对我市农村土地流转问题的研究

对我市农村土地流转问题的研究
    要提高农业的劳动效率和土地产出率，加快农业产业化的步伐，一个重要的条件是实行适度的土地规模经营，同时优化种植结构，建立具有本地特色的农产品基地。但在土地使用权被分割，规模狭小，并归属于各个农户的条件下，任何一个农户或龙头企业扩大土地经营规模的要求都会遇到其它农户土地使用权流转的限制。如何解决土地规模经营与分散的家庭土地使用制度的矛盾，是农村改革与发展中亟待解决的重大问题。研究土地使用权的合法有序流转有利于进一步稳定和完善土地承包关系，合理调整农村产业化结构，促进农村经济快速发展，保持农村社会稳定。

一、对当前农地制度的现实思考

    虽然家庭联产承包制采取“农地普占”的分散、均田方式，较好地解决了社会公平问题，但是却未能同时兼顾到效率原则。因此在新时期如何在长期稳定农地承包关系的条件下，逐步建立和完善农村土地使用权流转制度，已成为亟待解决的理论和现实问题。

    （一）当前我国农地政策的运行情况

20年来，中国农地政策内容基本稳定，主要有三点：坚持土地所有权；稳定农民承包权；放开土地使用权。但在实施过程中面临来自两个方面的问题。

首先是政策本身的缺陷，表现在四个方面。一是政策中强调明确集体土地所有权，中国农村集体分为三级：乡镇、村、组。但是土地到底属于哪一级集体所有没有说清楚，造成了土地承包中的经济纠纷和财产问题。二是政策明确规定长期稳定农民土地承包权，但在实际操作中没说明什么人有权承包土地，即什么人算是集体组织的成员。所有农民都认为包括新婚嫁娶的每个本村人都天然具有分配土地的权利，导致土地与人口矛盾加剧。三是规定农民承包土地要承担义务，其中向乡村社会交纳公共开支，但没有明确提出这部分费用属于地租还是管理费用，这一费用的标准是多少，给农民造成过重的负担。四是90年代以来随着经济增长速度的提高，被占用农地越来越多，但现行的城市土地政策中明确规定农村集体组织中的土地不能直接进入二级市场，只有在政府征用土地后转包给土地开发商，这样一来，造成土地增值部分与农民无关，从土地上获利的不是农民，而是中间开发商。

其次在土地政策的执行过程中也存在三个问题：第一，人地关系的变化是客观存在的，如果更多地强调提高土地生产率，政策应长期不变，而政策规定“要长期稳定，随人地关系的变化大稳定小调整”，这种不清楚的法律语言使人们的理解不同，做法就产生分歧。第二，上级部门下达给基层政府的各种社会、经济任务，给土地政策带来很多问题。既要求办好农村学校、医疗卫生机构等，又没有财政拨款，同时严格控制向农民收取各种费用。作为农村最基层的干部，也是巧妇难做无米之炊，只好利用手中的权力调整土地，高价转让以达到任务标准。第三，乡村基层干部把握政策有偏差。原因有三，一是为了满足权力的要求，在一些地方村委会每换一届就调整一次土地，造成了土地承包关系不稳定，其关键在于30年承包政策只是政策而不是法律，不会有人因违反政策受到刑事处罚；二是为了满足自身的利益，通过土地调整为自己、亲朋牟私利；三是稳定土地承包关系，保障农民生存条件及调动农民对土地的投入积极性，土地作为生产要素有流动的必要性，这是土地政策的最基本考虑，但没有完全实现。

