中国高等教育大众化进程中的公共政策问题及建议
时间：2021-03-05 08:04:36 来源：达达文档网 本文已影响 人 
[摘要] 我国的高等教育大众化进程是在政府的计划、调控管理之下的进程，因而公共政策显得尤为重要。本文对我国高等教育大众化进程中的公平与效率问题、规模和速度问题、质量政策问题等，进行了探讨和研究。
[关键词] 高等教育； 大众化； 公共政策
[中图分类号] G520 [文献标识码] A [文章编号]1007-1962（2005）21-0010-03
西方发达国家的高等教育大众化进程基本上是自发的，政府干预较少；而中国的大众化进程是在政府的计划、调控管理之下的进程，因而公共政策显得尤为重要。在借鉴西方发达国家经验的基础上，本文将对我国高等教育大众化进程中几个主要的政策性问题进行探讨和研究。
一、高等教育公平与效率问题
在我国社会主义市场经济的宏观制度背景下，高等教育公平与效率能够产生共生效应的基本条件，一是市场成为高等教育资源配置的基础机制；二是政府成为促进高等教育公平与效率共生的助推装置；三是高等学校的自我规范成为高等教育公平与效率共生的重要条件。基于这三个基本条件，笔者认为，兼顾公平与效率的高教公共政策至少应该考虑以下三方面：
(一)进一步完善与社会主义市场经济发展相适应的高等教育体制。
与社会主义市场经济发展相适应的高等教育体制是以市场为导向，以法治化为基本特征，市场、政府和高等学校密切配合、相互制衡和共同促进的一种体制。虽然经过20世纪90年代的持续改革，我国高等教育体制已经取得较大进展，但总体来看，现行高等教育体制与社会主义市场经济发展的需要之间仍然存在不小的差距。特别是在高等教育与市场经济的讨论中，由于过分地夸大了市场经济对高等教育发展的负面影响，有的甚至把市场经济规律与高等教育规律对立起来，因此大大地阻碍了我国高等教育体制向市场化方向的发展，也阻碍了对高等教育如何在更深层次上适应社会主义市场经济等一系列相关问题的探索。目前，我国高等教育系统人事制度(聘任制)和分配制度(多种分配)改革不能深化，高等学校教育教学改革不能对社会经济发展特别是劳动力市场的信息进行积极回应等等，已经越来越成为我国高等教育发展的绊脚石，也成为了影响高等教育效率与公平水平提高的主要因素。可见，进一步解放思想，不断完善适应社会主义市场经济发展的高等教育体制，是我国高等教育界所面临的紧迫任务。在今天和未来相当长的时期内，我国高等教育政策的一个重要努力方向，就是继续建构和不断完善能够有益于市场经济长足发展的高等教育体制。而构建和完善这个体制的关键在于保持高等教育对市场的积极回应，在于保持和提高高等教育体制的弹性与活力，在于有效动员和利用一切高等教育资源。为此，建立高效率、分层次和多样化的办学体制，多渠道和多形式的筹资体制以及科学化、规范化、法治化的自主自律型管理体制，不失为促进高等教育公平与效率“双赢”的高等教育政策的明智选择。
(二)改良高等教育过程、提高高等教育质量、增进高等教育效率。
高等教育公平不仅体现于能不能接受高等教育，更体现于接受何种高等教育、如何接受高等教育以及接受高等教育后有何用的问题上。随着我国高等教育大众化进程的不断加速，能否有机会接受高等教育的问题可望得到逐步解决。这样，高等教育公平的主要阵地就会从校外转为校内，从强调起点公平或机会公平转向重视过程公平、活动公平以及结果公平。针对高等教育公平的这种转向，就要求高等教育政策把关注的重点摆在改良高等教育过程、提高高等教育质量、增进高等教育效率等方面。政府不仅要关心高等学校招生规则和招生行为的公平，更要关心进入大学校园后的学生在高等教育活动中的公平问题。也就是要关心他们每个人在大学中是否受到了合适的教育，他们的人格和权利是否得到了尊重，他们的学业及其他行为是否得到了公正的评价，以及他们是否公平地分享了学校的教育资源等等。这些高等学校校园中的公平，是广泛存在并且只要教育者想为就一定可为的。它不仅不会影响高等教育效率，相反会有助于高等教育效率的提高，因为它能迅速转变为学生的学习动力，强化学生的学习自觉性。这些不依靠外力就可以充分实现的高等教育公平，却是过去人们容易忽略的这种高校校园内的教育公平，是今后高教政策应关注的重点。
