美国考古资源保护财政制度解析

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内容提要：我国大遗址保护涉及资金动辄数十亿，融资方式成为决定大遗址保护行动效果的关键因素。相关财政制度研究十分缺乏却非常必要。财政制度研究应遵循资源特性—事权划分—支出责任—经费来源逻辑路线。通过全面分析美国考古资源保护财政制度在其文物保护体系中的地位和特点，说明针对考古资源这类珍稀而脆弱的历史遗产，联邦政府承担主要保护职责，既有“专职垂直管理”体制，也有“兼职部门管理”体制，均得到多渠道联邦公共财政制度的有力保障，体现国际公共管理领域倡导的可问责理念。与其相比，目前我国大遗址保护财政制度存在着事权与支出责任严重失衡现象，建议区分不同遗址保护模式有针对性地加以完善。

关键词：美国 考古资源 财政制度 问责制

中图分类号：G112 文献标识码：A

大遗址勾勒出中华文明历史空间的主体格局，其蕴涵的社会意义和精神意义无可替代。与传统文物保护工作不同，大遗址保护面临着土地资源稀缺与巨额资金需求的压力。近年来由中央政策主导、地方政府积极参与的大遗址保护行动，涉及资金动辄数十亿甚至上百亿[1]，主要用于土地征收、环境整治与开发投入。融资规模与方式成为决定大遗址保护行动进度、运营模式和保护利用效果的关键因素，其中无论是大遗址保护中央财政专项经费政策，还是地方政府投入资金，都属于公共财政制度研究范畴，相关研究十分必要。

财政制度研究不应仅限于经费本身，而应置于宏观体制框架内，遵循资源特性—事权划分—支出责任—经费来源的逻辑关系，即不同的资源特性决定不同级别政府及政府部门的职责划分，进而决定各自的支出责任和相应的配套经费保障与管理制度。公益性事业需要财政经费保障，财政制度直接影响业务活动的开展。因此，财政制度是公益事业发展的重要基础性制度，科学合理的财政制度必须建立在对业务工作规律特点深刻理解的基础上，真正服务于业务工作，而不能财政管理与业务管理“两张皮”，甚至妨碍和制约事业发展。邓小平说过，“决定数字就是决定政策”[2]，说明了财政制度及其研究的重要意义。然而目前我国关于文物财政制度的学术研究成果极少[3]。

考古遗址保护的财政制度研究具有特殊意义。考古遗址不同于馆藏文物和历史建筑，从价值而言它见证了更为久远甚至消失的文明记忆，十分珍稀，从保存状态而言考古遗址更加残损。因此考古遗址研究周期长、保护技术难度大、观赏性不强，极易受土地开发和生产生活等多向利用影响，属于最为脆弱而不可再生的公共文化资源。对历史建筑或馆藏文物等其他类型文物，世界各国的政府管制和市场开放政策差异很大，但对考古遗址却普遍给予最严法律制度、最高行政授权和最强公共财政保障制度，以最大限度地减少对其干预和扰动，确保其蕴涵的民族珍贵记忆真实、完整地传承。

其中美国就是非常典型的代表。美国是文物交易高度市场化的国家[4]，然而对于考古资源却实行着法律授权下严格的联邦政府管控体制，其借鉴意义对于强化我国中央政府大遗址保护职责、承担财政支出责任尤为重要。有不少学者研究过美国的国家公园管理体制及配套财政预算制度，将其代表的“垂直管理”体制视为美国自然和文化遗产主要管理体制，至为推崇[5]。也有学者正确地指出“那是一种误解”，美国自然文化遗产的管理模式并非单一[6]，但并未进一步分析不同管理模式的资源特性基础及相应的职责划分体系，更很少有相关财政制度的专题研究。

本文将在对美国历史遗产管理体制全面梳理的框架上，解析考古遗址管理事权划分的特点，在此基础上对相应的财政支出责任和经费保障制度进行研究。

一 美国考古遗址管理体系及联邦政府职责

（一）美国历史文化遗产管理体系

美国虽然是个年轻的国家，但历史遗产类型较丰富，既包括文化遗产也包括自然遗产，既有联邦政府公布认定的遗产，也有各州、地方政府公布认定的遗产。下面主要介绍由联邦政府公布认定的历史文化遗产管理体系（表一），主要包括国家史迹名录、国家历史地标、国家公园体系和国家遗址区等。

