论《档案法》修改的基本原则及相关问题

《中华人民共和国档案法》（以下简称《档案法》）1987年颁布，至今已20年，它在档案事业建设及档案管理中发挥了重要保障作用。随着社会、经济建设的发展，特别是科学技术的快速发展，《档案法》1996年曾作过一次修改，事隔10年，再一次修改是必要的。

《档案法》修改的原则，是指《档案法》修改活动中起指导作用的思想和准则，它体现国家档案立法的性质和特点，指引档案立法的方向。我国《立法法》规定立法要坚持国家法制统一性、民主性和科学性原则，《档案法》修改也必须坚持《立法法》规定的立法原则，才能保证档案法制与国家法制的统一。同时，《档案法》又是针对社会档案事务的专门立法，还应坚持加强国家档案资源建设、保护国家档案资源和开发利用档案信息资源的原则。基于以上的原则，我认为《档案法》修改应注重处理好以下几个方面的问题：

一、科学处理与其他法律之间的关系

我国《立法法》第四条规定：“立法应当依照法定的权限和程序，从国家整体利益出发，维护社会主义法制的统一和尊严。”档案立法要坚持国家法制统一的原则，其根本要求不仅是档案法律与其他法律保持一致，而且档案法律之间也要保持一致。通常，我们将档案法律分为两个方面：一为专门的档案立法，如《档案法》；二为其他法律中关于档案和档案工作的有关规范。坚持国家法制统一的原则，就档案法律而言，相互之间要达到配套、协调和补充，尽量避免冲突和不必要的重复。

从已颁布的法律对档案事务规定来看，主要是针对某一领域档案事务的立法。如《刑法》关于抢夺、窃取国有档案的犯罪，擅自出卖、转让国有档案的犯罪，《文物保护法》关于文物档案的管理规范，《统计法》关于统计档案的管理制度，《会计法》关于会计凭证、会计账簿等会计档案的管理规范，《合同法》关于合同档案的形成、形式、类型、构成等方面的规范。这主要是由于各自立法定位和角度不同而致，《档案法》是对社会档案事务总的立法。

总体上，档案法律之间的规定是一致的，但有的法律关于档案事务的规定与《档案法》的规定还存在着不同程度的出入。如《畜牧法》（2005年12月通过，2006年7月施行）第六十六条规定：“违反本法第四十一条规定，畜牧养殖场未建立养殖档案的，或者未按照规定保存养殖档案的，由县级以上人民政府畜牧兽医行政主管部门责令限期改正，可以处一万元以下罚款。”该法第四十一条规定：“畜禽养殖场应当建立养殖档案，载明以下内容：畜禽品种、数量、来源、饲料、检疫、免疫等内容。”再如《公证法》（2005年8月通过，2006年3月施行）第四十二条规定，对于“毁损、篡改公证文书或公证档案的”，由省或市人民政府的司法行政部门进行处罚，给予警告，并处2万元以上10万元以下罚款。上述两例法律的规定显然与《档案法》有出入。一是行政执法主体，《档案法》规定是县级以上档案行政管理部门，这里的行政执法主体则是县级以上畜牧兽医部门和省或市人民政府的司法行政部门；二是处罚幅度，《档案法》未作明确规定，这里规定处罚一万元以下和2万元以上10万元以下的数额。关于前者，《档案法》修改必须坚持档案行政管理部门对档案事务的统一管理制度，不能多头管理。关于后者，是需要《档案法》修改时予以借鉴的。

二、要与信息公开法规有机协调

2007年4月5日公布，2008年5月1日施行的《中华人民共和国政府信息公开条例》，属国务院行政法规层次的立法。虽然《档案法》与其法律位阶不同，但信息公开条例是新近颁布的，代表着国家政治民主化的发展趋势。因此，《档案法》修改时要考虑与其相互协调。我认为，这方面有四个问题需要解决。

