公安项目管理法初探

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摘要：迄今，项目管理已经广泛渗透到现代企业、政府部门和各类组织的管理活动中。公安管理作为管理领域的一个组成部分，也可以引入项目管理。公安项目管理，既是管理科学发展对公安管理提出的要求，也是公安管理实践的需要。各级公安组织应当在弄清什么是项目和项目管理的基础上，大胆把项目管理方法引入到公安管理中来。公安项目管理，就是把各种警务活动按项目进行管理。公安组织导入项目管理，要重点做好转变中心、教育培训、组织再造和知识管理四项工作。

关键词：项目；项目管理；公安项目管理；组织再造;知识管理

中图分类号：D6311文献标识码：A 文章编号：16744853（2010）06002306

Preliminary Discussion on the Methods of Public Security Project Management

XIE Zichuan

（Public Security Management Department of Fujian Police College，Fuzhou 350007，China）

Abstract:So far, project management has permeated widely among management activities of the modern enterprises, government departments and all kinds of organizations. Public security management, as a component part of management field, can also be introduced to project management. Public security project management is both the request of public security management for the development of management science and the need of public security management in practice. Public security organizations should introduce boldly project management method to the public security management on the basis of finding out what are project and project management. Public security project management is to manage all sorts of policing actions by projects. To introduce public security organization to project management, focus should be put on four tasks of changing center, education training, organization restructuring and knowledge management.

Key words:project; project management; public security project management; organization restructuring; knowledge management

近些年来，无论是政府部门还是企事业单位，无论是政治、经济、社会生活领域还是科研、军事领域，无论是宏观还是微观，项目及项目管理已经被广泛地运用到各个角落。正如美国项目管理专业资质认证委员会主席保罗·格雷斯（Paul Grace）所言：“在当今社会中，一切都是项目，一切也将成为项目。” ［1］11树立以项目为中心的理念，是当代管理者必须具有的一个基本素质。

目前，在全球最发达国家的政府部门、公司和各类组织机构中，项目管理已经成为其运作的中心模式，并且也取得了显著的效果。项目管理顺应了“压缩组织规模、组织结构扁平化、给一线员工授权及借助外部资源、提供跨职能部门解决方案、建立学习型柔性组织”的现代管理潮流，适应新的市场经济环境，已经广泛渗透到现代企业、政府部门和各类组织的管理活动中。

在我国，公安机关的职能活动属于政府部门的公务活动，显然也是由一系列任务构成的，其具有进行项目化管理的现实可能性。各级公安机关及其管理者如果能树立起当代项目管理理念，自觉在管理实践中将警务活动按项目进行管理，必然会极大地提高公安管理效率，实现公安管理的科学化。因此，研究项目管理及其在公安管理中的应用，既是管理科学发展对公安管理提出的要求，也是公安管理实践的需要。

一、公安项目管理的理论基础

公安项目管理是将企业项目管理进行移植和借鉴的一种新型管理方法，因此要在公安管理实践中熟悉运用项目管理，必须具备一定的项目管理理论知识。

（一）项目的含义

进行项目管理，首先要懂得什么是项目。但直至目前，单就项目的定义而言，至今还没有一个公认的说法，不同的组织机构、研究学者和专家有着不同的阐述。如美国项目管理协会在《项目管理知识体系指南》中将项目定义为：提供某项独特产品、服务或成果所付出的临时性努力。英国项目管理协会则认为，项目是为了在规定的时间、费用和性能参数下满足特定目标而由一个人或组织所进行的具有规定的开始和结束日期、相互协调的独特的活动集合。世界银行认为，所谓项目是指同一性质的投资，或同一部门内一系列有关或相同的投资，或不同部门内的一系列投资。美国专家John Be认为，项目就是要在一定的时间里，在预算规定范围内需达到预定质量水平的一项一次性任务。另外，还有一些专家指出，项目相对企业日常的“作业或运作”来讲，是临时性、一次性的活动。从最广泛的含义来讲，项目是一个特殊的、将被完成的优先任务，它是在一定时间内，满足一系列特定目标的多项相关工作的总称，其中包括三层含义：项目是一项有待完成的任务，有特定的环境和要求；在一定的组织机构内，利用有限的资源(人力、物力、财力等)在规定的时间内完成任务；任务要满足一定性能、质量、数量、技术指标等要求。由上可见，尽管人们对项目的理解有所不同，但基本上都只是视角、侧重点和表述上的差异而已。对于项目概念的理解，现代项目管理更倾向于认为所有一次性、独特性和具有不确定性的工作都属于项目的范畴［1,2］。