(三)关注弱势群体利益、建立有效补偿机制、促进高等教育公平。
既然差别是客观存在的，那么就必然会产生那些因各种不同原因而暂时居于不利位置的弱势利益群体，如经济特困生、少数民族学生、生理残疾学生、“学业特困生”以及其他“心理特困生”和行为障碍生。对于这些有各种各样问题的大学生，国家、社会和学校应该给予更多的关注和理解。高教公共政策制定者，可以考虑区分不同的弱势群体的状况制定相应的补偿措施，从而促进高等教育公平水平的提高。例如针对经济特困生可以通过建立经济补偿机制，解决其求学期间的经济困难；针对少数民族学生和生理残疾学生制定相应的使其免受歧视的政策措施；对于学业成绩特差的学生制定相应的个别化辅导补救办法；针对心理障碍和行为障碍的学生则通过心理辅导和行为脱敏等方法与措施帮助其克服。总之，通过对高等教育中的弱势群体的积极关注，通过采取有效的政策措施和建立科学的补偿机制，就能够不断提高高等教育公平的水平，实现效率与公平的共生。从宏观层面看，高等教育的弱势群体还包括那些生活在经济落后区域的人群。这些地区通常也是高等教育甚至基础教育薄弱的地区。由于经济落后，使他们失去了分享良好基础教育资源的机会。没有良好的基础教育，自然也不可能分享到良好的高等教育。因此，建立有效的补偿机制在宏观上还应包括建立完善科学的教育财政转移支付制度以及其他行之有效的扶持经济落后地区教育发展的办法。只要这样，才能促成日益广泛的高等教育公平，也才能提高高等教育系统的整体效率。
二、高等教育规模和速度问题
有关我国高等教育发展的规模和速度，一直是一个有争议的政策问题。中国高等教育规模需不需要有一个大的发展?答案是肯定的。首先，我国的高等教育具有“卖方市场”特征，需求强烈而供给不足。供求平衡的规律强烈要求激活高等教育市场，加快扩大供给是高等教育发展的客观要求和必然选择；其次，从当前经济发展形势看，扩大内需和拉动消费是推动经济增长的要素条件，而高等教育是重要的投资和消费领域。扩大高等教育规模，是国家有效扩大投资、拉动内需、减轻就业压力、利于社会稳定、保证经济持续健康发展的重要途径。最后，要落实科教兴国战略，必须迅速扩大高层次人才资本存量。而实际情况是，接受过高等教育的人所占人口比例较低。基于以上几个原因，扩大高等教育规模，由“稳步发展”转变为“加快发展”必然成为主导性政策取向。
在发展速度的问题上，已有稳步发展、控制发展、适度发展、积极发展、加快发展等多种提法。教育学家潘懋元教授认为，我国的高等教育遵循“适度超前发展”的基调是比较正确的。因为教育的发展必须与经济的发展相适应，所以必须适度，这是教育外部关系规律所决定的；又因为教育的周期较长，所以培养人才为经济发展服务，必须有一个适当的超前量。1998年以前，我国高等教育量的增长速度落后于经济的发展，而在1999年之后又大大超过了经济发展。如果现在依然坚持继续高速增长的政策，就违反了教育与经济关系的规律。因此，目前我国政府的当务之急是及时出台政策，合理地调整增长速度，但又不应停止大众化的进程。
扩招政策与本节所探讨的大众化规模速度问题是紧密相连的。事实上，始于1999年的高校扩招为研究我国由计划经济向市场经济转轨过程中的高等教育政策提供了宝贵案例。如果说双重制度安排(体制)是导致扩招政策(制度创新)在运行方式上“出偏”(产生多种矛盾)的主要因素，那么这意味着在今后的转轨过程中，制度创新始终会面临双重制度安排的制约，从而使决策的两难选择加大，改革阻力加大，变革成本上升。按照新制度经济学关于由国家推进的强制性制度变迁在制度实施以及组织成本方面处于优势的观点，由政府提供并组织实施的制度安排的收益，从理论上讲应该大于成本。但从扩招案例来分析，这一由政府提供的制度创新过程在运作中却面临改革效率递减、变革成本增加的可能。张曙光教授认为，我国目前的制度条件与发达国家不同。他们有一个市场经济比较完善的制度，在执行政策和分析时可以假定制度条件不变。而我国处于市场化进程中，双轨制使得体制往往与政策连动。我们目前的情况是政策上扩张制度上收缩。在双重体制下，由于各参与主体间利益冲突导致交易成本上升，或由于信息不完全或不对称和制度预期不确定造成效率损失，或由于推行的制度安排与现有制度环境(双轨制)的矛盾造成摩擦成本提高，导致这种由政府供给的制度安排引起变革成本加大，这是扩招政策在执行过程中出现种种矛盾的重要原因。
