影响社会养老制度产生和发展的五个因素：作用机制与效度检验

摘要：社会养老制度是依靠什么力量产生和发展起来的？对此，有很多不同的回答进而形成了五种理论观点。本文对此作了归纳和分析，并以几个国家的经验为依据，分别检验了这些理论观点（包括工业发展理论、社会民主理论、新马克思主义理论、新多元化理论、国家中心理论）的效度。笔者认为，单个理论的效度犹如彩虹的不同颜色一样，只有整合在一起才能完整、有效地解释不同国家社会养老保险制度的产生和发展历程，而英国的案例很好地诠释了这个观点。

关键词：社会养老制度；产生和发展；因素分析；效度检验

中图分类号：Ｃ91文献标识码：Ａ文章编号：1003－854Ｘ（2007）10－0124－08

一、问题与方法

被誉为现代社会标志之一的社会养老保险制度是依靠哪些力量发展起来的呢①？这是一个复杂的问题，因为一方面，即使在一个国家的内部，社会养老保险制度的产生和发展也受到多方面因素的共同作用；而另一方面，在不同国家之间，这些因素不尽相同，而且它们与不同国家的经济、社会、文化环境（如宗教、民族文化等）交互作用，出现了不完全相同的结果，导致了时间不一、性质相异、程度不等的社会养老保险制度。在前人研究的基础上，对这些因素进行归纳、总结，并为它们作用于社会养老保险制度的机制和结果提供历史和事实上的依据是本文所关注的问题。

本研究的分析方法是历史文献比较法。我们将主要在四个工业化国家（德国、英国、瑞典、美国）的社会养老保险制度的产生和发展的经验之间进行比较，以支持我们所要说明的观点。之所以选择这四个国家，是因为其中的每一个国家都有不同类型的社会福利制度，并被早先学者认同为国家福利制度发展过程中最典型的几种类型。例如，美国学者琼斯认为，福利国家的社会制度可以称作“福利资本主义”，但各国家的取向不尽相同，有的倾向于福利（公平）、有的则强调市场（效率），各个国家的福利支出也不同，有的高有的低。因此按照福利支出和福利取向两个维度，将福利国家分为四个类型。其中美国代表福利支出低的市场取向国家，德国代表福利支出高的市场取向国家，瑞典代表福利支出高的福利取向国家，英国代表福利支出低的福利取向国家。假设以上分类没有问题，那么以这几个国家为例，就与马克斯·韦伯所倡导的“理想类型（ｉｄｅａｌ ｔｙｐｅ）”分析方法的传统相吻合。另外，我们还会偶尔涉及三个第三世界国家（巴西、印度、尼日利亚）的情况，这是为了增加研究对象在社会经济发展水平和政治制度方面的多样性，扩大比较研究的视野，使得比较研究能够在工业化国家之间、工业化国家与第三世界国家之间进行。

?觹基金来源：广西“人文强桂”工程课题“马克思主义少数民族理论创新与当代广西社会发展研究”（桂财教[2005]111号）；广西“十一五”哲学社会科学规划项目“社会主义新农村建设中广西山区少数民族农民素质提高的方式与途径研究”（06ＢＳＨ005）；国家社会科学基金项目“广西不同民族职业流动与就业培训政策的比较研究”（04ＸＳＨ003）。

二、五个因素分析：理论观点及其效度检验②

1． 工业发展因素

把“工业发展”视为影响社会养老制度产生和发展的一个因素，进而形成工业发展理论可以追随到19世纪后期，因为在这个时候，一些欧洲国家已经成为工业化强国。例如，18世纪后期发生在英国的产业革命是工业化的标志，至19世纪上半叶英国成为世界上第一个工业化的国家；德国在19世纪30年代就开始出现了工业化的迹象，到1900年，德国也已经成为欧洲大陆最重要的工业化国家之一。