从管理体制来看，针对不同历史资源的特点，形成以集中行政业务指导服务与多元产权管理相结合的网状管理体制：对于所有国家级历史资源，联邦政府履行专业指导和服务的行政职能； 对于重要脆弱的考古资源由联邦政府控制所有权，并实行专职垂直管理模式；对于联邦政府其他机构拥有的历史文化财产，实行兼职部门管理模式； 对于资源丰富权属复杂的历史文化区域，实行多方合作的PPP（政府与私人组织以特许经营模式开展合作提供公共产品或服务）综合治理模式；对于政府所有历史资产的商业经营活动，实行严格的法定授权和合同监督管理。

其中联邦政府参与管理的程度和措施各不相同。然而由于建立了以产权为基础的法律授权与行政管理体系，这一管理体系的权责划分虽然复杂但非常清晰。

（二）考古资源的联邦政府管理体制解析

在上述网状管理体制中，我们重点针对由联邦政府直接管理的考古资源进行事权分析，其中包括“专职垂直管理”和“兼职部门管理”两种模式。

1.“专职垂直管理”模式——国家公园体系

“专职垂直管理”主要指由联邦政府专门机构——国家公园管理局（National Park Service）——直接管理运行遍布全美国近400处国家公园这一管理体制。分析国家公园资源的构成特点，其数量远远低于国家史迹名录和国家历史地标，但面积非常巨大，总面积达34万平方公里[19]，并以土地资源类的自然和文化遗产为主，其中军事战场、历史遗址、国家纪念地、国家史迹等文化遗址类超过248处，比例超过60%。从资源特性看，这部分文化资源的特点与我国大遗址很相近。

美国国家公园土地所有权非常清晰，95%以上属于联邦政府所有，由国家公园管理局直接管辖，由联邦政府承担直接保护职责。“垂直”管理首先建立在土地所有权联邦所有基础之上，土地所有权与遗址所有权统一是减少脆弱资源破坏的最有效手段。“专职”管理更在机构、人员、预算等方面进一步强力保障。当然，“专职垂直管理”模式的运行成本较高，并非所有历史遗产都必须采用这一模式，应选择价值特别突出、环境特别复杂、威胁特别严重的遗址区域重点保护。

2.“兼职部门管理”模式——《国家历史保护法》第106条和第110条规定

对于较为分散的考古资源，美国通过1966年制定的《国家历史保护法》明确了所有联邦机构的“兼职部门管理”职责，主要体现在项目管理和资产管理两个方面，即联邦部门和机构在颁发许可、组织项目和批准经费时（第106条），以及在购置、使用或处置其拥有或控制的资产时（第110条）应对可能涉及的历史资源的潜在影响进行评估并负有保护责任。

上述两条规定促使各联邦机构加强对历史资源的保护工作，特别是配套性联邦法规《历史财产保护》（《联邦法规》第36篇第800分部，36 CFR Part 800）在20世纪70年代颁布之后，考古调查工作全面开展。一些项目实施较多的联邦部门还成立了内设考古调查机构，聘用专职考古工作人员。另一些联邦机构则与考古专业公司或大学考古研究机构开展密切合作。在美国政府、私营咨询机构和工程机构任职的考古专业人员远远超过在学术机构任职的数量。数以亿计的联邦资金投入到数十万个考古调查、发掘和评估项目之中[20]。

以美国内政部垦务局（Bureau of Reclamation）为例，其主要职责是建设和管理水利设施，提供灌溉和其他水利服务，管辖西部17个州3.2万平方公里的联邦土地。垦务局调查登记有约14000处史前聚落和营地，狩猎通道、屠杀和加工遗址，采石场，祭祀遗址，古代植物采集和捕渔遗址等考古遗址，保存数目惊人的出土文物和馆藏文物达820万件。为管理如此丰富的文化资源，垦务局设立了自己的文化资源管理计划（CRM），颁布《垦务局手册——指令与标准》（LND 02-01），细化相关责任与程序，下发垦务局系统各级机构和项目负责人执行[21]。根据《垦务局手册》，垦务局总局长和各大区分局长是CRM责任人，并在垦务局内部各级机构编制中设有联邦保护专员、大区考古队、地区考古队和地区CRM专业人员等专职队伍，负责协调和执行CRM各方面事务。

二 美国考古资源保护联邦财政情况介绍

在美国网状历史遗产保护管理体制下，形成了各级公共财政资金、市场与社会投入相互补充的直接和间接资金渠道。其中多种渠道、多种类型的联邦财政预算体系保障联邦政府履行其在历史遗产保护中的各项职责。