第一，信息公开与档案开放的概念与范围问题。所谓政府信息，《政府信息公开条例》第二条规定：“是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”从其范围上，大体上与文件、档案的范围相一致。关于档案开放，现在有一种意见，认为档案开放程度低是《档案法》规定的不够。在我看来，并不是《档案法》本身规定的问题，而是档案开放的速度没有跟上社会民主化的进程。《档案法》将档案开放期限界定为30年，是符合国际惯例的，但问题是《档案法》自1988年1月1日起开始施行，至今已20年时间，我们开放档案的比例却不是很高。据统计，目前我国档案馆开放的档案大体上占馆藏的1/3或1/4，个别开放较快档案馆占馆藏的70%①。这与社会民众对开放档案的期望值距离太大，需要加快档案开放的步伐。

第二，关于档案馆保存的未到开放年限档案的公开问题。我国政府信息公开遵循公正、公平、便民的原则，强调的是以公开为原则，不公开为例外。方式有主动公开和依申请公开，时间上要求即时公开。目前，《档案法》实行30年定期开放档案制度。《档案法实施办法》中规定档案移交的期限是，中央、省级及设区的市档案馆接收档案时间是20年，县级档案馆是10年。当然，根据国家档案保管期限修改为永久和定期30年、10年，档案馆接收档案的时间也要相应变动。但问题是，法律规范设计时是否会给档案开放带来一些问题。如有些未满30年的档案，如果保存在原机关，也就是说，没有移交到档案馆，可能属于公开的文件，而移交到档案馆，可能就会受30年开放的法律规定所制约而不能公开。虽然《档案法》在规定我国公民和组织持有合法证明，可以利用已经开放档案的基础上，也可以按照有关规定，利用档案馆未开放的档案。但没有规定依申请利用的具体程序，致使实践中难以操作。这需要加强对依申请利用档案的研究，以解决这部分档案的社会利用问题。

第三，关于档案中个人信息公开如何限制的问题。《档案法》规定了国家档案中涉及国家安全或者重大利益以及其他到期不宜开放档案向社会开放的期限可以多于30年,这是对国有档案中不宜开放信息的法律保护,也规定了向档案馆移交、捐赠、寄存档案的单位和个人，可对其档案中不宜向社会开放的部分提出限制利用的意见，档案馆应当维护他们的合法权益。但《档案法》没有明确对国家档案中涉及的个人信息开放的限制，而《政府信息公开条例》则对此作了明确规定。该条例第十四条第四款规定：“行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。但是，经权利人同意或者行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的政府信息，可以予以公开。”在我国民商法中，也比较强调对文件中涉及的商业秘密、个人隐私的保密，如规定涉及企业、公司、专利等政府掌握的信息，未经本人同意不能向社会公布。从世界范围来看，凡制定《档案法》的国家大都采用限制的方式明确档案公开与保密的界限，其主要是基于在实现档案开放价值取向的同时，又能维护国家安全、公共利益，保护个人隐私，平衡档案开放与个人权利之间的利益。我国是社会主义国家，更应注重国家利益和个人权益的维护。因此，在构建国家利益保护的同时还要考虑到个人隐私的保护。《档案法》如在这方面作出修改，则可以有效地避免类似于房地产信息查阅纠纷案，或擅自公布个人信息案的出现和发生。

第四，关于明确档案馆作为政府信息公开集中查阅场所的问题。这一问题法规层面上的规定有三个方面：一是《政府信息公开条例》第十六条规定：“各级人民政府应当在国家档案馆、公共图书馆设置政府信息查阅场所，并配备相应的设施、设备，为公民、法人或者其他组织获取政府信息提供便利。”“行政机关应当及时向国家档案馆、公共图书馆提供主动公开的政府信息。”二是地方档案法规中对档案馆承担政府信息集中查阅职责的规定，如《上海市档案条例》第三十一条规定：“市和区、县档案馆是同级人民政府公开信息的集中查阅场所，应当提供其保管的政府机关主动公开的信息，方便公众查阅。”三是在信息公开的地方政府规章中关于档案馆承担政府信息公开集中查阅职责的规定。据统计，截止到2006年12月，我国内地31个省份中已有21个地区的28个地方政府制定了信息公开的政府规章，在已颁布的政府信息公开规章中，对档案馆设立现行文件查阅中心也有相关的规定。②

