论村委会选举中的违法行政行为及其法律规制

    内容提要：村民选举权利是宪法规定的村民自治权的一种，但在村委会选举中，村民的这一权利却常常受到行政机关及其工作人员违法行政行为的侵害。这种行为具有独特的法律特征和特定的产生原因。我国现行法律对违法行政行为侵害村民选举权利的法律规定极不完善，应尽快加以改进。

    关键词：村委会选举村民选举权违法行政行为权利救济

    依我国《村委会组织法》（以下简称村组法）和省级村委会选举法规，行政机关在村委会选举中享有一定的行政职权，但在村委会选举实践中，村民的选举权利却常常受到来自行政机关及其工作人员的侵害。因违法行政行为具有独特的特点,且在村委会选举中具有一定的普遍性和特别的危害性，而我国的相关法律规定又极不完善，故本文专题对此展开讨论，以探求其特点和产生原因及其法律规制与救济。

    一、村委会选举中违法行政行为的性质、法律特征及其主要表现

    村委会依法实行直接的民主选举，对于既缺乏直接民主传统又缺少民主训练的广大村民和农村各级干部来说都是新鲜事物。由于受传统观念、思维方式和其它种种复杂因素的影响，行政机关及其工作人员在村委会选举中非法干预村委会选举事务、侵害村民选举权利的违法现象屡见不鲜，有些地方的选举违法行为甚至相当严重，由此引发了一些流血事件和较多的农民上访活动，不但影响到村民选举权的实现和行政机关的形象，而且对社会稳定造成一定影响。

    村委会选举中侵害村民选举权利的违法行政行为是指组织、指导村委会选举的有关国家行政机关及其工作人员违反法律的规定，在行使行政职权和履行行政职责的过程中侵害村民选举权利的行为，包括行政作为和不作为两种方式。依《村组法》第四条的规定，乡镇人民政府与村委会的工作关系是指导，支持和帮助的关系，乡镇政府对村委会无直接领导权，村委会对乡镇政府负有协助工作的义务。依各省级村委会选举法规，有关行政机关对村委会选举有组织指导权，并有权受理选举工作的有关申诉、检举和控告等。如《陕西省村民委员会选举办法》第七条规定村委会换届时，县乡两级政府都成立“村民委员会选举工作指导小组”，其职责包括：（一）宣传贯彻有关村民委员会选举的法律，法规；（二）制定村民委员会选举工作方案，确定村民委员会选举工作的方案，确定选举日期；（三）培训选举工作人员：（四）指导村民选举委员会的推选工作；（五）指导村民委员会、村民小组长、村民代表的选举和推选工作；（六）受理选举工作的有关申诉、检举、控告；（七）总结交流选举工作经验；（八）承办选举工作的其它事项。这也就是说，法律法规赋予了有关行政机关在村委会选举中一定的行政职权，行政机关在村委会选举中必须依法行政，严格按照法律法规的规定，在法定的权限范围内行使职权，既不得超越权限、滥用职权，如指定村委会成员等，又不得消极不作为，不履行法律规定的职责，如不及时组织指导村委会的换届选举和处理选举中产生的纠纷等。

    侵害村民选举权利的违法行政行为具有如下法律特征：

    第一，行为主体是行政机关及其工作人员。由于我国尚无统一的村委会选举法，村组法的规定又过于原则，而各省级选举法规的规定又有很大的不同，因此这里的行政机关究竟包括哪些机关无法确定，实践中须依各省的具体规定来认定。各省对组成村委会换届选举工作指导组织的行政机关的规定大致相同，一般分别由县、不设区的市、市辖区和乡、民族乡、镇人民政府及其有关单位组成换届选举指导小组，并由民政部门负责指导日常工作，但对负责处理村委会选举违法行为的具体机关的规定有很大的不同，如吉林省在其《村委会选举选举办法》第四十三条规定：“村民认为选举违法的，有权向上级人民代表大会常务委员会或者人民政府及其有关部门举报，有关机关应当负责调查核实并在三十日内依法处理。”而湖北省则在其《村委会选举选举办法》第六章即法律责任一章中规定乡级人大和人民政府、县级人大常委会和人民政府及其有关主管部门有权受理对选举违法行为的举报并进行调查处理。凡对村委会选举享有职权负有职责的国家机关都有可能成为侵害村民选举权利的主体，各级人大及其常委会也不排除在这个假设之外。但我们这里所讲的违法行政行为的主体虽然不统一、不确定，却并不包括各级人大及其常委会，因为他们虽属国家机关但并不属于国家行政机关而是国家权力机关。

