行业院校划转地方院校后“十二五”规划发展思路

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摘要：行业院校是我国高等教育体系中的一个特殊群体，在国家和区域创新体系建设中发挥着不可替代的作用。随着行业院校划转地方管理后，逐渐产生了办学经费较为紧张、原行业优势和特色逐渐淡化等问题。在“十一五”期间，这些问题逐渐暴露出来，尽管也有相应的探讨，但一直没有很好的解决方略。因此，在“十二五”期间应当继续深化高等教育管理体制改革；不断加强与地方经济社会发展的结合度；大力培养行业特色应用型人才；打造特色学科，提高核心竞争力以及促进高等教育体系的不断完善和优化；进一步推动原行业院校争取行业和地方的双重支持，适应新的发展环境，努力创新符合自身实际的可持续发展道路，为经济社会发展做出新的贡献。

关键词：行业院校；地方院校；“十二五”规划

中图分类号：G467　文献标识码：A　文章编号：1673－8381(2011)01－0018－06

行业院校是指在计划经济体制下，为适应国民经济对各行业高级专业人才的需求和科技发展的需要，由原中央或地方行业部门主办并提供资金支持，重点面向各主管行业培养人才、提供技术服务与所属企业合作关系密切的高等院校。随着我国高等教育大众化进程的加快、“211”工程、“985”工程的顺利实施，以及地方高等教育体系的不断完善，行业院校划转地方后的发展问题引起了广泛的关注。

一、我国行业院校的发展历史

新中国成立以后，根据国民经济发展及对大量专业技术人员的迫切需要，在借鉴苏联高等教育发展模式的基础上，中央政府各部门陆续在北京、上海、武汉、兰州、西安、成都、沈阳、南京等城市建立了测绘、石油、建筑、水利、化工、地质、电力、钢铁、农林、通讯、医学等服务于行业发展的院校。1952年的院系调整进一步奠定了我国高等教育体系的基本框架，综合大学、理工、农林、医药、师范、财经、政法、艺术、语言、体育、民族、军事类院校体系初具规模。

20世纪90年代末，在社会主义市场经济体制改革的大背景下，高等教育管理体制也进行了深刻的变革，由中央集中管理向由中央与地方两级管理、以省为主的管理体制转变。1993年中共中央国务院发布《中国教育改革和发展纲要》，指出，高等教育的发展要坚持内涵发展为主的道路。同年11月，党的十四届三中全会通过的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出：“高等教育要改革办学体制，改变条块分割的状况，除特殊行业外，区别不同情况分步过渡到中央和地方两级管理体制，扩大地方和院校的自主权”。1993年以来，教育部又提出“共建、调整、合并、合作”，先后将700多所高校合并组建为300余所多学科或综合性高校，对500多所高校进行管理体制调整，实行地方和中央共建。1997年之前，全国普通高等学校中，仅中央行业部门所属的高等学校就有310所。行业高等院校以其鲜明的办学特色和独特的学科优势，为国家经济建设与科技进步做出了独特而重大的贡献，对行业的发展具有重要作用。

1998--2000年，以国务院机构改革为契机，我国高等教育管理体制改革在三年内取得了突破性进展，大量部委属高校划归地方管理，少数院校变为教育部直属高校。与此同时，地方上由各省原委、办、厅、局主办的高等学校也纷纷划归教育部门统一管理，少数院校与其他高校合并。三年间，共有241所原中央部委属高等学校划转到地方，实行了“中央与地方共建，以省管理为主”的体制。截至2000年底，共有241所中央部委属高校实现了中央和地方政府两级管理、分工负责，在国家政策指导下以省级政府统筹为主的新体制，基本上完成了我国高等教育宏观管理体制的改革和布局调整。以省级政府管理为主的我国高等教育管理新体制已经形成。据2008年数据显示，在挂靠我国高校建设的149个国家级重点实验室中，有50个设在有行业背景的高校，比例超过30％。目前，在教育部直属高校中，高水平行业特色型大学达33所，占44％；在校生人数约39.9万人，占30.87％。这批大学的主干学科涉及20余个国民经济发展的重要行业领域，关乎国家经济社会建设乃至国家安全。

二、影响行业划转院校发展的主要因素

1998年实施的高等教育管理体制改革，对优化高等教育布局与资源配置，提升我国高等教育实力具有重要意义。但是，对行业划转院校来说，由于长期以来行业办学培养行业人才的模式被打破后，未能及时形成与经济社会发展相适应的新的人才与技术供需体系，导致部分高校与行业间失去了相互依托的基础，带来很多问题。因此，行业划转院校如何保持并发挥学科特色和行业优势，成为学校发展过程中面临的重要问题。