工业发展理论主张，伴随着工业制度的产生和经济发展以及个人可支配收入?穴ｐｅｒ ｃａｐｉｔａ ｄｉｓｐｏｓａｂｌｅ ｉｎｃｏｍｅ?雪的增加，社会公共部分的支出（包括养老保险金的支出）也应该增加。理由是：（1）工业化的进程改变了劳动力的性质和人口的结构。一方面，由于工业化，劳动力从传统的农业部门被吸引或者转移到了工业领域和服务领域，原来的自我雇佣被有报酬的劳动取代。需要强调的是，这个转变过程是以市场经济体制为背景的，包括劳动力转移在内的一切经济活动，都遵循着市场经济运行的逻辑。在这样的背景下，商品的价格机制增大了劳动力选择就业的空间，或者说职业流动的几率；而竞争的机制在带来经济效益的同时，也产生了贫困、失业等新的社会问题。另一方面，由于工业化和医疗技术的进步，人均寿命延长，年龄老化，加上出生率下降，家庭人口数目减少，使得劳动力赡养年老父母的责任就越来越大，负担越来越重（显然，这会影响工业化的进程），传统的家庭养老模式遇到了前所未有的挑战。这些都表明了建立社会养老保险制度的必要性。（2）工业化意味着生产力水平大幅度提高，其丰硕的物质成果为增加社会公共部分的支出提供了可能。四个工业化国家建立第一部养老金计划时，人均ＧＤＰ分别是：德国2237美元、英国4360美元、瑞典2106美元、美国6220美元（Ｏｐｉｅｌｋａ，2004）③。（3）以社会养老制度为主要内容的社会福利制度的建立可以为工业化的进一步发展提供支持，如保证劳动力的供应和流动、刺激市场总需求等。从这个观点来看，工业发展理论的分析方法具有明显的功能主义的倾向。

那么，工业发展理论在经验层面上具有多大的效度呢？首先，在解释“不同国家社会养老保险制度出现的时间不同”这个现象上，工业化理论是有效度的，至少在统计学的意义上是这样。事实表明，工业化发展时间早、速度快的国家实施养老金计划要先于第三世界国家。例如，德国（1889）、英国（1908）和瑞典（1913）这样的工业国家制定计划的时间早于巴西（1923），更早于其他欠发达国家，如印度（1952）和尼日利亚（1961）。

但是在工业化国家内部，这方面的经验证据却不足。第一个反例是美国实施它的第一部养老金计划的时间（1935）远远滞后于工业化程度比它低的瑞典④，甚至滞后于巴西的第一部计划。第二个反例是，在19世纪末，英国显然已经成为世界上最发达的工业国家，但包括德国在内的几个国家实施养老金计划的时间却远远早于英国。这些事实表明，经济发展水平确实影响社会养老保险计划的实施时间，但是它只是一个有贡献的因素，而不是一个决定性的因素；对于社会养老政策的出现，工业化是一个必要条件，但不是充分条件。或者说，经济发展水平与社会养老保险之间确实存在相关关系，但不是因果关系。

为工业发展理论提供支持的第二个经验事实是，工业国家在第二次世界大战后，在社会养老保险等公共事业领域出现了趋同现象。趋同的一个方面体现在，伴随着工业化进程，不同国家之间引入了一套类似的社会养老保险计划；另一方面则表现为随着工业化的进一步深入，各个国家公共养老金的支出显著增加。由于工业国家既包括社会主义国家，又包括资本主义国家，按照比较研究的“共变”法则，它是“把工业经济的增长作为社会养老保险制度发展的一个因素”的一个有力证据。

第三，基于工业发展理论，加上实证主义的逻辑，在社会养老保险发展的程度这个纬度上，我们可以作如下假设：工业化程度越高的国家在公共养老金上的支出份额也就越大。有一些数字支持这个假设。例如在1980年，在以上四个工业国家中，公共养老金支出占国内生产总值（ＧＤＰ）的比例排列是从英国的6．3％到德国的12．1％（ＯＥＣＤ，1988）。而在同年的巴西，其所对应的比例仅仅为2．5％，这说明，这些数字与人均国民生产总值的对应指标呈现正相关趋势。然而，决不存在人均国民生产总值和养老金支出份额之间的完全对应。在同样的年代，美国的人均国民生产总值位于工业国家之首，但它的养老金支出却很低⑤。另一反例是日本，1980年日本的养老金支出仅占国民生产总值的2．3％，尽管日本的人均国民生产总值远远高于巴西（10100美元对2200美元），但支出却比巴西的2．5个百分点还要低。

第四，一些人口统计的论据支持了工业发展理论。老年人口比例与国家公共养老金支出占国内生产总值（ＧＤＰ）的比例有很高的相关性。例如，1980年七个国家65岁和65岁以上的人口比例排序是：瑞典15．9％，德国14．8％，美国10．9％，巴西3．5％，印度3．0％，尼日利亚2．4％（ＷｏｒｌｄＢａｎｋ，1983）。养老金支出占国民生产总值（ＧＮＰ）比例排序虽然与它不完全相同，但十分相似。