    第二，违法行政行为性质是行政机关及其工作人员行使职权或履行职责的行为。这是违法行政行为在法律属性上的特征。国家因管理的需要以村组法和省级选举法规赋予了特定行政主体在村委会选举中特定的行政职权和职责，这是一种国家的管理权力和责任，即所谓的“公共权力”。任何行政行为都是行政主体行使行政职权和履行行政职责的行为。违法行政行为是违反法律规定的行为，但它也是行政行为，是行政主体在行使行政职权和履行行政职责的过程中作出的行为。村委会选举中的违法行政行为只能是行政机关及其工作人员行使行政职权或履行行政职责的行政行为，不能是其它行为。但如同特征（一）一样，由于村组法对行政机关在村委会选举中的职权职责并无明确规定，统一的村委会选举法又未制定，且各省级选举法规对此规定差异较大，普遍都比较抽象和原则，行政机关在村委会选举中究竟享有哪些职权负有哪些职责，有时是难以界定的，需要法律法规的进一步的完善。实践中只能结合各省现行规定和具体情况去认定。

    第三，行为具有违法性，即行为主体在处理村委会选举的有关事项时违反法律法规的规定，侵害了村民的选举权利。现代法治的内在精神和依法治国的基本原则要求行政机关依法行政，使行政行为符合合法性的原则。侵害村民选举权利的行政行为违反了行政行为合法性原则，具有违法性，因此构成违法行政行为。如前述，这种违法行为可以作为和不作为两种方式作出，同时既包括违反实体法的规定，又包括违反程序法的规定。

    第四，行为主体主要承担行政责任。这种行为实质上是一种行政侵权行为，行为主体主要承担行政责任，但必要时也承担一定的刑事责任。

    依村组法和各省级选举法规，村委会选举中侵害村民选举权利的违法行政行为主要包括如下行为：⑴、组织村委会换届选举违法，即有关行政主体不及时组织村委会换届选举，使村民无法及时进行村委会选举，导致村民的法定选举权利无法及时实现。这类违法行政行为主要包括违背定期换届选举的原则，无正当理由提前突击选举、拖延选举或者以种种借口拒绝组织村委会换届选举。⑵、指导村委会选举工作违法，即有关行政主体在指导选举过程中故意曲解法律、规避法律或直接违反法律，从而侵害了村民的直接选举权利。这类违法行政行为主要发生在村委会选举过程中，既有可能侵害村民的实体性选举权利，也有可能侵害村民的程序性选举权利，实践中以后者为多。如乡镇政府利用职权擅自指定、内定或随意取消、调整、变更村委会成员候选人，未经村民会议通过而直接指定、委派、撤换或罢免村委会成员，在选举过程中违法指定不合格人员或亲信担任村民选举委员会成员、计票员、唱票员等选举工作人员，指使亲信监督村民填票、投票，在计票、唱票时不公开进行而搞暗箱操作，伪造选票、虚报选举票数等等。⑶、确认选举结果违法，即有关行政主体对村委会选举结果的效力作出了违反法律法规的认定。如违法认定整体选举有效或无效、认定具体当选人当选有效或无效、对当选者不及时颁发甚或拒不颁发当选证书等。⑷、处理选举纠纷违法，指有权行政机关在处理村委会选举中产生的纠纷或争议时违反法律法规规定、侵害了村民选举权利。如对村民的检举、控告、申诉拒不受理或受理后不依法处理等。