（一）历史遗产保护联邦财政经费

联邦政府资金渠道概括有四类[22]：对于历史遗产保护专职机构，如各州/部落历史保护办公室、经认证的地方政府、国家公园管理局和国家历史文物保护顾问委员会，其运行经费直接纳入联邦政府机构预算；联邦政府还通过多种渠道提供大量历史遗产保护专项资金，如国家公园管理局、交通部和农业部等联邦机构负责管理各种涉及历史遗产保护资金；另外还有其他间接联邦财政经费可以用于历史遗产保护，如垦务局项目经费预算中可以允许列支不超过1%的文化资源管理工作经费，又如后面将要介绍的水土保护基金等；联邦政府还通过联邦税收优惠政策手段鼓励私人投资文物保护（表二）。

下面重点分析与考古资源保护管理相关的财政经费来源与使用情况。

（二）专职联邦机构经费介绍——以国家公园管理局为例

专职历史遗产保护联邦机构的运行经费预算与其机构职责相对应，体现出事权与支出责任相匹配的原则。下面以美国国家公园管理局的经费预算内容和结构为例具体说明。《国家公园管理局组织法》对其职责和相关配套经费作出规定。例如详细规定了国家公园的维护管理要求，包括管理规范、内容、流程、劳动图片材料成本等[24]。相应地，国家公园预算中，运行经费所占比例高达75%以上（表三），与我国大遗址保护管理机构经费基本支出比例甚至不足20%[25]这一状况相比几乎颠倒过来。

另外，从国家公园管理局预算结构可以看出，其经费来源除文物保护渠道的经费外，还有其他游憩休闲、水土保持、能源开发等多元资金渠道。

（三） 其他联邦经费介绍——以水土保护基金为例

美国联邦政府预算中的多元资金渠道不仅增加了文物保护经费的财政资金规模，同时也使各政府部门开展文物保护工作拥有了资金保障，从而提高加强文物保护工作的主动性。下面以水土保护基金为例加以介绍。

美国1965年颁布《水土保护基金（LWCF）法》，为“提高美国公民健康水平”提供土地征收、规划编制、配套设施建设和历史遗产保护等资金保障。LWCF是国家公园管理局等4个联邦机构土地收购经费的主要来源，1998年之后每年额度达到9亿美元。其资金来自联邦户外休闲设施收入、联邦机动船燃油税、冗余资产处置收入等，不足部分由外陆架石油天然气租赁收入补足。

在LWCF额度之内，资金使用须经国会批准。在1965至2006财年期间，LWCF总额度290亿美元，共支出143亿美元，其中联邦土地征收使用资金占62%。在4个联邦机构支出的90亿美元中，国家公园管理局获得资金最多，达40亿美元[27]。近年经费呈增加趋势，2012年、2013年分别为1.02亿美元和1.19亿美元（表三）。

为履行法律授予的职责，国家公园管理局认为“当公园范围内存在非联邦土地时，收购这些土地和/或相关权益可能是保护管理自然文化资源的最佳方式”，其次是与土地所有者签署合作协议，以及依靠土地利用规划加以约束[28]。LWCF既可用于公园内非联邦土地收购，在有些情况下“当公园以外土地上的开发活动威胁过于严重时，国会可以、也的确批准过扩大公园范围将受到威胁的土地予以征收”[29]。

阿拉斯加州肯尼科矿区（Kennicott Mill）收购就是典型案例[30]。该矿区于20世纪初开发，20世纪40年代关闭，土地所有权和采矿权由3家私营公司所有，成为美国最大国家公园朗吉尔—圣埃利亚斯国家公园（Wrangell-St. Elias National Park）联邦土地核心区的私人飞地。随着到阿拉斯加旅游探险的人越来越多，私营公司持续出售这里的土地，公园保护管理难度越来越大。1990年，矿区被列入全美“十大濒危遗址”。

经过多年努力，1998年国家公园管理局最终获得国会批准使用300万美元LWCF资金将肯尼科矿区大部分土地收购，而且私营公司同意捐赠部分历史建筑所有权及土地采矿权，并出资对矿区进行环境整治。说明联邦财政经费不仅直接用于矿区土地收购，还发挥杠杆作用吸引社会投入。

三 美国考古资源保护财政制度的启示

美国考古资源保护财政制度是历史遗产保护管理体制中的有机组成部分，体现了资源特性、相关保护职责（事权）及财政支出责任相互匹配的理念，并通过法律法规与政令制度予以明确，既规定政府机构职责、履行程序、标准要求，又明确履行职责的人员和经费等保障措施，形成完善的可问责制度。

