论欧盟法效力与欧盟法治

[摘要]欧盟是由条约创建和发展起来的，是依照由条约及欧盟机构依条约制定的法律组成的欧盟法进行治理的。欧盟法直接效力和最高效力的确立，不但保障了欧盟法效力的实现，更使欧盟法成为有别于其他国际条约的独特的法律，形成了欧盟独特的超国家法治。《欧盟宪法条约》将欧盟法治以基础条约的成文法形式加以巩固，更彰显了法治之于欧盟发展的重要意义。欧盟法治的形成与发展伴随着欧洲区域经济一体化向广度和深度的发展，是欧洲区域经济一体化发展的重要保障。

[关键词]欧盟法治　直接效力　最高效力　《欧盟宪法条约》

[中图分类号]DF939　[文献标识码]A　[文章编号]1000－7326(2008)12－0044－06

欧盟发展到今天，实行法治已不再只是一个理论问题，而是已经成为现实。欧盟法治由理念到实践经历了漫长的发展阶段。欧盟法体系的建立是欧盟实现法治的基础，欧盟法直接效力与最高效力的确立使欧盟法治完成了由理念到实践的跨越。正因为如此，有学者认为，是欧洲法院通过司法实践形成了欧盟法治原则。欧盟由经济共同体走向政治共同体，由政府间合作组织走向超国家政治统治，法治的意识与法治的逐步实现是其成功的重要因素。剖析欧盟法治的形成与发展，揭示其对欧盟超国家治理及保障区域经济合作的重要意义，无疑对我国法治的发展以及区域经济合作的成功有重要的借鉴意义。

一、欧盟法体系的建立与欧洲一体化的发展

1951年，为保证欧洲各国的持久和平及重振战后欧洲经济，德国、法国、意大利、比利时、荷兰、卢森堡六国在巴黎签订了《欧洲煤钢共同体条约》，依该条约成立了欧洲煤钢共同体，设立了四个共同体机构：高级权力机关是享有决策权及负责贯彻落实条约所定目标的主要行政机关；大会，主要行使监督权；理事会，负责咨询及享有某些决策权并承担协调成员国与高级权力机关活动的任务；法院，负责条约条款的解释和适用。1957年，德国、法国、意大利、比利时、荷兰、卢森堡在推进欧洲一体化的道路上又迈出了一步，签订了《欧洲经济共同体条约》及《欧洲原子能共同体条约》，成立了欧洲经济共同体及欧洲原子能共同体。这两个共同体都相应地设立了四个机构：法院，委员会，部长理事会和大会。与此同时签订的《关于欧洲共同体某些共同机构公约》将三个共同体的法院及大会各自合并为一，1965年的《合并条约》又将三个共同体的理事会及委员会合并。至此，三个共同体的机构——理事会、委员会、法院、大会(1986年更名为欧洲议会)——完全合并，依三部基础条约规定行使权力。三部基础条约是欧共体法的根基，同时是欧洲一体化发展的基础和保障。它们建立了欧共体这一有着独特的内部结构和运作方式的政治系统，确保这一国家联合体有着共同的行动能力。

《欧洲煤钢共同体条约》与《欧洲原子能共同体条约》标志着西欧六国在有限领域的合作，而《欧洲经济共同体条约》的签订使西欧真正开始了经济全面一体化的进程。1992年经三次扩大后的共同体12国又签订了《欧洲联盟条约》，成立了欧洲联盟，使欧洲一体化由经济一体化朝向政治一体化方向发展。欧洲联盟以原有的三个共同体为基础，由欧洲共同体(第一支柱)、共同外交与安全政策(第二支柱)、司法与内政事务(第三支柱)三大支柱构成。《欧洲联盟条约》对原《欧洲经济共同体条约》作了许多修改。还为欧洲货币联盟的创设制定了具体的时间表，规定了欧洲货币机构以及随后的欧洲中央银行。欧盟成立以来，又经历了三次扩大，如今是一个涵盖27个国家总人口超过4，8亿的当今世界上经济实力最强、一体化程度最高的国家联合体。