    二、村委会选举中违法行政行为的发生原因

    造成行政权力侵害村民选举权利的原因纷繁复杂，主要有如下几种：

    第一、村委会选举法律法规不完善。

    虽然1998年11月颁布实施的新的村组法对村委会选举作出了比试行法详细得多的规定，但这区区六个条款、五百余字的规定相对于在几亿农民中进行的复杂的选举来说，显然是过于原则和抽象、无法满足村民委员会选举实践的需要，而且这些规定本身也存在很多法律漏洞，不够细致具体。目前，全国已有25个省级地方制定了《村委会选举办法》，6个省级地方制定了包括村委会选举规范的《〈村组法〉实施办法》，在这些选举办法和实施办法中均结合各地实际对村委会选举作出了规定。相对于村组法来说，这些省级法规的规定更为详尽具体、操作性也更强，在一定程度上满足了村委会选举的迫切需要。然而这些省级选举法规却有一些通病，即很多规定不合理、不规范，经受不住推敲，不符合现代法治精神对“良法”的基本要求。如对处理选举争议和纠纷的规定，大部分省都规定了县、乡两级人大和人民政府以及民政部门和其它“有关部门”都有权受理，表面看来很详尽很合理，但规定大家都可以受理的实施结果却往往是各部门之间职责不明确、分工不细致，最后相互推诿，导致大家都不管，或者不同的部门处理结果也不同，使人无法适从。法律法规的不完善和法律漏洞的大量存在，往往给乡镇政府在指导村委会选举中故意曲解法律提供了绝好的机会，导致大量侵害村民选举权利的选举纠纷和违法行为的出现。

    第二、行政机关在村委会选举中的组织、宣传工作不到位，准备不充分。

    我国实行村民自治和村委会选举的时间并不长，村委会直选对于缺乏民主传统和民主训练的中国农民来说，毕竟还是一个新鲜事物，大部分村民对村委会选举的了解和把握相当有限，很多村民既不知道自己享有那些法定权利、也不知道村委会选举应当如何进行，这样就给行政权力侵害村民选举权利提供了机会。从整体工作上看，不少地方的基层政府在组织村委会选举方面，无论是对选举的思想准备还是对选举的技术准备方面都严重不足，很多选举工作人员缺乏基本的选举知识，对选举的程序和规则并不熟悉。而选举工作恰恰又包括十分纷繁复杂的程序、涉及到方方面面的大小工作。因此很难保证他们在选举中充分体现法律精神、尊重村民实体性和程序性选举权利，真正严格依法按程序办事。在这样的国情下，行政机关的组织和宣传工作就显得特别重要。行政机关如果组织不周全、准备不充分、宣传不深入，选举中就容易出乱子，行政主体就容易自觉不自觉的侵害村民选举权利。

    第三、部分党政干部思想观念陈旧。

    村委会选举实践表明，部分乡镇干部对村委会的性质和地位认识不清，依然习惯于计划经济时期形成的强迫命令、包揽一切的管理方式，习惯运用行政权力来管理乡村，对发展基层民主仍持怀疑、抵制态度，仍然把村委会当作乡镇政府的下属工作机构，担心选举上来的村干部不听话、不好管、完不成各项国家任务，仍然按照个人意志干涉村委会选举，指选、派选村委会干部，或者直接任免村干部，或者在处理其它选举事务时违反自己的法定职责和权限，不依法行政[1](p223)。

    第四、经济利益诱导。

    追逐经济利益是村委会选举中违法行政行为增多的一个非常重要的原因。依照我国法律规定，农村土地归乡村集体所有，因此村委会往往掌握着土地等集体经济资源。由于现阶段村民自治中民主决策、民主管理、民主监督等机制并不完善，因此控制了村委会往往就意味着掌握或控制了这些资源。受经济利益的驱动，各种利益主体在选举中难免作出违反法律规定、侵害村民权利的行为。一些地方的乡镇干部与某些村干部或村民在经济上有着一致的利益，出于个人利益的需要而采用种种手段干涉选举、力保他们当选，这就必然发生侵害村民选举权利的违法行政行为。