综上所述，笔者将项目定义为：在既定的目标要求、时空范围和资源环境的约束下，个人或组织为实现某种目的所做的一次性努力或任务。

（二）项目的基本要素

要正确理解什么是项目，要使项目的实施达成既定目标，还必须牢记项目的几个基本要素：

1.项目范围。即如何界定项目的工作内容。任何项目在既定目标的框架内都应该有明确的工作范围，它可以通过项目目标的分解而得到。确定项目的范围，务必剔除一切与目标无关的工作。

2.项目组织。主要包括项目的组织形式、人员配备、工作职责、管理流程以及组织文化等。

3.项目时间。主要表现为项目的进度控制和项目的周期把握。项目一经启动，就要进行有效的时间控制，时间控制的最有效办法就是进度计划。进度计划重在说明完成项目工作范围内所有工作所需的时间及其每个活动的开始和完成日期。

4.项目成本。即项目的费用。项目成本包括人、财、物各种成本，也表现为显性成本和隐性成本。项目成本控制应以预算为基础，严格控制预算外支出。隐性成本一般难以预算，但在项目评估中应当予以重视。

5.项目质量。即项目满足目标的程度。一般来说，项目质量的考察既要看总目标的实现程度，也要看项目过程中应该遵循的规范和标准是否达到，以及项目成果是否令项目利益相关者满意等。

6.项目环境。即项目所处的大环境和小环境。大环境一般是指项目所处的政治、经济、社会、技术、人文、生态乃至国际、地区等抽象性环境；小环境则指项目所处的具体性环境，包括项目的周边环境、项目的利益相关者和项目公众等［1］。

（三）项目管理及其特点

项目管理就是以项目为对象的系统管理方法，它通过一个临时性的专门柔性组织（项目团队），对项目进行高效率的计划、组织、指导和控制，以及对项目目标的综合协调和优化，以实现项目全过程的动态管理过程。项目管理的日常活动通常是围绕项目计划、项目组织、质量管理、费用控制、进度控制等五项基本任务来展开的。项目管理与传统的部门管理相比，最大特点是注重综合性管理，并且有严格的时间期限。具体来讲，项目管理的特点表现在以下几个方面：

1.项目管理的对象是项目或被当作项目来处理的作业。项目管理是针对项目的特点而形成的一种管理方式，因而其适用对象是项目，特别是大型的、比较复杂的项目；有时人们会将重复性的“作业”中某些过程分离出来，加上起点和终点当作项目来处理，以便于在其中应用项目管理的方法。

2.项目管理全过程都贯穿着系统工程的思想。项目管理把项目看成一个完整的系统，依据系统论“整体—分解—综合”的原理，将系统分解为许多个责任单元，由责任者分别按期完成目标，然后汇总成最终的结果。

3.项目管理的组织具有特殊性，是围绕项目来组织资源的，主要体现在：项目管理的组织是临时性的，项目一旦终结，其组织的使命也就完成了；项目管理的组织打破了传统的固定建制组织形式，是柔性的、可变的；项目管理的组织强调其协调控制职能。

4.项目管理的体制是一种基于团队管理的个人负责制，项目经理（负责人）是一个关键角色。项目管理要善于发挥团队的作用，注重沟通和协助［1,2］。

（四）项目管理过程

项目管理是由一系列管理活动构成的。在项目管理的不同阶段，管理的侧重点会有所不同，这就是项目管理过程阶段划分的依据。美国项目管理协会在其1996年版的《项目管理知识体系》中将项目管理过程划分为七个阶段，即需求确定、项目选择、项目计划、项目执行、项目控制、项目评价和项目收尾。国内学者和教科书一般把项目管理过程分为五个模块化的阶段，即：

1.启动过程。这是由一系列决策性的项目管理工作和活动所构成的项目管理过程。该过程的主要任务是认定一个项目或阶段是否应当开始，以及保证如何向后推进。

2.计划过程。这是由一系列计划性的项目管理工作和活动所构成的项目管理过程。该过程的主要任务是编制一个可行的方案，包括目标的确定、方案的遴选、编制的预算等。

3.执行过程。这是由一系列组织性的项目管理工作和活动所构成的项目管理过程。该过程的主要任务是组织和协调各项任务与工作人员和其他资源，激励项目团队完成既定的工作计划，交付项目成果。