由欧洲煤钢共同体、欧洲经济共同体、欧洲原子能共同体到欧洲联盟，欧洲一体化由经济一体化走向了更高层次的政治一体化，由煤钢、原子能等特定领域的合作到经济的全面合作再到政治的合作，欧盟(欧共体)由政府间合作组织逐步转化为超国家组织，这一切皆源于法亦皆从于法。欧盟每一部条约的签订与实施。都将欧盟各成员国的合作扩展到更多的领域；每一部立法的颁布与实施，都使条约的目标逐步实现。欧盟法也由此成为一个由8部基础条约和50多个议定书和附件、大量欧共体立法(规则、指令、决定)及欧洲法院判例组成的独特的法律体系。

二、欧共体法效力之实现与欧盟法治的形成

法律体系的建立只是法治的基础，法治的实现与否完全取决于法律效力的实现。欧共体成立之初与其他区域经济一体化政府间国际组织并无差别，但经过50多年的发展，却演变成为一个独特的超国家机构。拥有一个独特的法律体系。“其法律不仅约束每一个成员国，更是——在许多情况下不需借助成员国的执行措施——作为一个统一的法律体直接内化并进入各成员国的国内法体系中”，由此，欧共体逐步形成了其特有的超国家法治。

(一)欧共体法律的国际效力

作为由主权国家通过条约创设的国际组织的欧共体，其法律首先是国际法，在国际层面的效力主要表现为对欧共体成员国和欧共体机构的效力。欧共体机构及欧共体成员国首先必须遵守欧共体法律，这是欧共体法治的必然要求，也是欧洲经济一体化得到实现的保障。然而，在国际效力方面，欧共体法律与其他国际法并无多大区别，对成员国不遵守条约义务并没有相应的强制执行机构与措施。

1、欧共体法律对欧共体机构的效力。欧共体本身是依条约成立的，其运作也要遵守条约的规定。共同体的权限主要表现为通过颁布规则、指令、决定来推行一体化政策。欧洲法院对欧共体机构的监督也就表现为对其立法或不作为行为的审查。《欧洲经济共同体条约》第173条规定，欧洲法院有权审查共同体理事会和委员会除建议和意见之外的各种法令的合法性。修改后的《欧洲共同体条约》第230条作了扩大规定，将欧洲议会和理事会联合通过的法令、欧洲中央银行的法令、欧洲议会制定的旨在对第三方产生法律效力的法令纳入审查范围。如果欧共体有关机构立法时，缺乏权限，违反必要的程序要求，违反条约或违反任何(与条约实施)有关的法律规则，或滥用职权，欧洲法院应宣布该法无效。《欧洲共同体条约》第232条规定了欧洲法院对欧洲议会、理事会或委员会违反条约规定不作为行为的审查。欧洲法院的司法审查权确保了欧共体机构对条约的遵守。

2、欧共体法律对欧共体成员国的效力。欧共体成员国是欧共体条约的缔约国，依《欧洲经济共同体条约》第5条(现《欧共体条约》第10条)之规定担负有“采取一切合理的措施，一般的或特别的，来保证履行本条约规定的或共同体机构立法规定的义务”。对于成员国不履行共同体法律义务的，欧共体委员会或其他成员国有权向欧洲法院起诉。然而，对成员国在欧洲法院的诉讼不能有效地保证欧共体法律对成员国的效力的实现，特别是不能有效保护个人的权利。首先，只有欧共体委员会及其他成员国才有权提起诉讼。但是，他们或因为不知违反条约义务的事实不能起诉，或出于政治原因对并不严重的违反义务行为选择不起诉，致使成员国不履行条约义务的行为得不到纠正。即使不履行条约义务的行