    第五、对选举违法行为查处不力的负面效应。

    这是村委会选举中违法行政行为屡禁不止的又一个重要原因。我国在进行村委会选举的制度设计时，严重忽略了有关村民选举权利救济制度的规定，相关法律制度极不健全。村民虽然享有选举权利，但这种权利不能够得到很好的保障，即使村民选举权利遭受侵害，村民也无法得到及时和有效的救济；违法行政行为主体虽然实施了侵害村民选举权利的违法行为，但在现行制度框架下无法对他们进行强有力的惩处，很难追究相关责任者的行政责任和其它法律责任，尤其是刑事责任，这就使得一些违法者更加有恃无恐。这种对选举违法行为查处不力的负面示范效应极易引起恶性循环，诱发新的违法行政行为。

    三、对村委会选举中违法行政行为的法律规制与农民权利救济

    我国当前村民自治实践中一个突出的问题是村民自治权利的保障机制不健全，尤其是村民选举权利救济制度极不健全。村组法只讲了应当如何进行选举，而没有讲不遵循规则进行选举的惩罚制裁措施，缺乏对行政机关及其工作人员侵害村民选举权利所应当承担的法律责任以及农民权利保障与救济的规定。

    目前，我国刑法仅以第256条规定了破坏选举罪，该条规定：“在选举各级人民代表大会代表和国家机关领导人时，以暴力、威胁、欺骗、贿赂、伪造选举文件、虚报选举票数等手段破坏选举或者妨害选民和代表自由行使选举权和被选举权，情节严重的，处三年以下有期徒刑、拘役或者剥夺政治权利。”但这一规定只是保护公民依照宪法规定所享有的选举各级人民代表大会代表和国家机关领导人的权利。依罪刑法定原则，村民选举权利不在受保护之列。这也就是说，在村委会选举中，若遇行政机关工作人员以暴力、威胁、欺骗、贿赂、伪造选举文件、虚报选举票数等手段破坏选举或者妨碍选民自由行使选举权和被选举权，则至少我国的刑事法律将对其束手无策，无法对其定罪量刑。我国现行的《行政诉讼法》、《行政复议法》和《行政处罚法》，也都没有涉及到对村委会选举中的行政行为的相关规定。我国规制村委会选举的唯一一部全国性法律——《村委会组织法》，只是在第15条以高度概括的、具体适用起来十分困难的寥寥数语规定：“以威胁、贿赂、伪造选票等不正当手段，妨害村民行使选举权、被选举权，破坏村民委员会选举的，村民有权向乡、民族乡、镇的人民代表大会和人民政府或者县级人民代表大会常务委员会和人民政府及其有关主管部门举报，有关机关应当负责调查并依法处理。”这一条规定实在过于原则，规定的有权受理机关太多，且并未明确具体的处理机关以及各种机关处理决定的各自效力，更未明确应如何处理、应追究何种法律责任和有权处理机关不依法处理时的责任。

    中央层面的立法缺乏对行政主体侵害村民选举权利的救济制度和法律责任的规定，地方立法亦然。村委会选举中大量适用的是省级选举法规，但一方面，省级选举法规的规定只能在现行法律框架内进行制度设计、不能够突破高位阶的村组法等法律规范的精神和原则，因此难以有所作为，另一方面，现行的省级法规又各自为阵，形成一种行为在A省合法而在B省则不合法或者在A省只受这种处罚而在B省则受他种处罚的局面，造成全国法制不统一和适用上的混乱，同时这些法规本身又存在许多不尽合理之处，法律漏洞很多，亟待完善。

    通过对中央和地方立法的上述考察，我们不得不无奈地承认这样一个既定事实，即在现行的法律制度框架下，我国根本就没有村委会选举行政诉讼救济制度！有关村委会选举的其它行政救济手段的规定也是极不健全的！成文法的上述局限性给广大农村蓬勃开展的村委会选举活动出了一大难题，无法充分满足村民自治实践发展的需要。同时，法律制度资源的这些欠缺在理论上也是与现代法治的基本原则相违背的。依照法理，有权利必有救济，公力救济是现代社会最重要的权利救济方法[2](p359-361)。法律既要宣告公民的基本权利，同时也应当宣告对这些权利的保障和权利受侵害时的救济，否则这样的法律本身是不完善的。同时，充分有效的法制保障也是民主的应有之意和实现民主的前提，没有保障的民主很难说是真正的民主。农村实行村民自治、农民有权直接选举村委会成员，这是我国民主政治的一大进步，并得到国家法律的认可和保护。然而与对村民基本选举权利的规定相比，村委会选举法律法规却尤其缺乏对这些权利的救济的规定，不能不说是一大遗憾。