（二）实行土地流转的现实意义

我市几种土地流转模式的成功实践具有方向性，对推动农村改革，促进农村经济发展具有普遍的指导作用和重要的现实意义。

1、较好地解决了土地使用权的分散化与土地规模经营的矛盾，实现了农村土地使用制度的创新。土地经营规模问题是影响农业生产力发展的重要因素之一，值得我们深入研究。据有关资料介绍，在1965年以后的30年中，世界农业劳动力在劳动力总数中所占比重由54.2%下降到9.1%。中国农科院和南京农业大学等单位研究结果表明，中等规模农业比小规模农业的经济效益和农业现代化程度都将提高一陪左右。改革开放以来，农户家庭联产承包责任制的实施，极大地调动了农民的生产积极性，有力地推动了农业生产力的发展。从改革成果看，家庭经营制度表现的绩效是很难估量的，它应当是今后相当时期内我国农村土地制度创新的基础。但进入90年代以来，由计划经济向市场经济转变，由农产品短缺经济向买方市场转变的形势出现后，对生产力水平的提高和农业组织化程度提出了新的要求。小规模的土地经营，使农户参与市场竞争常常处于不利地位，伴生出小农经济意识，经济规模偏小，劳动成本过高，影响农村劳动力向二、三产业转移，影响结构调整和推进农业产业化等一系列问题，迫切需要一种有效的形式，搞好土地流转，既能保护广大农民的利益，又能提高农业生产力水平。然而实现土地规模经营，必然会遇到使用权的障碍。要改变这种土地使用制度，由政府或个别的主体将分散于农户中的土地使用权收回再按规模经营的要求重新分配，会动摇农业稳定发展的制度基础，违反了中央土地承包30年的政策，是绝对不可行的，靠农户自发地进行土地使用权的有偿转让，实现土地规模经营，其结果必然是零散的和低效率的。灯塔市的亚洲红葡萄酒业公司、燕州葡萄酒业公司、万道龙公司、林业苗木中心等土地流转模式，则是大规模和高效率的。其特点，一是符合政策。由于农业产业化龙头企业对大面积土地使用权的获取，或者是通过直接向拥有原始土地使用权的农户租赁的，或者是通过村委会“反租倒包”获得的，所以这种土地规模经营并未改变或动摇家庭承包责任制确定的农户土地使用权这一制度基础。二是达到了土地规模经营的目标。以上四个典型都是一个村将集体连片的土地流转给农业产业化龙头企业600亩至2000亩，这是农户之间土地使用权自发流转所无法实现的。可以说，我市农村土地有序流转是在不改变土地使用制度的第二次创新，对于深化农村改革有十分重要的现实意义。

2、把农产品基地建设作为龙头企业的第一生产车间纳入到企业的生产经营循环体系之中，加快农业产业化、专业化、商品化的进程。无论是“反租倒包”模式，还是公司租赁农户土地实行的规模经营，都是由农业产业化的龙头企业对土地种植作出统一规划，对农田基础设施统一建设，对技术统一指导，对土地产出的农产品实行统一收购或直接加工销售。全部的农业生产过程都是在龙头企业的规划和控制下，为企业下一个生产环节的需要而进行的。在这里，农业生产过程是企业全部生产过程的一个环节，田间生产是企业生产的第一道工序或者叫第一车间，农业生产者有的是拿工资的龙头企业工人，有的是不拿工资与龙头企业有“订单”关系的商品生产者。这一经济现象的特点，一是提高了农业生产的产业化水平。通过提高了土地产出率和投资回报率补偿土地使用权的转让价值，提高了土地使用权转让后土地利用的价值，解决了农业的区域化布局、专业化生产、规模化经营、一体化服务、企业化管理的问题。二是提高了农业生产的商品化水平。在一块较大面积的土地上连片种植同一种农作物，按照相同的生产方式和技术进行生产，生产出来的产品都不是用于自己的消费，而是向同一龙头企业出售或者公司直接组织产加销的全部生产经营活动，加快了农业生产的商品化步伐。三是提高了农业生产的组织化程度。一方面，解决了单个农户难以全面准确地掌握市场信息，种植计划决策不准的问题；另一方面，解决了分散的农户生产交易方式陈旧、流通费用高；（包括收购成本、运输成本、保鲜费用、管理费用等）的问题。四是最大限度地化解了农民生产农产品的市场风险。我市实行大规模土地流转的几个龙头企业，对土地产出的农产品实行按保护价全部收购，或者公司直接组织生产经营，不存在农产品卖难问题了。

3、培育了一批农业产业化的典型，对发展优质、高效农产品生产起到了重要的示范作用。亚洲红葡萄酒公司由于土地流转的顺利实施，目前已投资5000多万元，优质葡萄酒年加工能力已达到3000吨，目前正在向1万吨奋进，已成为了全省10个农业产业化龙头企业。燕州葡萄酒业公司投资2400万元，依托西北农林科技大学葡萄酒学院科技力量，兴办了优质葡萄酒厂，在其带动下，西大窑镇下缸窑村有48户已经开始种植酿酒葡萄，而且有继续大发展的势头。如果没有土地有序流转，这些典型是不会这样迅速崛起的。

