跨国威胁背景下的安全外交新思维

[摘要]跨国威胁具有地域的跨国性、领域的广泛性、彼此的缠结性、自我保护的有限性等特点。跨国威胁带来的直接结果就是世界各国在安全上的相互依赖性，这在客观上催生了一系列安全外交新理念，包括在安全价值目标上追求共同安全，在安全手段上巧妙使用硬实力和软实力，在安全实现方式上坚持多边主义。目前国际政治现实中各国威胁观、利益观的分歧，国内政治状况和国际制度调整的滞后限制了外交理念的转型。应对跨国威胁所必需的外交新思维不会自动出现，它需要建设性的努力。

[关键词]跨国威胁；安全外交；理念

中图分类号：D83／87　文献标识码：A　文章编号：1008-410X(2011)01-0085-06

冷战结束后特别是进入21世纪以来，国际安全环境日益复杂，安全威胁更加多样，呈现出诸多新特点、新趋势。为了描述这些新变化，学者们创造了“非传统威胁”、“跨国威胁”、“新威胁”、“软威胁”、“多样性威胁”、“非军事性的威胁”等诸多概念。这些概念反映了人们理解和认识安全威胁的多样性视角。就中国学界看，使用最多的是“非传统安全”概念。有学者尖锐指出，眼下有一种趋势，关于非传统安全问题的清单愈拉愈长，可以讲包罗万象、无所不及，造成了将安全概念泛化的势头。虽然全球化大大削弱了国家的权力，各种非国家行为体不断增加，在国际事务中发挥着越来越重要的作用，对世界政治的影响越来越大，但是目前主权国家仍然是主要的国际关系行为体，主权国家依然是应对安全威胁的主要角色。此外，虽然非传统安全威胁日益增加，越来越成为人们关注的焦点，但传统安全威胁依然存在，两者相互交织在一起，难以截然分开。这是谁也不能否认的事实。跨国威胁可以涵盖传统安全威胁和非传统安全威胁两个方面，体现国家依然是处理安全问题的主要角色，因而是个比较适合、贴切的概念。那么，跨国威胁具有什么特性?这些特性在客观上催生了哪些新外交理念?这些外交新理念在生成中受到哪些限制?本文拟对这三个问题进行探讨。

一、跨国威胁下的安全相互依赖性

跨国威胁，就是跨越国家领土边界的威胁，指影响数国、地区和全球安全的问题。与之相对应的概念是一国领土边界之内的威胁。目前，学界对跨国威胁这一概念并无统一、严格、明确的定义。但一般认为，这是一种正在出现的“新威胁”，它超越了传统安全思维的国家边界。这一新威胁有些来自经济领域，有些涉及自然环境，多数来自诸如人口压力、资源匮乏、全球变暖、移民失控、跨国犯罪、新的恶性传染病以及其他以前与国际安全并不相关的一些问题。

很显然，跨国威胁与一国领土边界之内的威胁最显著的区别就是跨国性。跨国威胁的产生，或者是因为其固有的性质，如跨越国际边界的空气污染是由于盛行风的作用。或者是因为政府政策无意或无力管理跨界流动导致的松散的边界管理。跨国威胁早已存在，人们过去也不是完全没有意识到这个问题。例如，自20世纪80年代末以来，美国政府的国家安全战略就愈来愈把跨国问题确认为国家安全问题，但真正引起人们重视却是在9·11事件之后。“在9·11事件之后的世界，对于威胁，更多的是根据社会内部的裂痕加以界定，而不是根据领土边界进行界定。从恐怖主义到全球性的疾患或者环境恶化，这些挑战已经变得具有跨国性。这便是21世纪世界政治的特点。”目前，“威胁不分国界”，“各种威胁相互交织在一起，对一国的威胁便是对所有国家的威胁，这种情况比以往任何时候都更为突出。弱者和强者均有弱点暴露给对方，这一点也变得越发鲜明。”

与传统威胁相比较，跨国威胁更加复杂多样。一方面，威胁来源更加多样，既有国家，也有非国家行为体，来自国家的战争威胁逐渐减少，来自恐怖主义分子、跨国犯罪组织等非国家行为体的威胁越来越严重。另一方面，世界各国现在和未来面临的安全威胁形式日益多样化。威胁已经扩大到贫穷、传染病和环境退化；国家内部的战争和暴力；核武器、化学和生物武器扩散和可能被使用；恐怖主义，以及跨国有组织犯罪。这些威胁不仅危及国家安全，也威胁到地区安全乃至人类安全。