    我们认为，依据权利救济的基本理论，并基于村委会选举的重要意义和公力救济尤其是诉讼救济制度的优越性，为真正更好地保障广大村民的选举权利、约束行政权力、及时处理好选举中出现的诸多问题和纠纷，我国应当尽快建立健全村民选举权利的法律救济制度，完善对村委会选举纠纷和违法行政行为的处理机制，真正做到有法可依和违法必究。具体说来，可以通过建立和完善下列制度来达到上述目标：

    第一、村委会选举的诉讼救济

    选举诉讼救济一般包括刑事诉讼救济、民事诉讼救济和行政诉讼救济三种方式，但对村委会选举中的违法行政行为的救济并不包括民事诉讼救济方式。由于种种原因，当前我国选举诉讼无论是在理论上还是在实践中都没有引起人们足够的重视，选举诉讼理论很不完整，同时因为选举诉讼具有许多与其它诉讼不同的特点，它在案件的受理范围、诉讼管辖、起诉人主体资格、起诉条件、案件受理条件、审理程序、判决与执行等方面都更为复杂，所以要想在我国尽快建立起完善的村委会选举诉讼救济制度将是一件十分艰巨、复杂的工作。

    目前可以采取的方法是，一方面响应已有呼声、争取尽快制定统一的《村委会选举法》，并在该法中确立有关选举的行政诉讼救济制度；另一方面将现有的刑法和三大诉讼法加以修改，使其扩大适用于村委会选举，尤其是将相关行为纳入现行刑法“破坏选举罪”并不是一件十分困难的事。刑事诉讼救济中，应将刑法第256条的规定扩大适用于村委会选举，可将现行刑法第256条修改为：“在国家法律规定的政治性选举过程中，以暴力、威胁、欺骗、贿赂、伪造选举文件、虚报选举票数等手段破坏选举或者妨害选民和代表自由行使选举权和被选举权，情节严重的，处三年以下有期徒刑、拘役或者剥夺政治权利。”对其它破坏村委会选举、严重侵害村民选举权利、具有刑事违法性的行为，也可以规定在刑法中。行政诉讼救济中，应将行政机关在村委会选举中的违法行政行为纳入行政诉讼的可诉范围，凡村民认为有权行政机关在村委会选举中侵犯了自己选举权利者均可提起行政诉讼。行政诉讼救济中还应当增加对行政机关侵犯村民选举权利所应负的行政责任的规定，并可建立对违法行政行为的行政赔偿制度。

    第二、村委会选举的行政复议救济

    行政复议救济主要针对行政机关及其工作人员侵害村民选举权利的违法行政行为，村民凡认为自己的选举权利受到行政机关及其工作人员的侵害均得提起行政复议救济。建立和健全村委会选举中的行政复议救济制度，首先要明确行政复议的范围。依据《行政复议法》第6条规定，行政机关侵犯相对人合法权益的所有具体行政行为都属于行政复议的范围，而不应仅仅局限于侵犯相对人人身权、财产权的具体行政行为，行政机关侵犯公民选举权、被选举权等政治权利也在行政复议范围之列[3](p7-9)。依此，村委会选举中行政机关以作为和不作为方式实施的侵害村民选举权利的所有具体行政行为均得提起行政复议，如行政机关指选、派选、直接罢免村委会成员、不依法发放当选证书、不及时处理与选举有关的争议和纠纷、对村民进行行政处罚违法等等。另外，依《行政复议法》规定，行政相对人并得对一定的抽象行政行为提起行政复议，因此从理论上说，村民如果对县、乡人民政府及其工作部门作出的有关村委会选举的规定不服，也能够提起行政复议。但由于《村组法》和其它选举法规规定得非常模糊，实践中村民要想真正通过行政复议方式救济自身选举权利是很困难的，故建议在未来统一的村委会选举法中对此作出明确规定，现阶段则可修改各省级选举法规，将行政复议制度纳入村民选举权利救济制度之中。行政复议救济中还涉及行政复议主体即行政复议参加人和行政复议机关等的确定问题、行政复议程序问题以及行政复议决定与执行问题，这些都需要法律的进一步明确规定，以增强其可操作性。