4.监控过程。这是由一系列控制性的项目管理工作和活动所构成的项目管理过程。该过程的主要任务是监测和测量项目进展并在必要时采取纠正行动以确保项目目标的实现。

5.收尾过程。这是由一系列评估性和文档化的项目管理工作和活动所构成的项目管理过程。该过程的主要任务是对项目的完成情况进行评估，完成项目总结报告，对项目成果进行移交和接收。

项目管理的五个过程既是一种前后衔接的过程，也是相互交叠的过程。（如图1）

图1项目管理过程

（五）项目管理的三个关键点

1.项目组织。项目组织是为了实施项目而建立的组织，一般由不同部门、不同专业人员组成。项目组织不完全受现存职能组织构造的约束，甚至有意打破现存职能组织的界限，根据项目的需要而建立。项目组织没有明确的组织边界，是与项目同生命周期的一种扁平化组织。与传统的组织相比，项目组织具有临时性，更强调负责人的作用，更强调团队的协作精神，其中的形式有更大的灵活性和柔性。

2.项目团队。项目团队是为适应项目管理需要而建立的团队。任何项目都是由人来实施的，一个有效率的团队不一定能保证项目的成功，但一个效率低下的团队，往往导致项目的失败。因此，项目团队建设是项目管理的一项重要内容和必要技能。项目团队如同项目本身，规模有大有小，存在的时间有长有短，但项目团队作为若干人的集合，必须抓住几个基本的共性，即共同的目标、合理的角色定位、共同的规范、高度凝聚力和归属感、合作与支持、民主与激励。

3.项目负责人。项目负责人是组织、领导项目活动过程并对项目目标负责的个人。项目负责人通常称为项目总指挥、项目经理、项目总监等。项目负责人对项目的成败负责，为了取得项目的成功，项目负责人必须组织和管理好项目团队，保证项目团队形成一个强有力的集体，使团队成员认同项目的目标，并且自觉地相互配合。项目负责人的重要性决定了对其素质和能力的更高要求。一般说来，项目负责人应该是能够总揽全局的复合型管理人才。其中比较重要的是必须具备把握目标的能力、获取资源的能力、应对危机和解决冲突的能力等

［1,2］。

二、公安项目管理及其适用范围

（一）公安项目管理及其特殊性

所谓公安项目管理，就是把各种警务活动按项目进行管理，或者说，按项目管理的思想、方法和技术对警务活动进行管理。公安项目管理作为项目管理的一种专门类型，无疑具有项目管理的一般特征，即具有项目管理的共性。但是，公安项目管理作为政府部门之一的公安机关的专属行为，必然有其不同于一般项目管理的特殊性。在笔者看来，公安项目管理的特殊性主要表现在以下几个方面：

1.主体的特殊性。公安项目管理的主体是且必须是公安机关及其人民警察。在一般项目管理中，项目管理的主体并没有严格的限定，完全可以打破部门、行业的限制，甚至到社会上临时招募人员。但是，由于警务活动是代表国家的公务活动，必须严格按照国家法律法规的要求依法进行，因此，公安项目管理的主体是依法确定的，不能任意变更。当然，在治安防控过程中，一些公安机关将某些警务活动，如小区治安巡逻外包给社会组织，这就另当别论了。

2.程序的规范性。公安项目管理和一般项目管理一样，有其自身的生命周期和展开进程，一般也要经过启动、成长、成熟和终止四个阶段，或者说也要经过启动、计划、执行、控制、收尾五个过程。但是，必须明确的是，公安项目管理的进程不能与法定的程序规定相抵触，尤其是涉及行政执法和刑事司法活动的警务项目。因此，在公安项目管理过程中，要避免出现借口项目过程，规避法定程序的错误做法。

3.目标的抽象性。一般项目管理的目标通常是比较具体的，也是可测量的。但是，公安项目管理的目标大多比较抽象，它更注重社会效益和社会评价，项目成果不易测量。当然，强调公安项目管理目标的抽象性，并不排斥在一些公安项目管理个案中突出其目标的具体标准。客观上，一些公安项目管理的目标是可以测量，也应该测量的，如专项行动项目。

4.风险的突发性。任何项目管理都存在一定的风险性，但相对而言，一般项目管理的风险可预测性和可控性会强一些，而公安项目管理的风险可预测性和可控性则会弱一些。因为，在很多情况下，公安项目管理面对的是反社会或具有反社会倾向的人，有些违法犯罪嫌疑人为了逃避法律制裁，可能铤而走险，做出无法预料的行为。这种风险的突发性不仅可能妨碍公安项目管理的顺利进行，而且可能直接威胁项目管理团队人员的人身安全。