（三）影响农地使用权流转的因素

其一，总体上农村非农产业还不发达，大多数农民的兼业化，影响到土地的流转。实行家庭联产承包责任制以来，农村分工分业有了很大的发展，农业经营日益兼业化。从微观角度看，农户兼业化是农民一种理性选择。目前我国农村劳动力转移的比重不足四分之一，稳定转移的比重更底。在农民收入中，农业收入的比重占到三分之二，种植业收入的比重仍占一半左右。对于绝大多数农民来讲，土地仍然是安身立命之本，在土地的这种生存保障功能没有改变之前，土地流转是难以真正实现的。

其二，农村社会保障机制尚未形成，直接影响到土地流转。解放后，我国市民的医疗、劳保、丧葬、抚恤、退休金等社会保障制度已逐步建立起来，而农民的社会保障机制却远未形成。当前的农村土地除担负产出农产品的经济功能外，还担负着农民的社会保障功能，人们说土地是农民的命根子，决定了农民将土地当成其最可靠的依托和归宿。他们既不愿把所承包耕地的经营使用权长期地转让出去，更担忧这种耕地的经营使用权转让最后却成了现实，他们因此失去了自己的承包地。于是他们转包自己的承包地时，总是先把耕地转包给自己的兄弟姐妹等自家人，也不愿把耕地转包给同村同组的农户。这种不以耕种的适应性和利于方便为依据而进行的耕地流转行为，不利于提高农业生产效益。

其三。农村生产力现实发展水平对土地流转有制约。在现实生产力水平下，欲通过转移土地较大范围的大幅度提高土地产出率和农业劳动生产率是困难的。这也势必会制约土地的流转和集中。虽然中央提出了延长土地承包期30年的政策，但当前在一些地方尚未真正完全贯彻落实到户，农民承包土地的稳定感尚未确立，从而影响农地市场的发育，进而影响到土地的流转。

其四，土地使用权商品属性不清，不便流转。土地权属主要是两个方面，一是土地所有权，二是土地使用权，既有关文件所讲的承包经营权。农村土地实行承包责任制以后，相对于一个完整的产权而言，承包经营权，是否可以构成农民的财产权，目前尚无法律依据。这就导致承包者不能将土地作为财产看待，缺乏长远的收入预期，土地不能象普通商品一样在市场流动。目前国家对农村土地转让进行严格的控制，只允许国家“依法”征用，不准在农民之间进行有偿转让。加之近几年对国家征用的土地和新开发的耕地没有相应调整其农业税和承包费用，同时出现了“有税无地”和“有地无税”的现象并存。由此可见，当前我国土地使用权商品属性不明确的问题已经成为土地流转的体制性障碍。

从以上分析可以看出，在我国这样一个经济落后、人口众多、土地资源十分紧缺的国家，长期稳定土地承包关系确实是一项两难的选择。既要保持土地承包关系稳定不变，又要使土地不断随人口的变动而增减；既要坚持以农户为单位的家庭经营，保持农村社会稳定，又要发展适度规模经营，追求规模效益；既要使一部分农民从土地中解脱出来，又要保证他们不能没饭吃；既要追求更高的产量，满足日益增长的需要，又不能竭泽而渔，使生态环境日趋恶化。这是一项长期的艰苦的任务。在现有生产力水平下，对于农村耕地的自由流转问题，乡村组织应充分尊重农民的意愿，在避免出现耕地摞荒的前提下，应允许和鼓励农民自行进行探索、实践，不必急于加以约束和限制，以免提高耕地流转中的交易成本。