    第三、村委会选举的信访救济。

    信访救济也是行政救济方式之一。村委会选举救济中的信访救济是指村民采取书信、电话、走访等方式，就行政机关及其工作人员侵犯自己选举权利的行为以及组织到村委会选举中的其它违法违纪行为，向各级行政机关、县级以上各级人民政府所属部门反映情况、进行申诉、提出意见、建议和要求，依法应当由有关行政机关处理的活动。信访制度从性质上说既是行政救济制度，又是监督行政制度，但更主要的是一项行政救济制度[4](p251)，是以行政复议和行政诉讼制度为主体的我国行政救济制度的补充。在我国村委会选举法律规范不健全、村民选举权利救济制度不完善的情况下，信访救济一度成为村民使用较多的甚至是主要的公力救济手段。很多省级选举法规规定村民可就选举事项向有关行政机关申诉，这种申诉其实是包括信访在内的。完善信访制度，当前需要明确具体的受理机关及其职责，完善其工作程序，增强信访工作的透明度。

    第四、村委会选举的行政处分救济。

    行政处分主要是指行政机关对村委会选举工作指导小组成员和乡镇人民政府及其工作人员指选、派选、违法撤换村委会成员等侵害村民选举权的行为实施的处分行为。行政处分虽也是针对行政机关及其工作人员侵害村民选举权利而提起的，但它属于内部行政行为，是对行政机关及其工作人员的内部制约。行政指导、行政处罚和行政处分都是村委会选举中解决选举纠纷和违法行为的手段。很多省都只规定了行政指导和行政处罚，而没有规定行政处分，这是不合理的，因为不受制约的权力容易导致权力的滥用，不规定对行政机关及其工作人员的行政处分和应承担的法律责任，很容易导致他们在村委会选举中滥用权力，实践中大量出现的乡镇政府侵犯村民选举权利的案例就是明证。完善这种途径，需要严格明确有权指导村委会选举工作的具体的行政主体及其职责和工作程序，尤其要明确对行政机关及其工作人员违反法律法规的规定、侵害村民选举权利的行为所应当承担的法律责任，以增强法律的可操作性。

    第五、村委会选举的人大监督救济。

    人大监督救济是指各级人民代表大会及其常委会依法对行政机关在村委会选举中的行政行为进行的有权监督。人大行使村委会选举监督权的法律依据除宪法规定外，还有村组法第28条的规定。该条规定：“地方各级人民代表大会和县级以上各级人民代表大会在本行政区域内保证本法的实施，保证村民依法行使自治权利。”各省级选举法规也基本上都有关于对各级人大在村委会选举中行使监督权的规定。人大行使监督权的主要方式有：（1）听取和审议政府关于指导村委会选举的工作报告，提出建议、批评和意见，必要时作出相应的决议、决定；（2）撤销同级政府关于村委会选举的不适当的决定和命令；（3）受理群众的上访、申诉和意见，责成有关部门认真办理，限期报告办理结果；（4）在人大会议上依法提出质询案；（5）组织对于村委会选举问题的调查委员会并根据调查报告作出处理；（6）组织代表进行执法检查或视察。与人大上述监督方式最相关连的现实问题是如何从制度上保证人大监督实效的不断提高，为此需要尽快制定有关监督期限、监督内容、监督程序等的法律法规[5](p539-540)。

参考文献:
　　[1] 白钢、赵寿星.选举与治理——中国村民自治研究[M],北京：中国社会科学出版社,2001.
　　[2] 程燎原、王人博.赢得神圣——权利及其救济通论[M],济南：山东人民出版社,1998.
　　[3] 刘恒.行政救济制度研究[M],北京：法律出版社,1998.
　　[4] 林莉红.中国行政救济理论与实务[M],武汉：武汉大学出版社,2000.
　　[5]徐勇、吴毅.乡土中国的民主选举[M],武汉：华中师范大学出版社,2001.