实践上，随着我国档案馆实施社会服务功能拓展战略，大力推行档案馆社会化或公共档案馆建设，努力把档案馆建成档案安全保管基地、爱国主义教育基地、已公开现行文件集中向社会提供利用的中心和档案信息服务中心。当下，现行文件提供利用是国家档案馆为社会服务的重要内容，仅“十五”期间，全国已有2500个县级以上国家档案馆设置现行文件查阅中心，开展现行文件利用工作，占国家档案馆总数的80%以上③。根据国家政府信息公开的要求，档案馆面临着由现行文件查阅中心向政府信息集中查阅场所的转型。因此，《档案法》修改需要对档案馆作为政府信息查阅场所作出相应的规定。

三、充分体现档案信息资源开发的思想

档案信息资源作为生产要素、无形资产和社会财富，与能源、材料资源同等重要，在社会资源结构中具有不可替代的地位。实现档案信息资源深度开发和有效利用，是增强我国综合国力和国际竞争力的必然选择，可以充分发挥档案信息资源对节约资源、能源和提高效益的作用，发挥信息流对人员流、物质流和资金流的引导作用，促进经济增长方式的转变和资源节约型社会的构建。1996年的《档案法》专用一章来规定档案的利用与开放，凡档案开放的主体、期限，档案利用范围、手续，档案公布权，移交、捐赠、寄存档案者的权利及档案馆的义务，档案馆为档案利用提供的条件，档案馆编研工作等均有规定。说明对档案信息资源开发的高度重视，也表明档案信息资源开发与社会和谐、民众利益的密切关联。

当下，国家将信息资源开发已作为一项国家战略。2004年12月中共中央办公厅和国务院办公厅发布《关于加强信息资源开发利用工作的若干意见》，即34号文件，对我国信息资源开发的重要性、紧迫性、指导思想、主要原则、总体任务等，作了全面规定。2005年6月国家档案局、国务院信息办在上海联合举办《中国档案信息化发展战略论坛》。国务院办公厅《2006—2020年国家信息化发展战略》，把加强信息资源开发利用作为我国信息化战略重点之一，决定优先实施网络媒体信息资源开发利用计划。为适应信息技术的发展，2006年10月国家档案局、国务院信息办下发了《关于开展档案信息资源开发利用试点工作的通知》，在全国档案系统范围内开展了试点工作。档案信息资源开发作为档案部门工作的重要构成，现已摆到十分突出的位置，其集成式开发、联合开发不断强化，社会化趋势不断增强。据统计，2003—2006年间，仅档案编研成果，全国档案部门共出版6018项④，获得了良好的经济效益和社会效益。

《档案法》修改如何充分体现档案信息资源开发的思想，在我看来，总体上要准确进行定位。也就是说，从什么角度对档案信息资源开发予以界定，是从档案部门的角度，还是从国家的角度或从社会角度。定位角度不同，结果就会不一样。比较理想的状态应该达到开发与利用并举，开放与编研相兼。具体涉及如下问题：

首先，关于档案信息资源开发内涵的界定。到目前为止，凡论及档案信息资源开发，虽有分歧，但均从档案部门角度出发，认为档案信息资源开发是档案馆或档案室，运用科学手段，对档案信息资源进行选择、加工、整理，挖掘其中有价值的信息向社会传播。其实质是档案人员借助各种物质和技术手段对档案信息进行采集、加工和输出的过程。开发的主体是档案人员，开发的客体是档案信息资源。其实这只是问题的一个方面，问题的另一方面，从社会角度，档案信息资源开发的主体还应包括公民、法人和其他组织。从档案部门来说，是将档案信息选择与输出，而后以一定的形式提供给社会，使档案通过社会利用者来实现其价值。从社会角度来看，公民、法人和其他组织根据一定的需要，发掘档案价值将档案用于社会实践，从而解决实际问题。应该说，后者是对档案信息资源的一种更为有效的开发。这是一个问题的两个方面，它们之间并不是对立矛盾的。