最后，还有一个从反方向支持工业发展理论的证据。在20世纪70年代末80年代初，大多数工业国家经历了滞胀时期，此时，这些国家的社会养老制度也因此发生了变化以适应经济方面的变化。例如，从70年代中期到80年代初期，德国、英国、瑞典和美国在程序上都改变了过去根据物价上涨和工资增加幅度调整养老金计划的做法。换言之，如果这些国家没有经历20世纪70年代末80年代初的经济缓慢增长，那么新的社会养老保险支出的这些措施就不可能产生。同样按照比较研究的“共变”法则，可以认为工业发展状况与社会养老制度之间存在着一定程度的关联。

综合以上分析，虽然不允许完全接受工业发展理论，但它的确表明，在致力解释国家社会养老保险制度的产生和发展，以及国家之间养老金制度的差异时，必须将工业化和经济发展因素纳入我们的考虑范围之内。

2． 社会民主因素⑥

关于社会民主因素的理论和将要讨论的新马克思理论一样都强调阶级结构和阶级冲突，突出工人阶级力量或工人阶级动员在社会福利制度（包括社会养老制度）发展中的作用，但两者都不顾及非阶级力量的重要性⑦。但是在下面的分析中，我们可以看出两者之间的差别是明显的：社会民主理论把福利社会看作是劳动者的胜利，而新马克思理论把福利社会看作是资本或者资本家的胜利。

首先，与新马克思主义在社会福利计划上的态度相比，社会民主理论不仅认为各种社会福利计划，特别是增加工人阶级真实收入的再分配计划对于整个资本主义社会具有积极的影响，而且对社会民主政府所实行的社会福利立法潜在的长期结果持一种乐观的态度，甚至许多人将社会福利方面的立法看成某些资本主义最终转变为民主社会主义的一种可能路径，而瑞典通常被认为是最早做出此种转变的国家之一。

在社会民主理论者中，存在一个假设的理念，即认为国家容易受到政治集团势力的影响，这也是他们与新马克思主义理论者的基本分歧。他们认为，在资本主义社会，尽管资本可以在一定程度上控制国家，但工人阶级有可能通过民主形式的阶级斗争（如参加选举）对国家的资本施行潜在的控制。国民生产总值更多地用于养老计划的支出表明了劳动者在与资产阶级斗争中取得的胜利。这样，国家福利被看作是阶级问题，福利计划的相对支出水平代表了资本和劳动之间的平衡。而达到这种平衡的机制是有组织的劳工和左翼政党在动员工人阶级反对资产阶级中的作用：强有力的劳工运动辅佐左翼政府当选，而左翼政府最有可能实行激进的社会福利立法，包括激进的养老金立法。这将进而改善工人阶级命运，降低经济地位不平衡的程度。也就是说，虽然在经济领域内，工人因缺乏资本所有权处于不利的地位，但在政治领域，工人阶级在数量上的优势则是明显的。可以这样说，养老金方案已经“异化”为达到选举目的的一笔财富。

问题并没有完，为什么某些国家劳工的影响力比其他国家劳工的影响力大？这可能有着深层的历史原因和社会环境因素的作用。一般认为，加入工会的工人比例越高、工会数量越少、工会越集中，工人的影响力就越大；相反，加入工会的工人比例越低、小规模的工会数量越多、工会之间的竞争越激烈，工人的影响力就越打折扣。

在经验层面，我们应该特别注意社会民主论者所限定的条件：（1）工人大部分被组织在一个高度集中的国家工会中；（2）一战后时期社会民主党长期执政。第一个理论条件对英国和美国的某些情况特别有说服力：在19世纪晚期，英国工会比其它任何一个欧洲国家的工会的势力都要大（Ｔｈａｎｅ，1984）。按照社会民主分析方法，英国建立养老保险制度应该在德国之前。这种情况没有出现的原因之一是英国工人运动中存在十分严重的分裂。同样，美国公共养老金支出占国内生产总值（ＧＤＰ）的份额很小的主要原因是美国的工人运动较弱。相比之下，瑞典的情况在一定程度上满足社会民主理论的两个条件。自20世纪30年代以来，瑞典的劳工组织就对社会民主党有着强有力的影响，因此该政党一直对增加养老金和社会福利津贴有着广泛的、重要的影响。

但是，社会民主因素在面对德国社会养老制度的发展时，遇到了困难。第二次世界大战之后，德国的养老金支出有显著的增加。今天德国在公共养老金方面的支出占ＧＤＰ的份额大大超过瑞典，但是事实表明，这种增加并不是由更为强大的工会运动或社会民主党长期执政所引起的，而是来自中产阶级对更为慷慨的养老金计划的支持。中产阶级把养老金改革和放宽的制度看成是他们自身利益的最佳体现。