（二）公安项目管理的适用范围

在我国，公安管理是公安组织对警务活动所进行的计划、组织、指挥、协调、控制等活动的总称。警务活动既包括许许多多日常的管理和勤务，也包括大量的具有独立性或区域性的执法性活动、业务性活动。对照前述关于项目管理的基本理论，笔者认为，日常的管理和勤务具有时间和对象上周而复始的重复性特征，一般不适宜使用项目管理，因而，公安项目管理的适用范围是警务活动中那些具有独立性或区域性的执法性活动或职能性活动，其中主要包括：

1.安全保卫。安全保卫项目的目标是保卫对象的安全，项目团队是所有参加保卫工作的警察。安全保卫项目的重点是确定项目范围，以节约警力。

2.警务培训。警务培训项目的目标是提高受训警察的素质、能力等，项目团队由培训班组织管理者和教师、教官共同构成。警务培训项目的重点是项目质量，即如何通过培训使受训人员真正学有所得，学以致用。警务培训项目可以委托和外包。

3.群体性事件处置。群体性事件处置项目的目标是平息事态、维护稳定，项目团队一般可以按有关预案去建立。群体性事件处置项目的重点是把握好项目环境。项目负责人要善于临机应变，果断决断。

4.专项行动。专项行动项目的目标是以打击某类犯罪活动为主，项目团队规模也较大。所以，专项行动项目的重点就应该是项目组织建设，项目负责人应具备较高的指挥、协调和统筹能力。此外，专项行动项目的项目成本也要重点考虑，忌搞不计成本的人海战术。

5.刑事案件侦查。刑事案件侦查项目的目标是破案，实现法律公正。项目团队就是办案成员。当然，治安案件也可以视为项目来办理，但由于治安案件一般比较简单，容易在较短时间内办结，用项目管理法则意义不大。刑事案件侦查项目的重点是项目流程，要善于将项目流程和法律程序统一起来。

6.社区警务。社区警务项目的目标是治安防控，群众满意。项目团队由社区民警召集，社区民警是当然的项目负责人。社区警务项目的重点是项目资源的利用，即社区民警要善于动员和组织群众积极参与到治安防控中来，以良好的警民伙伴关系共筑社区安全防控网。

此外，诸如警用装备采购、警务人员招聘、较大规模的交通管制等这样一些警务活动也可以适用项目管理法。

三、公安组织导入项目管理的路径选择

项目管理与传统的职能管理比较，最明显的优点是组织结构的扁平化、组织决策的分散化、团队精神的凝练化、组织资源配置的最优化及外部资源利用的最大化。

但是，公安项目管理对绝大多数公安组织来说，可能是完全陌生的。不过，这种陌生仅仅是理论上的一种欠缺，或者说只是在认识层面上没有自觉按项目管理的要求实施公安项目管理。事实上，在我国的公安管理实践中，公安项目管理是客观存在的，如联合国G75项目、奥运会安保项目、警察制服生产招标项目等。特别是经常而大量的集中统一行动、专项行动实际上也都具有项目管理的雏形特征。当前和今后一个时期，公安组织要解放思想、勇于创新，积极主动地、同时也尽可能地把警务工作纳入到项目管理中。那么，我国各级公安组织要如何才能有效地把项目管理导入到公安管理实践中来呢？笔者认为，要重点抓好下列几方面的工作：

（一）转变中心：要把以职能为中心的管理转变为以项目为中心的管理

一直以来，我国各级公安组织沿用计划体制的管理模式，强调部门与职能，重分析、轻综合，重常规、轻变化，重结果、轻过程，重效应、轻成本，注重警力资源在职能部门内部的分配与占用，强调以局部的职能为中心，突出任务目标的完成和考核，结果自然淡化了组织的全局观念，弱化了民警的创新意识和服务品质，使得公安组织为整个社会提供的公共安全产品和服务缺乏集成效应，效率与效益得不到提高。

为了改变这种状况，各级公安组织要通过对民警的全员培训，使他们熟悉社会转型的新环境与现代组织发展变革的新趋势，促使他们，尤其是各级管理者能够树立以项目为中心的公安管理理念，能够站在组织全局战略的高度来认识项目和项目管理。公安项目管理要求全体民警树立在变革中求发展的工作理念，充分认识到以项目为单元的创新要素、活动在警务工作中的战略地位，从而促使他们充分利用外部资源，节约成本。以项目为中心的管理，也要求围绕项目的要素和特点重新设置考核体系，并以此推动公安管理的战略调整。