为既明显又严重，委员会还有权在诉前与该成员国达成妥协而不必将案件诉至法院。但个人因成员国不履行义务的行为而遭致的损失是得不到救济的。其次，即使案件诉至欧洲法院，欧洲法院没有任何强制措施来保证其判决的执行。如果成员国被认定没有履行共同体法律义务，法院只能判决成员国“采取必要措施”执行判决。若成员国不执行判决，委员会还得重新起诉。虽然修改后的《欧共体条约》增加了欧洲法院可依委员会要求在二次诉讼中对成员国不执行判决的行为判罚金，但仍无任何措施强制执行罚金判决。欧洲法院无权扣留共同体拨付给成员国的资金。欧洲法院的判决也无法使因成员国不履行义务而遭致损失者得到任何救济。欧洲法院的直接监督显然不能有效约束不履行义务的成员国，因而不能有效保证欧共体法律效力的实现。

(二)欧共体法律的国内效力

欧共体法律在成员国国内的效力，涉及的是欧共体法律与各成员国法律的关系问题。对此，欧共体条约并没有直接的规定。传统上，对国际法与国内法的效力关系存在一元论与二元论等不同的主张。一元论者承认国际法在国内的效力，而像英国这类对国际法采用二元论的国家不承认国际法在国内的直接效力，国际协议或条约本身并不产生缔约国公民可以请求并在国内法院执行的权利或利益，即使这些条约或协议制定之目的就是为了保护个人的(如《欧洲人权公约》)，条约条款也只在政府间关系上约束国家，如没有通过特定方式转化为国内法，是不能在国内为公民所直接引用或强制执行的。然而，欧洲法院通过行使《欧洲经济共同体条约》第177条赋予的先行裁决权，创立了直接效力原则和最高效力原则，对欧共体法律的国内效力作出了不同的解释。

1、直接效力原则。

该原则由欧洲法院在1963年的NV Algemene Transporten Expecliffe Ondememing vail Gend en Loos v.Nederlandse Administratie der Belastinger(Case 26／62)一案中首次确立。该案中，一家荷兰公司VanGend en Loos从德国进口一批化学物品，被征收了较高的进口关税。VanGend en Loos引用《欧洲经济共同体条约》第12条规定来对抗本国违反该条规定的征税。第12条要求成员国“不得对成员国间的进出口引入任何新的关税或任何具有同等作用的费用”。处理该案的荷兰关税委员会，向欧洲法院提出下列问题要求做出先行裁决，即“是否《欧洲经济共同体条约》第12条在成员国域内有直接适用的效力，换句话说，是否该国国民能够依所述条款主张法院必须保护的权利。”比利时、德国、荷兰政府分别向欧洲法院提出了他们的主张。比利时政府认为，案件所涉及的问题是关于批准国际条约的国内法效力是否高于另一法律，而这完全是由荷兰法院管辖的国内宪法问题。荷兰政府也认为，《欧洲经济共同体条约》与普通国际条约并无区别，直接效力的概念与条约创制者的意图不符。

欧洲法院却根据条约的目标、条约序言的用词、共同体机构的设立与享有的权利认为，欧共体法律是一类新型的国际法，其主体既包括成员国也包括成员国公民。欧共体法律在成员国有直接效力，可为个人创设权利和义务并可在成员国法院强制执行。欧洲法院在其先行裁决中指出：“《欧洲经济共同体条约》的目标是建立共同市场，共同市场的作用与共同体各利益方有直接关系。这意味着，该条约并不只是一个只在缔约国间创设相互义务的协议。这一点为条约的序言所证实，该序言涉及的不仅是政府还有人民。这一点更具体地为各机构的建立并被赋予主权权利所证实。这些权利的行使不只影响成员国还有各国公民。而且，必须注意的是因共同体聚合的成员国国民，通过欧洲议会和经济及社会委员会的途径为共同体运作相互合作。”“此外，欧洲法院依第177条承担的任务，其目的是保证成员国法院与法庭对条约的统一解释。证实成员国承认共同体法律有可被成员国公民在这些法院或法庭引用的权威。”“由此可得出以下结论，共同体创设了一种新的国际法律制度，成员国为此限制了他们的主权，虽然是在有限的领域。其主体既包括成员国亦包括他们的国民。独立于成员国的立法，共同体法律因此不仅规定了个人的义务也意图赋予个人权利，该权利成为他们法定权利的一部分。这些权利不仅源于条约明确赋予。还源于条约以明确的方式加予成员国、共同体机构及个人的义务。”