3． 阶级因素（新马克思理论）

传统的马克思主义关于资本主义国家的观点体现在《共产党宣言》中，在宣言里，资本主义国家被描绘成“现代的国家政权不过是管理整个资产阶级的共同事务的委员会罢了”。也就是说，每一个西方工业化国家的政府都被看成是由占统治地位的资产阶级所控制的——经济基础决定上层建筑。国家的主要作用是控制工人阶级，并保护资产阶级的经济利益。然而，这不排除国家有时会实行从短期来看有利于无产阶级的制度的可能性，但从长期来看，还是为维护资产阶段利益的制度服务。总之，马克思主义者把国家在社会福利上的开支看作是控制劳工的一种机制而不是劳工进行斗争而获得的胜利。

新马克思主义理论继承了马克思主义和社会民主分析方法的传统，坚持阶级结构、阶级冲突决定社会福利制度的观点。这种理论与传统的马克思主义理论最为接近，其基础便是关于国家的自治程度的观点——国家政权不受阶级集团力量的左右⑧，在这点上，它与社会民主理论的国家观相距甚远，又与下文将要谈及的国家中心理论保持一致。

和工业发展理论一样，新马克思主义理论也具有功能主义倾向，因为它强调国家社会福利制度的主要作用是控制工人阶级，并保护资产阶级的经济利益。其功能主义倾向的另外一个论点是：一定程度上养老金和其他社会福利的支出在心理和行为上控制工人阶级，进而维护了国家安全；而国家的环境越安全，它所获得的外资也就越多；一个国家获得的外国投资越多，就越需要控制和使用劳动力，这又需要更多的养老金和其他社会福利项目支出。

另外，新马克思主义者对公共养老金和社会福利总的来说具有一种矛盾心理。在20世纪60年代末和70年代初期，新马克思主义者能够充分自由地批驳国家福利计划，当时他们获得了广泛的社会支持。但是在20世纪70年代末期和80年代初期，美国、英国和其他几个工业化国家的保守派政府为了对付通货膨胀、经济低增长和预算赤字而决定削减养老金计划时，一些新马克思主义学者又强烈反对这种做法，而这些福利计划在前些年还被他们称为统治社会的工具。

在19世纪末20世纪初，虽然德国和瑞典几乎在同时建立了第一部社会养老保险计划，但是德国计划的再分配功能明显强于瑞典的第一部计划。这个事实与新马克思主义的理论观点符合得相当好，是支持新马克思主义理论的一个有力的证据。因为在当时，瑞典的州不像德国的州那样自治，所以，瑞典工人不比德国工人容易煽动起来，即使瑞典社会党人把工人煽动起来，他们对国家的威胁也应该比德国小。按照新马克思主义理论，我们应该得到瑞典支出的养老金对收入分配的实际影响很小，或者政府支持养老金计划的力度很小的结论，这恰恰是我们在实际中发现的情况。瑞典最初的老年养老计划的费用完全是由雇员的税款支付的，雇主的纳款和国家的累进所得税并不负担这种费用。

与德国、瑞典的情况相同，英国的一些情况也符合新马克思主义论的观点。起初，英国企业家反对实施公共养老金制度的主张；然而，到通过立法时，支持者却大大增加。原因是当时很多人开始关注英国工人与其他国家工人相比较的劳动效率，在世界市场上英国与这些国家进行着竞争。面对肮脏的生活条件，很多英国工人对恶劣健康状况和极度贫困所产生的其他社会疾病的恐惧增加了，这严重影响了他们的竞争力。同意这种推理思路的企业家有理由支持公共养老金和其他形式社会保险措施的实施。

美国的情况似乎也是如此。美国1935年的社会养老保险法案是在大萧条时期通过的，那时许多人情绪低落，都在怀疑当时的经济制度的合理性。劳方的动乱和抗议不断增加。最终制定的养老金体系证明，它虽然远未达到最激进的工人和老年运动领导人所要求的再分配水平，但是这已经足以获得大量的公众的支持，从而削弱了罗斯福当局所担心的各种危险的激进因素。而且，由于社会养老保险法案为老年工人退出劳动力市场提供了一种激励机制，因而为年轻的工人提供了更多的就业机会，并使失业率降低到政治上可以接受的水平。

尽管我们发现了一些支持新马克思主义观的论据，但这主要表现在社会养老金制度的起始阶段。当用它们来解释很多国家养老保险制度的发展过程，哪怕是一个国家的发展过程时，则遇到困难，甚至是无效的。或许可以这样认为，在解释最初计划实施的发展过程时，新马克思主义观的论据是有用的，但是它却不能用于解释第二次世界大战之后的制度发展，这一点与社会民主理论相似。