其次，关于档案信息资源开发的内容。目前尚未能取得一致意见。从广义上考察，我认为档案信息资源开发应包括档案利用、编研、开放三个方面的内容。所谓档案利用，其义有三：一为将档案用于解决某些问题，二为档案提供利用服务，三为阅览、复制和摘录等档案利用行为。第一种通常是学理上的档案利用，第二种是档案业务工作的一个环节，第三种是《档案法实施办法》对档案利用的界定。所谓档案编研，是档案界的一个专业词汇，按当下的一般解释，一为汇编档案史料，二为利用档案编写参考资料，三为利用档案进行科学研究。其实除档案馆或档案室外，档案编研的主体也应当是广泛的，即凡社会一切主体对档案实施了以上三个方面的行为，均应是档案编研行为。所谓档案开放，是将原来处于封闭状态的档案公开，提供给社会。档案开放虽然是国家档案馆单方面的行为，但要受到法律、社会、档案等诸因素的制约。

再次，关于档案信息资源开发法律文本的规定。从《档案法》规定的条款数量与内容来看，第三章为档案管理，第十条至十八条，共9条；第四章为档案利用与开放，第十九条至二十三条，共5条。两者比较可见档案管理比档案利用开放多4条，将近一倍。当然档案保护也应纳入国家战略，今年政府工作报告就把档案保护与自然遗产和文化遗产的保护提到同等高度。档案保护有载体和信息两个方面，档案信息资源开发是档案信息保护传承的一种重要方式。有鉴于此，我以为《档案法》修改时还应加大档案信息资源开发规定的比重，特别要考虑到构建和谐社会，以及现代信息技术、经济建设发展宏观背景对档案信息资源开发的影响。比如，第23条就可以明确增加档案信息资源开发的内容。将现在的“各级各类档案馆应当配备研究人员，加强对档案的研究整理，有计划地组织出版档案材料，在不同范围内发行。”修改为“各级各类档案馆、机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案机构，应当配备研究人员，加强对档案的研究整理，有计划地组织开发档案信息资源，在不同范围内传播。”

最后，关于对机关、团体、企事业单位档案开放利用的规定。《档案法》规定承担档案开放职责的主体是国家档案馆，没有对机关、团体、企事业单位的档案开放问题予以规定，但规定根据需要可以利用机关、团体、企事业单位和其他组织保存的档案。《政府信息公开条例》规定“行政机关应当及时、准确地公开政府信息”。行政机关除主动公开政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据需要申请获取相关政府信息。上述规定无疑就发生了法律法规之间的协调问题。根据我国档案法规，档案室保存的档案主要供内部使用，能否对外提供利用，其裁量权在档案保管单位。实际上也不尽然，1989年10月国家教委发布的《普通高等学校档案管理办法》，其中规定高校档案馆应按照规定向全校和社会开放档案。在政府信息公开的背景下，档案室保存的档案如何对外提供利用，能否开放，需要《档案法》修改时有个说法。

四、吸取地方档案立法成功的经验

我国地方档案立法的明显标志表现为现已普遍制定了地方性档案法规。目前除西藏之外，各地方均已颁布实施了地方档案法规，其中上海、河北、浙江、辽宁、四川、重庆等地已进行了第二次修订。这些地方档案法规的出台，为地方档案法制提供了依据，也为《档案法》修改提供了有益的参考。地方档案立法特点在于紧密结合各地方档案工作发展的实际情况，从已颁布的地方档案法规来看多有创新，如关于档案中介机构的规定、档案监管的规定、现代企业档案管理的规定等。下面以关于档案中介机构的规定为例予以说明。⑤

