以整体性行政审批制度改革推进国家治理现代化：地方经验与作用机制
时间：2021-01-20 07:57:51 来源：达达文档网 本文已影响 人 
摘要：党的十八大以来，行政审批制度改革出现了新的变化，主要体现在改革逻辑从精简转向整合。地方典型案例表明，地方政府开始更加注重组织目标、组织结构、组织运行、组织服务、信息技术等多位一体的系统性改革和整体性治理。从长远看，这一改革内含的社会分权机制和基础性权力增长机制有助于推动国家治理的现代化。行政审批制度改革的纵深推进需要进一步实现四个转变：从碎片化改革向整体性设计转变，从权力本位向责任和服务本位转变，从过程导向向效果导向转变，从制度改革向制度与技术的融合创新转变。
关键词：整体性治理;“最多跑一次”;行政审批;国家治理现代化
中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：1008—7168（2019）03—0030—09
行政审批制度是国家治理的重要工具，它嵌入在国家与社会（此处的“社会”是广义上的，包含市场，下文同。）关系之中，表征着国家与社会的互动逻辑，其改革方向关系着国家治理体系和治理能力的现代化。党的十八大以来，以“放管服”为主题的行政审批制度改革，与以往的改革相比出现了新的变化。这一变化具体体现为，中央在改革设计上，开始从精简逻辑向整合逻辑转变，地方在改革实践上注重通过整体性治理框架解决行政审批体制要素的碎片化问题。已有研究从中央层面关注到了上述中的部分变化[1][2][3]，在他们看来这一变化过程是由表及里、由碎片化向系统化改革的转变。不过这些研究主要关注的是国家层面，而忽视了对地方行政审批制度改革最新经验的关注和剖析。事实上，自下而上的地方经验或创新，很可能先于自上而下的制度设计而为国家的顶层设计提供方向和地方方案。近两年来，发源于浙江的“最多跑一次”改革，以其改革的整体性和有效性而上升为国家行政审批制度改革的地方“样本”。 那么，这次改革的核心特征是什么？如何作用于国家治理的现代化进程？这次改革为下一步的行政审批制度改革能够提供哪些启示？本文尝试基于理论导向的案例分析来回答这些问题。
一、行政审批制度的碎片化问题与整体性治理方案
制度本身及改革方法论的碎片化问题是我国当前行政审批制度改革面临的关键问题。从行政审批制度本身看，碎片化问题主要体现在以下几方面。（1）组织目标的碎片化。部门目标多元，缺乏整体上的一致性，甚至出现互相冲突。（2）组织结构的碎片化。审批职责或环节紧密联系的部门分散、割裂，缺乏有效协调、整合。（3）组织运行的碎片化。审批标准杂乱，程序迷障，各自为政，缺乏整体性协作，导致“依法打架”，互为前置，循环往复。（4）组织服务的碎片化。以政绩为中心，服务和责任理念缺位，社会公众获取服务的成本高昂，办事群众“重复申请”“无所适从”“投诉无门”等现象频发。（5）对现代信息技术缺乏有效整合和利用，无法改善传统线下治理模式的弊端[4]。从改革的方法论看，碎片化问题主要体现在地方政府在行政审批制度改革过程中往往“头痛医头，脚痛医脚”，即为解决某一问题提出具体方案，而缺乏全局的、系统的、长远的整体性改革方案。
针对这些碎片化问题，整体性治理理论认为需要通过整合组织目标、组织结构、组织流程和组织服务，强化信息技术的整合运用，进而构建一个整体性政府。在组织目标上，强调不同组织部门的目标应当明确、相互增强，而且服从于一个整体性目标，以便于不同组织部门之间的合作。在组织结构上，强调逆碎片化和大部门治理，同时建立一个集权高效的“政治掌舵单元”[5]。通过实施逆碎片化和大部门治理，把一些功能相近和雷同的机构重新组合成部门化的组织，以降低政策执行成本;建立跨部门的协调组织，增强部门之间的协作，建立组织部门之间的伙伴关系（Partnership）。通过建立一个政治性的掌舵单元，以集权来解决分权和碎片化问题，以使得整合与协作更加有效[6]。在组织运行上，强调公民需求导向的流程再造，通过横向一站式服务和纵向层级整合策略实现精准化、个性化和全方位的无缝隙公共服务。在组织服务上，整体性治理理论认为要改变新公共管理所强调的企业过程管理，进而转向以公民为基础、以服务为基础、以需求为基础的服务理念，强化结果导向[7]。在技术支持上，整体性治理理论认为信息技术已成为当代系统理性和现代化变革的中心，政府服务中的有效行动整合很大程度上依赖于信息系统的整合[8]。因此，为了提高工作的协同性，需要将信息管理人员和信息管理系统整合起来[9]，实现纵向不同层级政府之间，横向不同功能和职责的部门与机构之间，以及门类繁多的政府网站之间的整合，从而构建一个整合性的线上政府，实现线上治理。总体而言，整体性治理理论强调通过协调、整合、统一、需求和结果导向以及信息技术的应用，来解决组织目标、结构、运行、服务中的碎片化问题，实现治理从分散走向集中、从部分走向整体、从破碎走向整合，为公民提供无缝隙的整体性服务。
二、行政审批制度改革的地方经验及其整体性治理意蕴
党的十八大以来，浙江省的“最多跑一次”改革作为全国行政审批制度改革的典型案例得到了党政部门和理论界的高度关注。“最多跑一次”是指在申请材料齐全、符合法定受理条件时，从受理申请到作出办理决定、形成办理结果的全过程一次上门或零上门。从核心特征看，无论是改革的设计思路还是改革内容都体现了整体性治理意蕴，对其进行分析和提炼，有助于为我国未来的行政审批制度改革提供地方经验。
（一）构建公众需求导向、可感知、可监测的整体性目标
组织是“目标驱动、目的性的实体”[10]（p.170），组织目标的科学设定直接关系着组织过程能否按照预定轨道有效实現组织目标。“最多跑一次”改革的目标设置具有三个显著特征。第一，目标中心是公众需求。“最多跑一次”是一个数据标准，但其背后所体现的是以人民为中心，以公众需求为导向的改革理念。“最多跑一次”的主体是社会公众，目标是让社会公众在符合条件的情况下，办理行政事项时最多跑一次，“少跑路，办成事”的目标恰恰切中了社会公众办事需求中的“要害”。第二，改革目标可被社会公众直接感知和监测。“最多跑一次”是一个非常清晰、明确的目标和标准，在调研中发现，各个地方的办事大厅或行政服务中心都在醒目位置，明确列出了纳入“最多跑一次”的行政事项并设置了监督和投诉渠道。社会公众能够在办事过程中直接感知和监测是否实现了“最多跑一次”，并提出反馈意见和建议。第三，改革目标具有整合性。对于所有行政审批部门而言，无论改革过程或者手段如何，改革目标是统一、一致的，即“确保实现跑一次是底线，力争实现一次不用跑成为常态，跑多次是例外” [11]。目标整合的结果是各个审批部门拧结成一条相互嵌入、责任共担的链条。在这个链条中，任何一个部门都必须采取有利于实现改革目标的措施，否则任何一环的缺失将导致整个链条的断裂。