4． 多利益集团因素

多利益集团理论（也称多元化理论）可以追溯到阿列克斯·德·托克维尔在《美国民主（1840—1976）》中的观点。在美国，数量巨大的自愿者协会（我们今天称之为利益集团）给这位法国人留下了深刻印象，他认为这些协会的形成以及协会之间的竞争是获得民主的关键。在多利益集团理论中，社会制度被认为是各种利益集团竞争的结果，这些集团在某一特定问题上对结果都具有影响力。

新多元化理论是从广义的角度使用“利益集团”一词的。它包括阶级基础和非阶级基础的利益集团，包括有组织的和隐蔽性的利益集团。新多元化理论同工业发展理论的不同点在于，它强调政治民主和利益集团政见的重要性；新多元化理论同社会民主理论的不同点在于，前者既关注非阶级利益集团，又关注阶级利益集团，并且强调非阶级利益集团逐渐增大对于社会制度的重要性。

至于哪些利益集团起作用，它们发挥的作用有多大要视问题而定。多元化主义理论的核心在于假定公民影响政府制度的方式是同其他人共同组成一个协会或利益集团。所有同多元论理论的传统形式相联系的观点认为，如果把人按职业、道德或年龄进行分类，这种分类而成的群体是准群体（Ｑｕａｓｉ－ｇｒｏｕｐｓ），没有形成合力，所以对社会制度的影响很小，但如果人们被组织成一个利益团体，那么情况就大不一样。

具体来说，多利益集团理论为养老金计划提供了两种观点。第一种，它断言多重组织（不论是有组织的劳工还是垄断资本家）是国家福利增长的核心。因此，该理论在某种程度上被看作是社会民主理论和新马克思主义理论只强调阶级的简化论观点的对立面。当然，阶级也十分重要，但是新多元化理论特别关注中产阶级，更确切地应该是按照所受教育、社会地位以及收入进行分类的群体。新多元化理论的第二种观点是，养老金制度从本质上而言是政治问题。民主政治竞争与各种集团利益有特别的关系。当政治家和政党为争取民主选举的选票而展开竞争时，各利益集团在制度制定上就可以发挥最大的影响力。

必须强调的是，利益集团、民主竞争以及养老保险制度之间关系虽然显著，但也复杂。因为在不同条件下，利益集团可能扮]完全不同的角色：阻碍或者推进养老金体系的扩张。首先，养老金计划讲到底是一种利益的再分配制度，它与既得利益集团的意志是相抵触的，利益集团试图阻碍国家公共养老金制度的最初建立是可想而知的。在这种情况下，中央集权制度的力量起了关键作用，使得公共养老金制度在民主程度较低的国家往往较早采用。其次，只要时机成熟，例如利益集团的分化，养老金计划就会得到利益集团的支持。特别是政党在竞选中需要寻求支持时，利益集团在民主范围的活动之一就是承诺增加养老金计划方面的支出。

在经验层面，四个工业国家的养老金计划，无论是最初的形成，还是第二次世界大战以后的变化，都受到来自各种利益压力集团的强烈影响。

在19世纪末期的德国，俾斯麦未能使自己最早的关于制定养老金法案的提议获得通过，原因在于代表中产阶级的国民议会议员的反对。他最初的提议是倡导一个只需雇主交纳、无需雇员交纳的养老金计划，想以此来强调国家的仁慈。他希望工人们认为退休后是在依靠国家的养老金生活，而不想让他们将这种养老金看作他们挣得的权利。他所希望的是国民对国家的效忠和对政治经济现状的支持。但是代表中产阶级的国民议会议员却不赞同只需雇主交纳、无需雇员交纳的养老金计划，因为它违犯了他们所持有的自由主义价值观，这一价值观极力推崇工作伦理和自我依靠。他们觉得，要求工人自己交纳部分养老金是十分重要的。他们坚持并修改了俾斯麦的提议，最终制定的是一个雇员必须交纳养老金的计划⑨。

从第二次世界大战后德国老年养老金计划的快速增长中，我们发现，主要的左翼和右翼党派都企图利用“养老金制度”战胜对手，以获得选举优势。每个党派不仅直接在意老年人的选票，而且在意许多支持老年人的利益集团的潜在选票，其中包括工会、老年人的中年子女以及为老年人提供健康保险和社会服务的人，等等。