可问责，其原文accountability，还有财务报告的含义，体现了政府履行职责的结果与公共资源投入相匹配的原则，在国际和国内公共管理领域已展开广泛讨论和实践[31]，但在我国文物管理领域尚少讨论。所谓问责，指受托人有义务向委托人报告、说明其受托职责的履行效果和相应投入的资源，并承担的相应责任。公共管理领域内的问责制思想体现出行政职能的深刻转变，即政府身份的转变，由公众管理者转变为受公众委托管理公共事务的问责对象；也是公共事务管理机制的转变，由具体事务管理转变为目标和结果监督控制，包括内部控制和接受外部监督控制；同时加强对成本投入的关注，强调竞争机制的引进，提高公共管理效率，节约公共资源。

美国历史遗产保护资金政策，针对资源不同特性和管理使用特点，采取了强制性、配套性、引导性等多元化的支持手段，既集中保障重要考古资源得到公共财政投入以降低综合监管成本，又充分发挥所有联邦机构和全社会参与文物保护的积极性。

多元化财政资金还使历史遗产保护工作全环节得到均衡保障，从土地所有权征收到文物修复与抢救，从技术咨询服务到日常运营维护，都在联邦财政资金的支持范围之内。文物保护事业发展各个环节相互联系相互影响，只有各项职责均得到有效资金保障才能同步推进，也才能提高资金的使用效果。个别工作环节薄弱有可能导致整体工作失利，反而造成公共资金的浪费。

目前我国大遗址保护财政制度的基本特征是，事权完全“属地管理”，经费纳入地方政府“本级预算”，中央仅对全国重点文物保护单位在限定范围内给予专项“补助”。然而我国各级财政资金分配与事权划分严重失衡，其中中央财政经费支出结构也严重失衡。一方面中央财政经费大幅提高大遗址保护专项经费额度，2005-2012年间总计投入超过50亿元，但主要只能用于遗址本体保护及设施等硬件建设，导致一些没有条件或不必要进行开发展示的遗址大搞园馆建设，运营成本和财政负担激增；另一方面我国有近四分之三的大遗址由县级机构管理[32]，根本不可能像少数中心城市那样通过土地开发进行融资，地方财政经费用于遗址土地征收、环境整治和日常管护等方面工作的投入严重匮乏，大多数遗址的日常保护管理依然十分薄弱，出现两极分化趋势。

解析美国考古资源保护财政制度，有助于启发完善我国大遗址保护财政制度建设，尤其是优化中央政府在大遗址保护中的职责担当，完善配套中央财政经费保障政策。主体思路是针对大遗址分布特点与保护管理实际条件，分类划分保护管理职责，制定相应财政政策，切忌一刀切。

第一类是严格保护模式，应加强中央政府责任与中央财政政策支持力度。严格保护模式除少量适当活动外不允许开展大规模建设开发活动。适用于发展矛盾尖锐地区的重要大遗址（如中心聚落遗址或历代都城遗址的核心区）保护。建议中央在将其纳入主体功能区规划、特殊土地政策的同时，设立中央专项资金用于遗址土地征收，保障其国家所有权与土地所有权一致，减少土地开发建设威胁。

第二类是展示开发模式，应加强地方政府公共服务职责与预算约束。展示开发模式指在遗址区域建设展示服务设施，开展旅游文化服务。适用于观赏展示条件较好、本体保护措施到位、区域配套设施完善的大遗址，有助于提升公众认知度和文化影响力。但资金投入需求巨大，运营和监管成本较高，应严格加以控制。建议明确遗址展示开放的公共服务性质，硬化地方政府公共预算约束，弱化中央财政支持力度，形成倒逼机制加强地方政府决策的科学论证，降低土地开发冲动，建立需求导向机制。

第三类是混合居住区模式，应加强中央政府保护职责和丰富中央财政政策手段。我国国情下大部分遗址处于与人共生共存状态，只能采取局部本体保护展示加区域综合控制措施的混合居住区模式。该模式管理要求最高，监管成本最高、风险最大，中央应加大政策支持与业务指导力度。建议调整中央财政经费补助结构，建立遗址保护范围内居民补偿机制，增加遗址管护劳务的公共服务购买等内容，提高大遗址保护激励相容，强化一线遗址保护管理能力建设，完善国有遗址资源运营维护管理可持续机制。

[1]根据“十一五”以来到2012年大遗址保护调查统计，西安大明宫遗址区改造总投资达120亿元；杭州良渚遗址保护和环境整治地方投入超过25亿元；隋唐洛阳城遗址保护整治项目已投入超过32亿元。另据报道统计，西安汉长安城考古遗址公园预计先期投资总额约75亿元，总投资约600亿元；洛阳隋唐洛阳城国家考古遗址公园预计总投资约230亿元；河南郑州商城遗址保护项目中仅博物馆片区土地收储计划总投资即需29.7亿元。