在随后众多的先行裁决案件中。欧洲法院进一步明确了条约条款、规则、指令和决定等的直接效力。欧洲法院认定了大量的欧共体条约条款既能产生纵向的直接效力也能产生横向的直接效力，即使所涉义务可能明确加予国家。如，在Defrenne v.Sabena(case 43／75)一案中，欧洲法院认定，《欧洲经济共同体条约》第119条可引用来对抗所有的雇主，该条规定：“每一个成员国应该在第一阶段保证，随后坚持，男女同工同酬原则的适用”。根据《欧洲经济共同体条约》第189条的规定，规则“应有普遍的适用性。它应整体有约束力且能在所有成员国直接适用”。欧洲法院因此认定，规则有横向直接效力与纵向直接效力。欧洲法院还进一步强调，成员国不应通过任何旨在将共同体规则转化为国内法的议案。在Varioh v.Ammlrtistrazione ddh Finanze(ease34／73)一案中，欧洲法院认为“规则的直接效力指规则的生效及其适用独立于任何转化为国内法的措施”。决定，“对其做出的对象有约束力”，因而被认定对其做出的对象有直接效力。

欧洲法院对欧共体法律直接效力的解释，避开了各成员国关于国际条约国内效力的不同规定，使欧共体法律直接并入国内法律体系。这种自动并入“加强了欧共体法的效力，通过个人及成员国各级法院直接参与条约的执行补充了欧盟委员会的第169条(现在的第226条)的执行职能。”个人成为欧共体法律的主体和实施监督者，成员国各级法院成为欧共体法律的强制执行者，他们与欧盟委员会共同促进欧共体法律效力的实现，保证了经济一体化的顺利发展。

2、最高效力原则。

若欧共体法与国内法发生冲突，谁应优先适用?通常，国际法与国内法之间的效力优先问题是根据各有关国家宪法规定的原则来确定的。对于优先效力的解决，共同体成员国适用不同的原则。有些给予所有形式的国际法优先效力，不论它是先于还是后于国内法；有些适用“后法优于先法”的原则，后制定的法律有优先于不一致的国际法的效力。如果各国内法院适用各自的宪法原则来解决国内法与欧共体法的效力优先问题，则共同体法的统一适用还是不可能。对此，欧洲法院在Costa v.ENEL(case 6／64)一案中发展了自己的宪法性原则——欧共体法最高效力原则——来解决这一问题。

在Costa案中，欧洲法院指出：“与普通的国际条约不同，欧洲经济共同体条约创造了自己的法律制度。并在条约生效后，成为成员国法律制度的组成部分，成员国法院有义务予以适用。通过建立一个没有期限限制的共同体，一个有自己的机构、自己的人格、自己的法律能力及在国际上的代表能力，更为

重要的是，有因对主权的限制或成员国对共同体的权利转移而产生的真正权利的共同体，成员国已经限制了他们的主权权利，虽然是在有限的范围内，也因此已创设了一个约束其国民和他们自己的法律实体。共同体制定的规定，更全面地说，是条约的条款及其精神与各成员国法律的结合，必然使成员国不可能把一个单方面的后来采取的措施置于一个他们在互惠基础上接受的法律制度之上。该措施因而不能与该法律制度不一致。欧共同法律的执行效力不能因遵从后制定的国内法而在不同的国家有不同，而又不危害到条约第5条第2款规定的目标的取得及产生第7条所禁止的歧视……。因此，源于法的独立渊源的条约的法律、因其特殊而独特的性质，其效力不能被国内的任何法律所超越，而不剥夺它作为共同体法的特性、不使共同体本身的法律基础受到质疑。成员国将产生于条约的权利义务从国内法律制度转移到共同体法律制度带来的是对成员国主权权利的永久限制，为此，一项与共同体的概念不相一致的随后的单方的法令不能有优先效力。”