如果想解释英国为什么没在更早的时候实施养老金计划的原因，就必须强调各种利益集团的作用，其中特别要注意的是当时的兄弟会对公共养老金的强烈反对，许多年来这些社团一直将公共养老金看作是对他们自主生活的侵害⑩。同样，慈善社团也反对公共养老金，他们更愿意接受私人性质的慈善捐助而不是国家的仁慈。可以说，英国早期社会养老制度的历史是不同利益集团的竞争史。另外，自由市场放任主义意识形态在“英国没在更早的时候实施养老金计划”这个事情上也起了作用。

早期瑞典养老金的运动史与英国极其相似。那时，是由社会改革家和政府委员会共同研究来决定养老金问题。特别注意的是黑丁（Ａｄｏｌｆ Ｈｅｄｉｎ）1891年的提议，这个提议要求成立第一任政府委员会来研究老年养老金办法。由于受到势力强大的利益集团（地方统治者）的反对，这个委员会提出的公共养老金计划被否决。1894年第二任委员会成立，它提出的养老金提案遭到同样的命运。

经济大萧条使得要求美国实施老年养老金的组织数目增加。与英国和瑞典相同，一些社会改革家首先使养老金问题吸引了美国制度制定者的注意。在这里特别要注意的是鲁宾诺（Ｉｓａａｃ Ｒｕｂｉｎｏｗ）和艾普斯登（Ａｂｒａｈａｍ Ｅｐｓｔｅｉｎ）。同样，诸如老鹰兄弟会这样的组织也是非常重要的，它于20年代开始在全国推行老年养老金。而在立法过程中，也必须考虑美国当时的各种利益集团的利益。首先，老年援助计划的名称被冠以各个州的计划而不叫做全国的计划，这是为了获得南方立法者的支持，因为他们不希望计划削弱美国农业工人的工作激情，所以老年养老金没有覆盖农业工人；其次，为了获得企业部门的支持，工资税和津贴水平不得不定位在低水平；还有，由于代表医生利益的组织的反对，所有的医疗保险成分都没有包括在内。这些情况一起说明，立法是在各种利益集团面前妥协的结果。

5． 国家利益因素

在以上几个理论观点中，国家扮]的角色是：制定社会养老保险制度，通过再分配机制来协调、控制社会各个利益集团之间的利益，以维持社会的稳定和发展。但在这里，国家本身可以扮]一个利益集团的角色，其决策是用以控制其他社会集团的作用，加强自己的力量，而不是作为一个仲裁者来调节各利益集团之间的冲突。强调国家利益因素对于社会养老制度的作用的观点被称为国家中心主义理论。

如前文所述，社会养老保险制度的本质是一种利益再分配的机制，它履行了多种社会功能：工业化理论主张保证低收入劳动者素质；新马克思主义强调它维护了资本主义利益和阶级关系；社会民主理论认为它协调了各种利益集团之间的矛盾；多利益集团理论把前两者的视角扩大到非正式集团的范围之外。在国家中心论者看来，社会养老保险计划则是为了维护国家自身的利益：削弱其它利益集团的力量、维护政府的权威及其合法性、保证公务员队伍的利益等等。

任何人在解释为什么德国是第一个实施养老金计划的国家时，都必须考虑一个重要的因素，即它当时是一个新兴的国家，人民是效忠于这个新国家的最小的单位。这种情况加大了统治精英对城市工人阶级分裂的担忧。俾斯麦和他代表的统治精英们认为，养老金计划和其他社会保险计划是一种削弱社会主义运动、使国家观念在产业工人头脑中合法化的机制。

瑞典非常发达的行政机构一开始就在形成和实施国家养老制度中扮]着主要角色。一方面，早些年间，由于许多有势力的公务员的反对，使得最初的计划被延期实施；另外一个方面，长期以来，瑞典的制度制定者在有关养老金制度改革方面严重依赖行政事务专家（公务员）的建议。

巴西的养老金制度发展历史也证明了国家中心论特别有用。国家是通过社会养老保险制度确保国家对劳方的控制，并且一定程度上对资方进行了控制。和德国的情况相类似，巴西养老金计划是以削弱独立工会、社会主义党派以及其他致力于工人阶级团结的组织影响力的方式来实现的。

三、理论分析的小结

综合以上分析，或许可以这样结论：关于社会养老保险制度，“它是如何产生的”这一问题根本没有一个简单的答案。单个理论的效度如同彩虹的颜色一样，是它们一起构成了一条彩虹，但各自都不是彩虹。所以，即使在试图解释一个国家相对较短时期的社会养老保险制度的发展时，也必须把各种不同的因素结合起来考虑，而且还要结合这个国家的文化历史传统。鉴此，我们有必要向读者把前文的观点进行类型学的小结。