二、我市土地流转典型的实证分析

灯塔市的亚洲红葡萄酒业公司、燕州葡萄酒业公司、万道龙公司、林业种苗中心进行了土地适度规模经营，经过一两年实践，取得了显著的成果。

一是提高了农民收入。我市粮食作物平均亩产500公斤，按市场价折合约水田每亩600元，旱田每亩400元，其中要以统筹提留的形式上交乡村90元左右，再加上每亩平均生产成本380元左右，水田465.9元，旱田310元，水田每亩纯收入144.1元，悍田每亩纯收入90元。将土地流转出去以后，农民减少售粮一笔收入，另外新增三笔收入：一是土地转包、转让费，一般都高于或相当于每亩种粮的纯收入；二是免交统筹提留款；三是使自己从土地上解放出来腾出身子去务工经商和做劳务。农业产业化龙头企业作为土地接包者成为安置本村剩余劳动力特别是原土地转包给燕州葡萄酒业公司的农户，常年在燕州葡萄酒业公司干活的有30多人，忙时60多人，月工资500元。2000年灯塔市林业苗木中心支付以转让土地者为主的农户工资25万元，超过农民从原有土地上获得的收入。1999年尖台子村将土地转包后农民人均纯收入3500元，到2000年人均收入提高到了3900元。

二是促进了农民合理负担及时上交。农村中有相当一部分农户因种种原因不及时缴纳统筹提留款及水电费等生产费用。土地流转后由接包的农业产业化龙头企业承担了，村干部再不为负担款难要而发愁了。古城街道办事处尖台子村2000年转让600亩土地使用权后，仅水电费一项村集体就节省开支7万元。

三是促进了村级集体经济债务的化解。当前我市村级集体经济负债运行的问题十分严重，负债面大，负债额高，沉重的债务压得村级集体经济难以翻身。接包方的企业一般经济实力都比较强，具有一次性交纳27年承包金的能力，通过土地流转，村里得到这笔收入后可以化解债务。2000年古城街道办事处尖台子村、石桥子村，采取“反租倒包”办法，从土地获得的收益化解债务分别130万元、100万元，分别占本村债务总额的93%、95%。

四是促进了龙头企业的发展。土地流转后，实现了土地适度规模经营，促进了农业产业化龙头企业的发展。土地规模经营与农户分散经营相比效益明显提高。以发展葡萄酒为例，从第三年开始葡萄有收获，一般亩产1500公斤左右，每亩可获利2000元。以每亩所产的葡萄酿制成酒1吨计算，在酿酒的环节上每吨葡萄可赢利2000-4000元。与此同时，还为当地财政培育了税源。

三、加快我市土地流转的对策

农村承包土地流转工作是一项政策性强、涉及面广、牵涉到各个方面利益的系统工程，各级政府和各合作经济组织要加强指导，积极引导要掌握有关政策，强化合作管理，保护各方利益，确保此项工作有序健康地发展。

（一）农地流转应坚持的原则

建立完善土地使用权有偿流转机制要坚持以下条件和原则：

    一是坚持“三权”分离的原则。农村集体土地使用权的流转，要强化使用权、稳定承包权、放活使用权，坚持土地所有权归集体和土地承包权归原土地承包户长期不变。

二是坚持农民自愿、公平、有偿、有期限的原则。土地使用权的调整，必须尊重农民意愿。要采取村民大会或村民代表大会讨论，原承包合同规定土地使用权的余期时限内流转。

三是坚持劳动力充分就业的原则。土地流转应当在非农产业发展快，农村劳动力向二、三产业转移数量大，或者土地流转后在接包方的企业里做工，不致因为土地流转造成原土地承包户减收或使其感到其生存的基础缺乏保障。

四是坚持利于提高产出率的原则。接包方的龙头企业或经营大户，应根据市场要求和土地利用规划，在土地上长期增加投入，使土地经营向集约化、规模化方向转变，并具有开拓农产品市场的能力，可使所包土地产出的农产品大部分加工后进入市场或直接进入市场，同时有能力对原承包大户支付足以诱使其转包的转包金。

五是坚持经营规模适度的原则。对农业化龙头企业对土地的要求，要重点支持，做好组织协调服务工作。但是实行土地规模经营，不是越多越好，关键是要适度，防止土地使用者超过生产经营能力，形成人为的垒大户，出现土地产出率低，效益低的情况。

六是坚持多种形式流转的原则。不搞一个模式，积极探索各种形式，如转包、反租倒包、租赁、土地承包权入股等形式。

（二）农地使用权流转的主要形式

农地流转要以市场为导向，以优化配置土地资源为目标，采取多种形式实现农村土地使用权流转。

一是反租倒包。指村合作经济组织将农户承包的土地反租过来，再转包给种养大户、单位或个人。其特点是原土地承包关系不变，接包方只交纳土地承包费，不履行原土地承包合同的权利和义务。主要适合成方连片调整产业结构，发展种养小区和规模经营。