相互缠结性是跨国威胁的第三个特征。各种跨国威胁之间的关系常常是盘根错节、紧密相连，对各国间为实现共同繁荣与和平而展开的交流与合作造成了普遍的危害。今天，对国际安全的每一种威胁都扩大了产生其他威胁的危险。贫穷、传染病、环境退化和战争，相互助长，形成了一个极为可怕的循环。贫穷与内战的爆发密切相关。疟疾和艾滋病等疾病造成大量死亡，使贫穷更加严重。而疾病和贫穷又与环境退化相关；气候变化使诸如疟疾和登革热等传染病的发病率进一步恶化。人口众多而又缺乏土地和其他自然资源，造成环境恶劣，这又可能促成民间暴力。

自我保护的有限性是跨国威胁的第四个特征。与以往相比，如今各国的安全都与全球安全紧密相连、息息相关。全球化进程不可避免地把各国紧密地联系在了一起。任何国家对跨国威胁都难以置之度外，独善其身。以核恐怖主义威胁为例。据专家估计，50公斤高浓缩铀可以放进六个一升装牛奶纸桶，恐怖主义分子只需将这些高浓缩铀偷运过边境，制成简易核装置，就足以将一个中等城市夷为平地。

概而言之，跨国威胁特有的性质带来的一个直接结果就是世界各国在安全上的相互依赖性。即使目前唯一的超级大国——美国也不得不承认，“跨国威胁已经成为危及世界和平与稳定的主要因素”，“全球化进程的快速发展，对各国政治、军事和经济产生了很大影响，使得我们必须对不断变化的安全环境保持高度的关注。安全方面的国际合作已是大势所趋。”所以，面对层出不穷、愈来愈严重的跨国威胁，世界各国都难以置之度外，独善其身，必须联合起来，加强合作，共同维护世界的和平与安全。

二、跨国威胁催生安全外交新思维

全球化的发展、经济依存的加深、非国家行为体的突出曾经一度使某些学者作出“外交政策终结”的预言。但是，从目前的国际政治现实看，对付日益严重的跨国威胁，站在前沿的行为者依然是主权国家。主权国家外交的一个重要使命是维护本国的安全，使本国免受威胁。跨国威胁的性质、挑战，在客观上要求主权国家变革外交理念，去处理日益复杂的安全问题。诚然，关于安全外交新理念的探索刚刚起步，远未形成系统、成熟的理论，但基本的框架与要点应当说已初具共识。

首先，在安全的价值目标上，不能只追求一国的绝对安全，忽视别国的相对安全，而应保障各国的相互安全与共同安全。

“绝对安全是不可能实现的，除非一国有能力支配世界，而在那种情形下，不安全和恐惧将‘内部化’并有可能被放大。因为国家在某种程度上必须‘危险地生存着’，然后，另外增加那么一点安全(但只是相对安全)才会变得不具什么吸引力”。“若目标水平定得过高，基于权力累积的国家安全政策将会自取失败，因为‘抵抗的力量’和‘侵犯的

力量’之间无法准确无误地加以区分。一国通过权力增强其安全的行为可能被他国解读为对其安全的威胁。若如此，约翰·赫兹描述为‘安全困境’的恶性循环就会出现：一方的努力引起另一方的反措施，而这又一笔勾销了前者之所获。”基辛格也认为，安全只能是相对的。因为一国的绝对安全就意味着其他国家的绝对不安全，世界强国对绝对安全的追求必然导致危险的安全困境，从而破坏整个国际体系的安全与稳定。