四、各因素共同作用下的英国案例

从英国社会福利政策产生和发展的简单回顾中，我们可以进一步把握多个因素相互作用的机制。

16－17世纪和18世纪英国的圈地运动以及18世纪后期发生的工业革命在改变社会方式、提高劳动生产力的同时，也增加了流动人口的规模，改变了传统的家庭结构，产生了没有任何生活资源的失业者、流浪汉等极度贫困的人群，他们一起威胁着社会的稳定和发展。为了应对这种社会问题，1601年的旧《济贫法》和1834年的新《济贫法》是国家开始干预社会问题的一个转折点，也是社会福利制度的萌芽，但它们仍然没有突破自由资本主义的意识形态的作用，国家干预也没有进入养老、医疗等个人生活领域。

自19世纪后期的一段时间，情况发生了变化：（1）1867年，英国改革了选举制度，工人被赋予选举权，这就使政府不得不考虑基层组织的作用。（2）20世纪初，英国的政治精英开始从国家效率的角度考虑，认为经济增长需要健康、有教育的劳动力{11}。（3）1884年，在费边社的推动下，英国开始积极提倡集体主义思想，哲学界进行了关于“积极的自由”讨论，即自由不仅包括经济活动的自由，也应该包括经济生活保障。这就是当时所谓的“新自由主义”{12}。（4）1900年至1918年，代表新自由主义的自由党连续三届执政。这些条件和原因，一起促成了英国前所未有的社会立法，形成了一个社会改革的高潮，1906年颁布了教育法，1907年颁布了劳动补偿法，1908年颁布了养老金法{13}，1911年颁布了失业保险法等。这些立法为英国福利国家制度的形成奠定了坚实的基础。

1919年到1936年，西方资本主义国家经历了空前的经济大危机，英国也不例外，出现了经济停滞、失业率高（15％）、贫困人口增多的现象。其直接后果是对失业保险的冲击，1921年失业保险金的支付出现了危机，国家不得不通过立法，对失业保险进行调整，提高缴费率，降低待遇水平。由于提高费率可能遇到来自工人组织的阻力，因此在这个过程中调整了个人、雇主和政府三方之间的相互责任{14}。

第二次世界大战之后，英国进入了福利国家建设的新阶段。原因主要有：（1）战争增强了英国国民之间的认同与互助，减少了社会歧视，这与福利发展的价值取向一致。（2）战争也强化了国家对于国民生活的干预，政府承担着更大的安定国民生活的责任。（3）凯恩斯对自由放任资本主义的批评，从宏观经济问题的分析角度，论证了市场经济环境下的失业率与通货膨胀之间的交互关系，认为国家可以通过扩大总需求的办法来刺激经济增长，缓解就业压力。国家认为，用于社会福利上的公共开支扩大了公共需求，有利于经济发展。（4）1941年，英国战时联合政府经国会同意，设立“社会保险及相关事业委员会”，由伦敦经济学院院长贝弗里奇出任主席，研究英国福利制度的改革。贝弗里奇于次年提出了具有划时代意义的《社会保险和相关社会服务报告》，确定了战后英国福利国家的基本框架。（5）1945年英国工党竞选胜利，它是一个与工人阶级以及工会组织关系较密切的政党，其基本制度取向与福利国家的价值观念较接近。从1920年开始，它就上升为英国主要政党之一，并于1924年首次执政。二战之后再度执政，代表着当时社会价值观的基本取向，也为实现社会改革的理想提供了政治条件。这些原因一起使得英国进入了福利国家的时代{15}。

注释：

① 由于社会养老保险制度是社会福利制度中最主要的组成部分，所以在“社会养老保险制度如何产生和发展”与“国家福利制度如何产生和发展”这两个问题之间就存在很多的相似之处。也正是因为这样，在本文中，“社会养老保险制度”与“社会福利制度”基本可以相互代替使用。

② “效度”这个词是从心理测验中借用过来的，它衡量量表是否测验到了研究者希望得到的内容。例如，瑞文推理测验量表是有效度的，因为它确实能够测量到人们所认可的智商的内容。在这里，效度指理论对于现象的解释或者概括能力。

