷款，以保证他们顺利完成学业。同时，建立配套的信誉机制和偿还机制，把学生还贷与参加社会公益性工作结合起来。凡是能在学习期间或毕业后从事国家和社会提倡的公益性和紧缺性工作的，就可免除还款或抵消贷款。建立一套适应民办高校实际情况的助学贷款制度，也是“政府公共政策对公民需求的回应”。

5．优化民办高校融资的制度环境

在政府投入当前不可能大幅度增加的形势下，优化民办高校融资的制度环境，以吸引民间资本和多渠道地筹措办学经费，是民办高校发展的政策需求。一是国家和各级政府需要切实贯彻“积极鼓励、大力支持、正确引导、依法管理”的方针，允许民办高校享有充分的自主权，使其能够灵活运用合法的手段和措施面向市场筹措办学资金；二是完善捐款税收优惠机制和教育彩票法，促成社会各界以捐赠的形式，增加对民办高校的经济投入；三是适度放开资本市场，鼓励民办高校或其企业通过发行教育债券、成立教育投资基金、组建教育发展公司等方式融资，实现投资多元化；四是修订和完善信贷担保等法规政策，鼓励金融机构向民办高校提供多种方式贷款；五是给予税收和土地优惠政策，减少民办高校的经费支出。

世界银行行长詹姆斯·沃尔芬森曾说：“我们都认识到：教育是国家发展和摆脱贫困的最重要的途径。”多成分的经济，多元化的社会，需要多样化的教育。民办高等教育在微观领域推动着高等教育的发展，必将会促进整个社会的发展。如果具备适宜的制度环境，中国民办高等教育持续、健康发展指日可待。新制度经济学在分析制度在经济增长中的作用时，提出了一个很有价值的观点，“在缺乏有效制度的领域或地区，或者一国处在新旧制度转轨时期，此时此地制度效率是最高的”。因此，我们有理由相信，通过制度政策的完善，尤其是资助制度政策的健全，中国民办高等教育将会走上可持续发展的道路。

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