(一)办学经费较为紧张

办学经费不足是行业院校划转地方后面临的共性问题。行业院校划转地方后，不再由原部委直接投资，失去各部委直接的政策支持，与原部委所属企业的合作不再有行政力量的保护，教育经费的来源与筹集上面临巨大的压力。尤其是地方院校数量较多的地方，在有限的高等教育经费投入情况下，对划转院校不可能按学校的招生人数和在校生规模配备相应的教学资源。加上各地方进入“211”工程和“985”工程重点建设行列的高校，不断得到国家和地方政府的政策和经费的支持，教学、科研、社会服务等能力迅速提升。而一些校史悠久、行业特色鲜明、人才培养针对性强的行业院校，因得不到足够的支持，无法满足学校基本建设和发展的需要，原有的办学优势和社会竞争力正在逐渐丧失，社会影响力正在逐步下降。

(二)受归属不同区域的经济社会发展水平的影响

受各地区经济社会发展水平和地方政府态度的影响，行业院校划转地方后的发展状况也是参差不齐。如北京、上海这些发达地区相对占有优势，其所获得的各方面资源比较丰厚，而西部地区所获资源就相对较少。从全国来看出现了几种不同的状况：有的省份采取消极懈怠做法，将行业院校打包回去；有的地方经济发展水平相对较好，通过为地方经济社会服务，为行业院校开辟了一定的发展空间；还有一些行业院校以前虽然受部门管辖，但因其与所在部门并不在同一省份，所属部门主要在宏观上予以管理，行业院校有较大的自由发展空间，但划归到所在省管理以后就受到一定约束。以辽宁为例，20世纪90年代末，原中央部委所属的18所本科高校划转辽宁省政府管理后逐渐出现了重点学科建设投入不足、行业服务能力弱化、生源质量下降、就业难度增大等问题。同时，划转不同区域后，行业院校不仅要争取政府分配的有限资源，还要以高质量的服务和产品去交换市场资源，在面对国际金融危机带来的经济冲击和高等教育国际化发展压力下，行业院校更是在提升我国行业技术进步，增强产业研究能力、科技创新能力和社会服务力等方面面临着前所未有的挑战。

(三)原行业优势和特色逐渐淡化

行业院校目标定位是为特定行业培养全面发展的应用性高级专门人才，办成行业性的多科性或单科性院校；学科专业定位是始终坚持学科专业的行业特色，围绕其主干学科设置相关专业；服务面向定位是为行业的生产、建设、管理等提供直接或间接的服务。因此，行业院校在办学理念、办学定位、人才培养模式、专业设置、学科建设、课程体系、实践和实验条件、教学制度建设等方面，应体现和彰显服务行业特色。但是，行业院校划转地方后，原有的行业合作模式解散，较为单一的传统优势学科和特色专业面临来自综合院校的竞争与挑战，加上通识教育的呼声日渐高涨及人才培养过程中的“专才教育”向“通才教育”模式的转变，使行业院校的学科设置、专业布局逐渐综合化。尤其是面对高校扩招以来的迅猛大众化态势，行业划转院校办学规模也在短时间内急剧膨胀，而相应的办学定位、教学管理水平、人才培养模式、教职工配置、教学资源保障等难以适应扩张的需要。因此，为了拓展生存空间和突破发展瓶颈，一些行业院校开始向新学科、交叉学科和弱势学科等领域开拓，但建设总体水平参差不齐，一些热门专业虽然满足了大众的需求和意愿，并不能够真正与地方的经济发展相适应。在特色逐渐弱化的同时，出现了院校办学类型趋同，办学层次盲目攀升，院校升格和更名热等弊端。一些院校追求多科性、综合型的目标，校名力求大而全，冠以“大学”之名的高校随处可见，而有的院校改名之后，更是面临招生宣传的困难，甚至得不到原有的社会承认。

(四)教育管理体制的制约

我国曾多次对院校进行调整和改革，1958年的院校调整改革也将管理权限全下放给地方，但当时国务院的机构改革还没有跟上。而1998年针对行业院校进行的管理体制改革不同于以往，其改革是在国务院机构调整改革基础上进行的，管理行业院校的各个部门从根本上取消了其对教育的管理职能。用矛盾论和辩证法的观点审视行业院校划转地方这一举措，可以发现：一方面为行业院校的发展提供了更广阔的发展平台，其服务面向更广阔，社会贡献程度也更大了；另一方面行业院校也面临着其原有的行业特色优势如何保持的问题。行业院校划转地方后与原部委沟通和交流的机会逐渐减少，在办学管理中的行政色彩较重，地方政府对行业院校在学术、科研、教学、社会服务等方面的指导和经费支持力度减小。因此，逐渐产生条块分割、重复建设、教育资源浪费和利用率低等不利局面，从而严重影响了行业院校的科技创新、人才培养和社会服务能力。