③ 2005年中国人均ＧＤＰ达到1700美元。

④ 至20世纪30年代，工业化国家只有挪威、日本和瑞士落后于美国建立社会福利制度。

⑤ 到20世纪末，美国老年社会养老保险制度的工资替代率仅为40％；另外，美国是唯一一个没有全民医疗社会保险的国家。

⑥ 一般地，社会民主主义继承了近代西方自由民主主义和社会主义的传统，并力图把两者结合起来。它强调不仅要争取和扩大传统自由民主主义在政治上的成果，而且要解决资本主义发展带来的一系列社会问题，如剥削、贫困、失业等。它对自由放任的资本主义和垄断的资本主义持否定态度，要求按社会主义原则改造资本主义社会，但反对把暴力和革命作为社会变革的工具。

⑦ 这是它们共同与多利益集团理论之间的区别。

⑧ 剥削阶级国家“既包括执行由一切社会的性质产生的公共事务，又包括由政府同人民大众相对立而产生的各种特殊职能”（马克思：《资本论》第3卷，《马克思恩格斯全集》第25卷，人民出版社1974年版，第432页）。即使在声讨巴黎公社的镇压者时，马克思也同样把中央政府的职能区分为“政府统治人民的权威”和“由于国家的一般的共同的需要而必须执行的职能”（马克思：《〈法兰西内战〉二稿》，《马克思恩格斯选集》第3卷，人民出版社1995年版，第121页）。他把前者称为国家体现其阶级统治本质的“政治职能”，而把后者称为“合理职能”。但马克思强调的是，剥削阶级国家具有管理社会公共事务的“合理职能”，并不会使国家成为一个超阶级的机构。即使国家在执行管理社会公共事务的职能时表现出其独立性和自主性，也丝毫没有减少国家的阶级性质，这恰恰是其政治统治得以维持的基础。恩格斯在《家庭、私有制和国家的起源》中将国家称为“从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会相异化的力量”。这一方面指出了国家是“从控制阶级对立的需要中产生的”，“是在这些阶级的冲突中产生的”，所以，它照例是最强大的、在经济上占统治地位的阶级的国家；另外一方面又强调了国家是表面上凌驾于社会之上的力量，相对于对抗的阶级和阶级社会而言，它具有自主性。

⑨ 最后，俾斯麦还是成功地让国家向所有符合条件的工人提供了平均化的每年50马克，这与他们先前的纳款没有关系，尽管这个计划的再分配作用微乎其微。这个事实与后文将要谈到的国家中心论的观点相一致。

⑩ 在19世纪，许多欧洲国家都有兄弟会，但没有哪个国家的兄弟会运动像英国的兄弟会那样具有鼓动性而且很强大。兄弟会的许多成员都是熟练工人和有工资收入的工人阶级，他们收入丰厚、稳定，使其能够支付用于将来的消费及医疗保险的费用。

{11} 1901年、1902年分别由Ｒｗｏｎｔｒｅｅ和Ｂｏｏｔｈ主持的贫困调查，以及1904年对新兵的健康检查，都提供了许多经验研究资料，说明了贫困对国民素质的影响。这些研究使政治家把福利制度与提高国民素质联系起来。

{12} 以“自然权利”和功利主义思想为基础的旧自由主义者反对国家干预。然而在1860－1900年间，一些哲学家虽然没有公开支持集体主义，但开始认识到那种传统的个人自由的定义过于狭窄。他们认为，“积极的自由”不仅应该包括（个人的）经济自由，同时也应该包括（有保障的）经济安全自由；而且国家在促进个人自由的发展过程中，应该积极地参与到社会改革中来。新自由主义以道德学说为理论基础，认为人是道德的存在物。每个人在维护个人权益时应促进社会和谐，人们只有彼此互助才能加快社会发展，实现共同幸福。新自由主义强调个人自由，但不再是消极地反抗旧制度、否定国家干预的自由，而是具有主动精神、富于创造力、倡导新秩序的“积极的”自由；减少贫困、饥饿、伤残、疾病、愚昧等种种社会弊害是实现积极自由的重要条件。个人能力的发挥促进个人自由的增长，加快社会自由的发展，发展了的社会自由又有助于个人自由的完善。

{13} 一些历史学家认为，1908年《养老金法案》的主要动机是把老年人和妇女从劳动队伍中驱逐出去，因为这些人降低了英国在面对世界竞争时的工业生产效率。

{14} 1921年调整之后，雇主的缴费比上年提高1．5倍，政府提高2倍，个人提高1．2倍。到1931年，三方在失业保险资金来源中各承担1/3的责任，政府承担费用的比重显然比大危机前提高了。

{15} 1948年7月5日，英国宣布为福利国家。

（责任编辑 刘龙伏）