二是互换。指农户根据种养需要，将承包的部分或全部土地进行调换。其特点是原土地承包关系不变，互换双方继续履行土地承包合同的权利和义务。主要适合种养小区不愿意从事统一种养项目的农户进行土地调换。这种土地流转形式在农户中已被广泛应用。

三是转包。指农户将其承包的部分或全部土地转让给其它农户、单位或个人。其特点是原土地承包关系不变，接包方向转包方交付一定转包金或承担双方的其他条款。适合暂时无力经营土地或从事非农产业但不能完全放弃土地的农户，在一定时期内将其土地使用权进行转包。

四是转让。指农户将其承包的部分或全部土地转让给其它农户、单位或个人。其特点是终止原土地承包合同的关系，确定新承包方与发包方的关系，由新承包方履行土地承包合同和权利和义务。主要适合从事二、三产业、收入稳定、自愿放弃土地的农民，将其土地承包权进行转让，也适合解决因人口增减造成的人地矛盾。这种土地流转形式已开始被部分个体户采用。

五是租赁。指农户将其承包的土地租赁给其他农户、单位或个人使用。其特点是原土地承包关系不变，接租方只交纳租金，不履行原土地承包合同的权利和义务。主要适合一个或几个地块相连的农户联合进行土地出租，也适合合作经济组织将农户的承包土地反租后，再向外租。

（三）要保持有序流转，规范运作

一是要经发包方（村委会或村集体经济组织）同意。当出现需要流转的情形时，双方应向发包方提出口头或书面申请，经发包方同意后双方就合同项目和条款进行协商，明确流转的形式、期限、经济补偿等内容。也可由村委会或村集体经济组织在征得原承包户同意的基础上，代表原承包方与接包方协商。土地承包方有偿转包、转让土地使用权，可以自己找到第三者，也可以通过村委会转包/转让给第三者。

二是要明确转包，转让合同权力和义务。土地流转后必须履行原土地承包合同，原承包方可以将自己承包土地的部分或全部转包给第三者，由第三者向承包方履行约定义务，再由原承包方向原发包方履行承包合同；原承包方也可以将自己承包土地的部分或全部转让第三者，再有第三者代替自己向发包方直接履行合同。建立完善土地流转机制，要有一套规范的运作程序，避免出现口头约定，发生纠纷的现象。

    三是要强化合同管理。各种形式的土地流转都要签定书面合同，并纳入农村集体经济承包合同管理，合同一式四份，甲乙双方，村委会，乡镇农村合作经济经营管理站各一份，与村以外的单位，个人外商转包或转让的，其合同必须由乡镇农村合作经济经营管理站签证、公证机关公证。签定的书面合同内容必须完整，责权明确，文本正规，程序合法。土地转包、转让合同鉴定后，即具有法律约束力，任何单位和个人不得擅自变更或解除。接转方应按承包合同规定，精耕细作，科学经营，严禁土地摞荒和改变用途，否则，发包方有权依法中止接转合同，收回土地，重新转包、转让。

（四）土地流转亟待解决的几个问题

一是加强土地流转的法规建设。土地流转工作涉及农村经济发展和农村稳定，需要有一系列政策法规使土地流转有法可依，出现矛盾和问题可依法解决，但目前指导土地流转的政策法规缺乏，因此应尽快制定《土地承包法》和《农村集体土地流转管理办法》，正式以法律条文的形式确定农村土地的权属。对土地流转的原则、形式、审批程序、主管部门和土地用途、地价及级差、流转期限等方面作出具体的规定。二是建立和规范土地流转制度。明确土地流转的主体和客体，建立土地流转的市场规则，构建适应使用市场化的土地管理机制，加强对土地流转的规范管理，搞好土地流转的中介服务。鼓励有条件的农民将土地转让、租赁、抵押和入股，在更大的范围内实现土地与资金技术、劳力的合理配置。三是大力发展乡镇企业，加快小城镇建设，拓宽农村剩余劳动力转移的空间，为农民脱离土地创造条件。四是深化农村社会管理体制配套改革。改革农村户籍管理的作法，打破农民身份限制，改变农民“恋土”观念。加快建立适合农村特点的社会就业、养老保险、合作医疗等社会保障体系，消除农民离土的后顾之忧，为土地流转创造条件。