在Internationale Handelsgesellschaft mbH(casel 1／70)一案中，欧洲法院进一步认定，欧共体法的最高效力是绝对的：“共同体法的有效性或其在成员国的效力不能因主张共同体法与成员国宪法规定的基本权利或国内宪法组织机构的原则有冲突而受影响”。也就是说，共同体法不但有高于国内一般法律的效力，而且有高于宪法的效力。此外，对于国内法官是否要等待相冲突的国内法被废除或宣告无效才能给予共同体法以优先效力，欧洲法院在Amministrazione deUe Finanze v.Simmenthal(case106／77)一案中认为：“在其权限范围内被要求适用欧共体法律条文的国内法院有义务给予这些条文以完全的效力，如果有必要应主动拒绝适用相冲突的即使是后来制定的国内法律条文，而不必要求或等待通过立法或其他宪法性方式先使这类条文无效”。也就是说，一旦欧共体法律条文满足了直接效力的条件，国内法院必须直接且立即适用这一条文。要求国内法官忽视相冲突的国内立法，欧洲法院实际上间接地赋予国内法官原本可能不享有的对国内立法的司法审查权。

最高效力原则的确立，进一步保证了欧共体法的有效和统一的适用。通过确立欧共体法的最高效力，欧洲法院使欧共体法成为效力高于所有成员国法包括成员国宪法的超国家法。

三、《欧盟宪法条约》与欧盟法治的发展

2004年10月，欧盟25个成员国的领导人在罗马签署了欧盟历史上的第一部宪法条约。标志着欧盟在推进政治一体化方面又迈出重要的一步。该宪法条约将取代除《欧洲原子能共同体条约》之外的欧盟(欧共体)50多年来签订的所有条约，保证欧盟扩大后机构的正常运转。如获得所有成员国和欧洲议会的批准，条约于2006年11月1日正式生效。但2005年5月29日，法国全民公决否决《欧盟宪法条约》，6月1日，荷兰全民公决否决《欧盟宪法条约》，迫使欧盟延长批约期限。至2006年12月5日，已有16个欧盟成员国批准了该条约。 《欧盟宪法条约》对法治原则、欧盟法的直接效力和最高效力作了明确规定，虽然其生效因法国与荷兰的否决而遥遥无期，但该条约的制定本身彰显了法治之于欧盟的重要意义。

(一)《欧盟宪法条约》关于欧盟法治与欧盟法效力之规定

《欧盟宪法条约》在序言开头指出“从产生普遍的不得侵害和剥夺的人权、自由、民主、平等和法治价值的欧洲的文化、宗教及人文传统中受到启迪……”。这一规定突出了法治(rule of law)价值之普世性。条约接着在第一部分第1条之2将法治规定为欧盟的价值之一：“欧盟是建立在尊重人之尊严、自由、民主、平等、法治及尊重人权，包括少数民族人权的基础之上的。”由此可见，法治之于欧盟建设与发展的重要性。