面对跨国威胁，没有哪一个国家，无论其多么强大，能够依靠本身的力量保护自己免受当今各种威胁的伤害。每一个国家都需要其他国家的合作才能使自己获得安全。因此，每个国家与其他国家合作，对付这些国家最为紧迫的威胁，符合其自身的利益，因为这样做最大限度地扩大机会，当解决自己面临的紧迫威胁时，可望得到对等合作。“9·11”事件后，美国的布什政府为了维护自己的本土安全，提出了“先发制人”政策。声称“美国一贯保留为了我国安全采取先发制人的行动来对抗充分威胁的权利”，“美国不能坐等危险逼近。”[10]有识之士指出，“将预防性战争置于国家安全政策的核心让世界上这个最强大的国家显得急于动武，只要它愿意甚至可以随时随地，而无须等到受攻击的威胁真正显现。”“强调先发制人的公开政策破坏了美国的国际形象，且不能强化国家安全。”实践证明，追求绝对安全，非常狭隘、低层次、自私自利，不适应跨国威胁时代的要求，是行不通的。所以，必须打破冷战思维，更新安全观念，倡导相互安全、共同安全。相互安全观强调在安全上相互促进，而不是相互损伤。共同安全观强调的是非零和的竞争，而不是零和博弈，核心是通过合作而不是对抗的方式来谋取安全。

其次，在实现安全的手段上，不能只靠硬实力，而要把硬实力和软实力巧妙结合起来，才能有效应对跨国威胁。

约瑟夫·奈认为，力量是使其他行为者调整自身行为以满足你所需的能力。在他看来，力量的运用有三种基本形式：强制(大棒政策)、援助(胡萝卜政策)和吸引(软实力)。据此，他把一个国家的力量分为硬实力与软实力。硬实力是指通过威胁或者奖励，让别人做他们不想做的事情之能力，或者通过经济胡萝卜政策，或者通过军事大棒政策，这种引诱或强制的能力过去长期是实力的主要部分。而软实力则是指通过吸引力而非强制手段，让他人自愿追求你所要的东西之能力。它是通过吸引而非强制来实现目标的能力。一个国家硬实力的来源包括它的军事、经济，软实力的来源由三部分构成：对他国有吸引力的文化、在国内和国际上都能得到遵循的政治价值观、被视为合法和享有道德权威的外交政策。

在当前多样化的世界中，军事、经济和软实力这三种力量资源都在使用，只是程度不同、所依存的关系不同而已。但是，如果按当前信息革命的经济和社会趋势发展下去，软力量会变得日益重要。在实现国家安全目标的过程中，硬实力和软实力各有优势，各有局限性。有些目标只能通过硬实力取得，这是毋庸置疑的。在20世纪90年代，软实力并不能使塔利班和基地组织相脱离，这些目标需要美国靠军事实力去实现。但是其他目标，比如说促进民主和人权，更宜通过软实力实现，强制性民主进程毕竟有其局限性——就像美国在伊拉克的遭遇一样。因此，正确的国家安全战略应该是把硬实力和软实力结合起来使用。这种战略可谓“巧实力”战略。运用这种战略的国家则被称为“聪明的大国”。

美国奥巴马政府受当前国内、国际形势影响，吸取布什政府信奉硬实力外交的教训，将巧实力列为指导外交实践的重要理念，意在为重振美国经济创造良好的国际环境，并修复大国形象，捍卫全球霸权。美国外交战略的转型表明，在跨国威胁下维护共同安全和相互安全，不能仅凭硬实力，而应综合运用硬实力和软实力，巧妙地运用国家的综合实力。

第三，在维护安全的方式上，单边主义不能奏效，多边主义才是正道。

“全球化力量一方面将整个世界连为一体，另一方面也将世界撕成碎片。全球化的直接结果是深化了相互依存。即使美国作为目前世界上唯一的超级大国，其繁荣与安全在很大程度上依赖于世界其他国家政府和人民是否采取行动。但是，美国对外政策依然没有把握这一简单的事实。”“9·11”恐怖主义袭击改变了美国观察自身安全威胁的视角。布什政府开始意识到，失败国家和国际体系中的治理空白地区是跨国恐怖主义和有组织犯罪的根源。“9·11”改变了布什政府对安全威胁的看法，却也大大加强了这届美国政府的单边主义倾向，美国在国际上日益孤立。美国的安全感并未随之增强，反而陷入新的安全困境。普林斯顿报告指出：“美国对于威胁与危险的处理反而进一步恶化了我们的困境。定期运用作为唯一超级大国的地位来显示我们的军事实力、藐视多边机制，尤其是试图单方面改变他国内政的行为，已经激起了强烈的反应——增长了极端反美主义，阻碍关键国家与我们的通力合作，也削弱了我们在全球的威信。”