针对交易成本上升的问题，政府作为制度供给主体，首要任务是界定清楚各参与主体的“游戏规则”(给定约束条件)。政府还应充分运用其宏观调控能力和进一步制度创新的决定权，面对发生利益冲突或因规则问题导致的困境，一方面需要及时调整相关政策，保持改革过程的可控性；另一方面要对放松约束后的权威性予以重新认识和调整。例如，在扩招之后对学生申请助学贷款的担保制度的重新修订，重申不得高收费；把专科招生与审批权力放给省级政府；鼓励并推动高校后勤社会化和利用银行贷款扩建学校教学设施等。尽管这可能意味着“沟通成本”和“谈判成本”的上升，但仍有因降低“履约成本”而避免总的交易成本上升的可能。针对信息不对称造成效率损失以及制度矛盾导致变革成本加大的问题，政府应根据社会经济发展与市场需求发布人才需求预测信息，在转向主要依靠市场配置人才资源的同时实施宏观调控，解决市场解决不了的问题。这意味着高等教育的供给规模应依据劳动力市场对未来不同类型劳动力的需求状况，在人力预测基础上提出国家或区域的教育发展规划，并最终由办学主体依法自主实现。
三、高等教育质量政策问题
针对我国高等教育质量政策中的突出问题，笔者提出如下建议：
(1)规划结构，制定相应的质量政策，构建合理的人才培养模式，实施人才质量工程。高等教育结构与高等教育分类是密切相关的。在我国，现在还没有明确的高等教育或高等学校的分类标准，高教法只规定“高等教育包括学历教育和非学历教育”，“学历教育分为专科教育、本科教育和研究生教育”，在统计分类上将高等职业院校与专科合并在一起，统称“高职高专”以别于本科院校。在整合高等教育结构的基础上，政府应该加强分类指导，树立示范典型，鼓励各类学校办出自己的特色，并进而制定出符合各类型学校的质量政策：对于综合性、研究型大学应该制定科学研究质量政策；对于专业性、应用型大学或学院，应该制定教学研究型质量政策；对职业性、技能型的高职院校，应该制定面向市场的职业型质量政策。在制定分类质量政策的基础上，必须构建新的人才培养模式，实施人才质量工程。打破学校与社会之间、学校与学校之间、专业与学科之间、教师与学生之间、教学与科研之间的壁垒，加强学校与社会的联系，学校与学校的互动，加强教师与学生之间的交流，加强不同学科知识的融合，从而形成合力，真正培养适合现代化建设需要的各类人才。
(2)以市场为导向构建新的质量评估体系，实现评估主体多元化。我国的高等教育目前存在的一个较大问题是，还没有建立健全高等教育质量评估和市场约束机制，还没有把发展的自主、约束权还给学校，交给市场。我国的高等教育质量政策要重点解决好两个问题：其一，是质量评估市场化的问题。从美国的经验看，其高等教育大众化是由市场主导而不是由政府或行政力量主导的，政府在制定质量评估政策时主要以市场为导向，由市场来检验学校的办学水平，约束学校的办学质量；其二，是评估主体多样化问题。在我国，评估主体单一化的格局虽然被逐渐打破，但目前仍然是政府主导型的，因此需要在以下几个方面继续推进改革：①转变、规范政府高等教育质量督导职能。政府要切实由微观的、直接的、以行政手段为主的质量管理，转变为宏观的，以拨款、评估和信息服务等手段为主的间接质量调控。②切实推进高校自我评估体系建设。在大众化阶段，高校自我评估是进行动态质量管理的首要条件，也是实现教育全面质量管理的重要保证。它可以作为教育质量的监控器，推进高等教育质量、办学水平的自律；它可以激励高校及其子系统成为一种“学习型组织”，富有生机活力，充满发展势头。③培育专业性社会评估机制。首先要制定政策、法规确认社会评估机构的合法地位；其次是要加强社会评估机构的各种软硬件建设，使之合法化、科学化、规范化。
（本文作者：北京理工大学党委副书记、教授）
责任编辑柳波