[2]邓小平：《财政工作的六条方针》（1954年），《邓小平文选》（第一卷），人民出版社1994年，第193页。

[3]少量发表的文章以工作总结性质为主，代表性成果有：叶春《文物事业：经费的支撑与约束》，《中国文物报》2007年7月13日；陈红《2007年文物事业费增加十亿元，经费拮据仍未改变》，《中国文物报》2008年9月5日；国家文物局办公室《可靠的保障有力的推动——改革开放30年来的文物保护经费投入与事业进步》，《中国文物报》2008年10月31日；束有春等《江苏省考古调查、勘探、发掘经费预算办法》，《中国文物报》2012年3月2日。

[4]于冰：《国际文物交易与管理》，《美术研究》2006年第4期。

[5]张晓、张昕竹：《中国自然文化遗产资源管理体制改革与创新》，《经济社会体制比较》2001年第4期，其中认为“美国国家公园系统涵盖了其绝大部分已确定的国家自然和文化遗产”；苏杨、汪昌极：《美国自然文化遗产管理经验及对中国有关改革的启示》，《中国园林》2005年第8期，其中认为“由于历史和国力方面原因，美国对比较重要的遗产普遍采用联邦政府垂直管理的模式”。

[6]徐嵩龄：《中国文化与自然遗产的管理体制改革》，《管理世界》2003年第6期。

[7][18]美国国家公园管理局（NPS）网站：National Register of Historic Places Program，National Park Service （NPS） website[EB/OL][访问日期2014-07-16]，www.nps.gov.

[8]Act to Improve the Administration of the National Park System， 1970， Section2.

[9]National Heritage Partnership Act，Section 4.

[10][17]NPS：National Park Service Index 2009-2011，NPSwebsite[EB/OL][2009-02-11]，www.nps.gov.

[11]National Historic Preservation Act， 1966.

[12]Code of Federal Regulations– Title 36： Parks， Forests， and Public Property.

[13]Historic Sites Act， 1935.

[14]National Park Service Organic Act， 1916.

[15]Organization of executive agencies， Executive Order No. 6166.

[16]National Park Service Concessions Management Improvement Act， 1998.

[19]NPS： About us， NPS website[EB/OL][访问日期2014-07-16]， www.nps.gov.

[20]Sherry Hutt， Caroline M. Blanco， et.， al。， Historic Resources Law， Hohnwiley& Sons， Inc.， 1999.

[21]美国垦务局网站：Protecting Our Past， Bureau of Reclamation website[EB/OL] [访问日期2014-07-16]， http：//www.usbr.gov.Reclamation Manual， Directives and Standards： Cultural Resources Management， 2012，Bureau of Reclamation website [EB/OL][访问日期2014-07-16]， www.usbr.gov.

[22][23]根据材料整理：Advisory Council on Historic Preservation： Sources of Financial Assistance for Historic Preservation Projects， Advisory Council on Historic Preservation website[EB/OL] [访问日期2014-07-16]， http：//www.achp.gov.

[24]National Park Service Organic Act，Section 1a-8.

[25][32]根据国家文物局编：《全国文物业统计资料》（2011年、2012年）相关数据。

[26]根据National Park Service 2013整理，有所简化：Budget， Bureau Highlights， pp.71-78，NPS website[EB/OL] [访问日期2014-07-16]， www.nps.gov.

[27]参见美国国会研究部报告：Carol Hardy Vincent， etal， Land and Water Conservation Fund： Review， Funding History， and Current Issues， 2006， CRS Report for Congress， received through the CRS Web[EB/OL]， www.loc.gov.

[28]NPS：Management Policies 2006， NPS website[EB/OL]， www.nps.gov/policy/MP2006.pdf.

[29]Joseph L. Sax， Buying scenery： land acquisitions for the National Park Service， Duke Law Journal， 1980：709.

[30]Office of the Secretary （Department of Interior），For Immediate Release， June 17， 1998， Alaska’s Historic Kennecott Mill Protected；Wrangell-St. Elias National Park and Preserve in cooperation with the Friends of Kennicott， Inc.， Kennicott Acquisition - Past， Present and future， NPS网站[EB/OL]，www.nps.gov.

[31]NPS：Management Policies 2006，NPS website[EB/OL]；PaoloFerri Luca Zan著、余建立等译：《改革十年——庞贝管理自治权的兴衰（上）》，《中国文物科学研究》2013年第3期。

（责任编辑、校对：王 霞）