奥巴马政府吸取了单边主义的教训，主动提出实行多边主义。2009年2月7日，美国副总统拜登在慕尼黑安全政策会议上代表奥巴马政府发表首次重要外交政策讲话。他强调，在解决经济危机的同时，美国还须应对两场战争，阿富汗战争已经历时八年，伊拉克战争也进人第六个年头。美国还认识到：新世纪中还有另外一些因素会产生影响，如大规模毁灭性武器的扩散、危险的疾病和流行性传染病；日益扩大的贫富差距；失控国家中的民族敌对；迅速变暖的地球以及前途未卜的能源、食品供应和水资源。此外，激进的原教旨主义对自由和安全的挑战也不可忽略。为应对这些挑战，美国将尽可能地通过伙伴关系行事，只有在必须时才单独行动。因为，任何一个国家，无论多么强大，都无法单凭自己的力量最有效地抗击这些威胁。因此，美国将进行接触，将听取意见，将展开磋商。美国需要世界，正如世界也需要美国一样。

美国外交政策的实践证明，在充满跨国威胁的世界，国家安全与全球安全相互依赖，主权国家采取单方面行动已经无法保护自己的安全，单边主义行不通，必须坚持多边主义。

三、安全外交新思维生成的限制

从上述理论分析看，跨国威胁的性质在客观上要求主权国家变革外交理念，放弃绝对安全、武力至上和单边主义，实现共同安全、合作安全和综合安全。但是，从目前国际政治现实看，安全外交理念的变革步伐缓慢，进展并不尽如人意，在应对跨国威胁上的国际合作、集体行动遭遇了重重困难。主要原因是存在诸多限制。

首先，各国的国情有很大的差别，在哪些问题是本国最大威胁的认知上，存在很大分歧。

“9·11”事件之后，美国把跨国恐怖主义视为对其最严重的安全威胁，将其置于全球变暖、贫穷、致命性疾病以及其他威胁之上，声称要打一场反恐战争，布什甚至宣布自己是战时总统。美国自认为它面临的威胁就是全世界面临的共同威胁，所以，全世界都应与他合作反恐。布什宣称，

其他国家只有两种选择，要么站在美国一边，反对恐怖主义，要么站在恐怖主义分子一边，支持恐怖主义。当然，事实不是这样的。布鲁斯·琼斯和斯蒂芬·斯特德曼在2003年～2005年间为时任联合国秘书长的科菲·安南撰写联合国改革报告的政策建议期间，走遍了世界各国。他们两人走访了个人、政府和非政府组织，询问对国际社会最大的安全威胁是什么。由于所处的地域、持有的权力、发展的水平不同，人们对威胁的认识也大相径庭。他们在非洲咨询安全威胁问题时，与非洲在世界各地的外交官讨论过，他们一次也没有提到恐怖主义灾难的威胁。他们要讨论的是贫穷和致命性疾病，尤其是疟疾和艾滋病。这是很自然的事情，因为数以千万的人因之丧生，数以千万的儿童因之变成孤儿，在一些非洲国家，艾滋病将人的寿命减少了40多年。他们认为，美国忽视了一个事实：恐怖主义对于大部分国家来说并非严重威胁，并且这些跨国威胁大部分都是相互关联的。美国没有理智地将自己面临的各种安全威胁置于全球框架中加以审视。由于忽视了这个事实，美国在很大程度上丧失了国际合作的机会。在各种具有跨国性质的威胁相互关联的世界上，事实是很简单的：你必须与别人合作，只有这样才能换得别人与你的合作。可见，对威胁的不同认知，会直接影响国家间的安全合作。