众所周知，我国档案中介机构是20世纪90年代以来，在浙江、上海、深圳等地陆续出现的新生事物，经过十余年来的发展，显现出良好的发展前景。特别是随着档案事业体制改革的深入，全国各地档案中介服务呈加速发展的态势，中介服务领域日益拓展，中介机构不断增多。目前，虽然我国还没有制定一部关于档案中介服务方面统一的档案行政法规或档案行政规章，但各地方关于档案中介服务的立法已经先行，并取得了相应的成果。主要表现有两个方面：一是在已颁布地方档案法规的30个省份中，有21个省份（占70%）对档案中介服务从业人员的素质、资格，档案中介服务业务范围，与档案行政管理部门的关系等方面分别作了规定，并在《行政许可法》颁布实施后，为与档案行政许可相衔接，进行了及时地修订；二是制定了关于档案中介服务的地方政府档案行政规章，如2004年12月颁布的《浙江省档案中介服务管理办法（试行）》。上述关于档案中介服务的地方立法，为开展档案中介服务提供了地方法规依据。从全国档案中介服务的发展情况来看，需要在国家层面上进行档案立法予以保障。因此《档案法》修改可以总结与吸收地方档案法规关于档案中介服务的立法经验，对档案中介服务做出统一的规定，为档案中介服务发展营造良好的法制环境，以促进档案中介服务在档案法制的轨道上健康发展。

五、坚持民主性立法原则

我国《立法法》第五条规定：“立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，保障人民通过多种途径参与立法活动。”《档案法》修改要坚持民主立法原则，其根本要求是充分表达人民群众的意志，切实维护人民群众的利益。现代档案立法是公开的档案立法，信息的质量和数量直接影响着档案立法的质量，为提高档案立法质量，需要广泛听取社会各方面的意见。

对于《档案法》的修改，社会各界有不同的诉求。从档案部门来说希望能获得更多的支持与资源，以便加大法律对档案信息资源管理、保护与利用的保障力度。从社会来说则更多地关心档案开放与利用，其主要关注档案馆的档案是否开放，哪些档案能够开放，开放的档案是否利用方便，我们从近年来全国人大代表的提案中可以听到社会上的这种呼声。至于档案保密与否，一般来说，社会上考虑得甚少，这也是无可厚非的，此类问题原本不应该由社会来承担。但问题是《档案法》如何修改才能符合最广大人民群众的利益。比如档案公布权，是限定在档案所有者，还是赋予给利用者，需要深入研究。由于《档案法》既不是一部档案馆保护法，也不是仅面向档案系统的业务法，而是面向整个社会的档案法律规范，所以它的权利与义务设置要从国家和社会的角度来统筹考虑。

再如，关于制定实施办法的主体问题。《档案法》“附则”第二十六条是关于由何机关制定档案法实施办法的规定。“本法实施办法，由国家档案行政管理部门制定，报国务院批准后施行。”对于这条规定的文字表述，法学家周生旺教授认为，没有清楚地解决被授权的主体问题，是个模糊的主体，因为中央和地方都有国家档案行政管理部门。其他如《药品管理法》规定国务院卫生行政部门制定该法的实施细则，《水污染防治法》规定国务院环境保护部门制定该法的实施细则等⑥。这个意见需要认真研究，并加以改正。

注释：

①于学蕴：《面向公众——天津市档案馆档案开放利用工作述略》，《中国档案》2007年第6期。

②王丽莉：《中日现行文件公开利用制度比较研究》，上海大学2007年档案学硕士论文。

③档案事业发展综述，中国政府网。

④李明华：《整合档案资源，发挥整体优势，努力提高档案编研出版工作水平》，国家档案局网站。

⑤潘玉民、陈晓：《地方档案法规中档案中介服务规定的集成与分析》，上海市档案信息网。

⑥《规范性文件起草》，中国民主法制出版社1998年版，第431页。

作者单位：上海大学文学院档案学系