（二）教育培训：全面提升民警的管理知识系统、管理创新意识和管理基本技能

管理和技术是社会前进的双轮，也是各项工作顺利进行的基本保证。但是，由于我国警察院校的学科专业划分过于狭窄，在各类进修培训中也过于重视业务技能培训而忽视管理技能培训，结果导致我国各级公安组织内部的管理知识体系结构普遍不合理，这种状况不仅不利于公安项目管理的导入和推行，而且传统的公安管理也会受到很大的掣肘。为什么社区警务在国外的成功实践被引入到我国后普遍存在“水土不服”？一个很重要的原因就是基层公安组织和社区民警缺乏足够的管理知识，发挥不出社区民警在建立民警和社区公众的伙伴关系中的领导者、组织者和协调者的作用。

有鉴于此，我们要利用正在进行的招录警体制改革的有利时机，将通用管理课程纳入新警教育课程体系，同时在各类民警培训中注重管理知识的更新培训。只有这样，才能全面提升我国民警的管理知识系统、管理创新意识和管理基本技能，也才谈得上公安项目管理的推广应用。

（三）组织再造：建立有利于进行公安项目管理的混合矩阵式管理组织

在我国各级各类组织中，包括公安组织在内，大部分仍然因循职能型管理的组织模式，这种模式的主要弊端有：组织层级过多，政出多门，资源横向流动困难等。针对职能型组织模式的弊端，20世纪80年代以来，世界范围内兴起了一场以组织再造、政府再造为主题的组织变革运动，大力倡导建立扁平化、矩阵式、学习型组织。随着项目管理现代化程度的不断提高，人们一般认为，对现有的职能型组织结构进行再造，构建混合矩阵式项目管理组织，有利于项目管理的应用和发展。

混合矩阵式项目管理组织，就是以职能型组织模式为基础，创设常设的项目管理办公室，项目管理办公室在组织决策层的直接领导下，负责组织中项目的总体规划与监控，制定和维护组织中的项目管理标准和流程，培训项目管理人员，并参与对项目所涉及职能部门工作绩效的考核。同时，适当削弱原有职能部门的监控权，增强原有职能部门的服务与支持职能，使整个组织围绕项目配置资源，实现组织效能的最大化。混合矩阵式项目管理组织结构见图2（以县级公安组织为例）。

图2混合矩阵式项目管理组织结构

（四）知识管理：通过项目管理知识集成形成公安组织独特的项目管理知识体系

在知识经济时代，良好的知识管理是所有组织一切管理活动的最高境界。项目管理是高级的知识管理，知识管理的主要活动是知识获取、知识筛选、知识创造、知识的内部化与外部化、社会化与综合化；次要活动是领导、协调、控制及考核。项目管理过程是一个隐性知识与显性知识、个人知识与组织知识之间不断转化和不断创新的过程。项目管理注重人员的专业化培养，并将个人的知识、经验与能力转化为组织的知识、经验和能力，这就是项目管理中的知识集成［3］。

项目管理中的知识集成，主要目标是为了实现知识的共享，提高知识的利用率。要有效地实施知识集成，一是如何实现知识的社会化，使民警的隐性知识得以交流、碰撞，产生出新的隐性知识；二是如何实现知识的外在化，使民警的隐性知识转变为显性知识，从而方便地被整个项目成员共享，并可被继承；三是如何实现知识的综合化，使显性知识系统化、条理化，从而容易被再利用；四是如何实现知识的内在化，使得能力、技巧、经验等都得以内化，转变为民警头脑中的知识，提高民警的素质，使民警有新的、更丰富的隐性知识。由此可见，通过项目管理的知识集成，可以实现显性知识和隐性知识在不同民警和不同阶段之间的螺旋形动态转化，在周期循环中不断前进，并逐步升华为组织文化，内化为民警的自觉行动。有了这样的组织环境，公安项目管理就容易取得成功。

参考文献：

\[1\] 刘国靖.现代项目管理教程\[M\].北京：中国人民大学出版社，2009：2.

\[2\] 冯俊文，高朋，王华亭. 现代项目管理学\[M\].北京：经济管理出版社，2009：2.

\[3\] 崔卫国.知识环境下的项目管理\[D\].上海：上海交通大学硕士论文，2008：5.

（责任编辑：黄小芳）