其次，即使面临共同的威胁，由于国家利益观的不同，也会限制国际合作的广度、深度和进度。

气候变化向世界各国提出了挑战：除非世界上所有主要经济体携手合作抑制全球变暖，否则全球海平面上升、极端天气增加等灾难就将爆发。各国对此后果都清楚，对解决这个问题的途径也都清楚。但是，因为减排温室气体与各国的能源结构、使用方式、效率及安全等密切相关，牵涉国民经济命脉，所以，没有几个国家会牺牲短期的经济增长去抑制因能源消耗而产生的温室气体排放。目前各国在气候变化政策上形成了五个集团。第一个集团主要在欧洲，他们主张通过一个国际条约，建立共同的且有约束力的全球排放标准。第二个集团是美国推动形成的，主张在国际层面上根据协议建立一个长远排放目标，在国家层面上由各国作出长期承诺，只有在国家层面上的承诺才具有约束力。第三个集团由新兴经济体组成，他们不赞成具有约束性的国际目标，强调保持经济持续增长，其诉求主要集中在技术推广和为清洁技术融资等问题上。第四个集团是发展中国家，他们排放的温室气体最少，却要承受洪灾、沙漠化和其他灾难性后果。他们的主要要求是融资，以使之能够适应气候变化的影响。第五个集团由能源供应国组成，他们看到世界正在逐步减少使用矿物燃料。如果他们将财富投资于技术推广，并因此将自己定位为绿色国际环境中的赢家，那么可能会推动这一进程；但是如果他们企图抬高价格，并在转型过程中乘机大捞一笔，就可能破坏这个进程。可见，在国家利益上的分歧，是应对跨国威胁，实现国际合作的另一大主要障碍。

第三，即使具有共同的国家利益，也会受到国内政治因素的掣肘。

罗伯特·普特南认为，许多国际谈判可以比喻为“双层博弈”。在国家层次，国内各利益集团通过向政府施加压力迫使决策者采取对其有利的政策。为确保执政，政府也需要这些利益集团的支持。在国际层次，民族国家政府极力争取获利最大化，损失最小化。每个国家领导人都出现在两个棋盘上。在国际谈判桌的对面，坐着外国谈判对手，在领导人的旁边坐着外交官和其他国际事务顾问。在国内谈判桌周围，在领导人的后面坐着执政党党员、国会议员、主要利益集团的代表、领导人的政治顾问等。双层博弈的复杂性在于，民族国家政府的决策既要能为本国国内接受，同时又要能为其他国家政府同意。而其他国家政府也要考虑本国国内接受的可能性。所以，在国际谈判中，国内层次的博弈最为重要。为此，罗伯特·普特南提出了获胜集合(Win-Sets)概念。获胜集合，指国际协议在国内行为体(包括政府部门、利益集团、各社会阶层)中获得批准的可能性。批准，既指正式的投票程序，如美国宪法规定，国际条约需要参议院三分之二以上的赞成票才能通过，也指非正式的形式，如社会舆论的反应。获胜集合越大，国际协议越可能达成。获胜集合越小，越难以达成协议。获胜集合的大小取决于国家权力的分配、领导人的政策偏好、政治制度、谈判战略等因素。

美国总统奥巴马是以“变革”的口号赢得选举的。任职以来，他所宣称的“巧实力”外交似乎并无太多实质性的进展。一个重要的原因是国内因素的掣肘。《外交》杂志前总编辑法里德·扎卡里亚在《新闻周刊》撰文指出，美国外交政策的问题不仅仅出在布什身上，还在于华盛顿权势集团习惯了行使美国霸权而视妥协为叛国、视谈判为绥靖。其他国家不能有自己合理合法的利益。这不是外交政策，这是帝国政策。所以，帝国心态阻碍奥巴马外交调整。对奥巴马的外交调整，华盛顿集团大多烦躁不安，对其中大多数举措感到失望。甚至有人斥责奥巴马的“苟安外交”(supine diplomacy)在全球引发了一连串灾难。因此，奥巴马的“巧实力”外交将不会一帆风顺，外交调整也是有限的。

可见，国内政治是限制国家安全合作的又一个重要方面。

第四，现有的国际制度尚不能完全适应跨国威胁时代的需要。

现有的国际组织建立的时代背景与现在不同，当时的威胁与权力结构也与现在迥异。这并不意味着这些国际组织已经过时。有些国际组织表现出惊人的生命力，而另外一些则是面对变化中的现实应付调整。有这些组织总比没有强，但是它们在活动能力和采取集体行动方面已经力不从心，不足以应对如今出现的新威胁。同样，新的国际规范已经出现，但是这些规范仍然停留在“应该做什么”的阶段，没有达到“实际做什么”的程度。因此，国际秩序现在处于一种紊乱状态。滞后的国际制度也是限制国际安全合作的一个重要方面。

总之，世界已经发生了变化，但是我们的外交理念、政策、制度还没有完全理解世界的变化，更没有适应世界的变化。应对跨国威胁所必需的外交新思维不会自动出现，它需要建设性的努力。

责任编辑：陈文杰