为了更好更全面地实现欧盟的法治，《欧盟宪法条约》第一次以成文立法的形式对欧盟法的效力作出了全面的规定。条约在第1条之6“欧盟法(unionlaw)”条目下规定：“宪法及欧盟机构在所授予职权范围内通过的法律有高于成员国法律的效力。”这样的规定表明，欧盟法(包括欧盟宪法及欧盟机构通过的法律)不但有高于成员国国内一般法律的效力，同样有高于成员国宪法的效力。条约在第1条之33“欧盟立法(The legal acts of the Union)”条目下对欧盟法的各种形式及其直接效力作出了明确的规定。该部分规定如下：为行使职权，欧盟机构将根据第三部分之规定颁布适用欧盟法律、欧盟框架法律、欧盟规则、欧盟决定、建议与意见。欧盟法律是具有普遍适用性的立法文件。它有完全的约束力并直接适用于所有成员国。欧盟框架法律是就取得的结果对它所规范的每个成员国有约束力的立法文件，实施的形式与方法由各国当局决定。欧盟规则是为执行立法文件及本宪法的某些规定而作出的具有普遍适用性的非立法性文件。它可以是有完全的约束力并直接适用于所有成员国，或是就取得的结果对它所规范的每个成员国有约束力而实施的形式与方法由各国当局决定。欧盟决定是有完全约束力的非立法性文件。具体指明对谁作出的决定只对该对象有约束力。建议与意见没有约束力。

《欧盟宪法条约》因此将欧盟立法形式重新作了规定，其中有约束力的立法包括欧盟法律(Europeanlaws)、欧盟框架法律(European framework laws)、欧盟规则(European regulations)与欧盟决定(EuropeandecisionB)。这里的法律相当于原来的欧盟规则(regulations)，而框架法律相当于原来的欧盟指令(direc-tives)。条约对这几种形式的立法的直接效力作了清楚明确的规定。

(二)《欧盟宪法条约》对欧盟法治之推动与发展

虽然《欧盟宪法条约》对欧盟法直接效力和最高效力的规定不过是对欧洲法院已确立的原则的成文化，本身并非一种创新，但这样的规定仍然具有重要的意义。

首先，在《欧盟宪法条约》这样一部欧盟的根本大法中对欧盟法治及欧盟法的直接效力和最高效力作出规定，不但突出了法治之于欧盟治理之重要意义，更加强了这些规定的效力。如前所述，欧共体法的直接效力和最高效力是由欧洲法院在成员国法院提请其先行裁决的判决中形成的。这些判决中形成的原则所产生的效力或影响本身完全取决于判决的效力或影响。虽然欧盟成员国中有实行判例制度的国家(如英国)，却不能由此确定欧盟实行的是判例制度。不管是之前的条约还是《欧盟宪法条约》都没有关于判例制度中“遵循先例”的规定。欧洲法院的判决只对提请先行裁决的成员国法院及所涉案件的审理产生效力。并且这还受制于成员国法院的接受态度。即使确认欧洲法院有关判决的判例效力，由于提请欧洲法院先行裁决的案件所涉法律条文的有限性，欧共体法的大量条文的直接效力仍有可能受到挑战。可以说。欧共体的法治理念及由此产生的欧共体法律的直接效力和最高效力，虽然肇始于欧洲法院多年不懈的努力，却更得益于成员国法院的接受和配合，其法律基础和民主基础是不牢固的。而《欧盟宪法条约》是一部由欧盟成员国代表、欧洲议会、成员国议会和欧盟委员会组成的制宪大会起草的，并且需在所有成员国经议会或全民公决批准的法律。这样的法律对欧盟法治和欧盟法的直接效力和最高效力作出规定无疑极大提高了欧盟法的效力地位。全面保障和推进欧盟的法治进程。

其次，《欧盟宪法条约》合并了欧盟过去50多年来制定的所有条约并在此基础上增加了许多创新性规定。《欧盟宪法条约》明确规定了欧盟享有排他立法权的范围，及与成员国共享立法权的范围。在排他立法权的范围内，成员国只有经欧盟授权或为执行欧盟立法才享有立法权；而在共享立法权的范围内，成员国只有在欧盟未行使或决定不行使该权力时才可以行使。随着欧盟一体化范围的扩大和程度的提高。欧盟立法权限不断扩大，欧盟法直接效力和最高效力的确定必将使欧盟实现更全面的法治。

责任编辑：柏　桐