总体来看，已有关于行业院校划转地方后发展策略及办学实践的研究还并不丰富，尚欠缺深入的理论分析，而且现有的研究成果主要是各划转的行业院校的领导或相关工作人员以本校的发展为例而展开的论述与分析，而且主要集中在如何继续保持和发展行业院校的特色和优势方面的探讨。因此，“十二五”期间继续研究和探讨有关行业院校划转地方后发展思路与办学实践方面，以及如何按照《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010－2020)》(以下简称《纲要》)解决行业划转院校特色化发展的策略，依然有着广泛的研究空间。

三、“十二五”期间行业划转院校特色化发展的策略

党的十七大提出关于“优先发展教育，建设人力资源强国”的战略部署，国家教育《纲要》更是明确提出“把提高质量作为教育改革发展的核心任务。”树立以提高质量为核心的教育发展观，注重教育内涵发展，鼓励学校办出特色、办出水平。同时，加快解决经济社会发展对高质量多样化人才需要与教育培养能力不足的矛盾。因此，作为我国高等教育体系的重要组成部分，在“十二五”期间如何恢复和保持行业划转院校的原有优势和办学实力，探索行业院校特色化发展路径，推动行业划转院校的可持续健康发展，是从整体上提高我国高等教育质量和水平，提升行业划转院校社会竞争力和贡献力的重大课题。

(一)继续深化高等教育管理体制改革

国有企业改革的经验表明，高等教育管理体制和运行机制仍然需要继续深化改革，并且要进一步加强改革的力度，赋予更多的政策支持和办学自主权下放，不断激发行业院校的活力，否则高校不仅失去特色，甚至连基本的属性也将失去。《纲要》提出“把改革创新作为教育发展的强大动力，教育要发展，根本在改革”这一整体战略思路，并明确提出：一是建设现代学校制度，即推进政校分开、管办分离；落实和扩大学校办学自主权；完善中国特色现代大学制度，包括：完善治理结构、加强章程建设、扩大社会合作、推进专业评价。二是办学体制改革，形成以政府办学为主体、全社会积极参与、公办教育和民办教育共同发展的格局。三是管理体制改革，形成健全统筹有力、权责明确的教育管理体制；加强省级政府教育统筹；转变政府教育管理职能。同时，《纲要》也提出保障经费投入及组织开展改革地方教育投入保障机制改革试点等战略规划。因此，“十二五”期间，地方政府应从高校的属性和高等教育发展的客观规律出发，积极贯彻落实《纲要》精神，从教育行政体制、教育财政体制、教育督导体制、校本管理体制和继续推进市场经济条件下政府教育职能的转变等五个方面，继续探索行业划转院校的教育管理体制机制改革，实现行业划转院校的质量提高与内涵发展。

1、教育行政体制改革应做到理顺行业划转院校行政关系，明确办学权利和责任，努力构建政府、学校、社会之间新型战略关系，建立政府宏观控制、赋予政策支持与引导、学校自主办学的新型政校关系。明确政府管理权限和职责，科学理顺中央与地方之间的关系，合理划分中央与地方教育行政部门的权力。建立科学合理的高等教育权力治理与运行结构，探索建立符合学校特点的管理制度和配套政策。克服行政化倾向，取消实际存在的行政级别和行政化管理模式。切实做到政事分开，明确划分政务与校务。依法适度制约与监督，建立健全行业划转院校行政的咨询、决策、执行、评估和督导组织体系。

2、教育财政体制改革应做到提高国家和地方高等教育财政整体投入的比例，发挥财政对教育发展的主要支撑作用，探索行业部门对行业划转院校投入的新机制。制订、完善相关教育财政法律法规体系，明确各级地方政府对行业划转院校经费投入的投入范围与领域。完善行业划转院校合理的多元化筹资体制，发挥社会力量参与办学的积极性，全面开展校企合作，鼓励民间资本进入行业院校办学领域，对一些规模较小、社会效益较低的行业划转院校进行合并重组或转制运营探索。进一步促进产学研相结合，对于投资高校办学和科研项目的企业，建立企业减免税制度。注重经济和法律手段调控，鼓励行业划转院校进行科技成果转化和二次创业。

3、教育督导体制改革应做到重视教育督导在行业院校发展过程中的地位和作用，加强教育督导制度和相关法律法规建设。建立国家行业部门和地方教育主管部门的双重督导机制，引入社

会监督机制，明确教育督导过程中的职、责、权。树立先进的督导理念，坚持以“导”为主，建设发展性的教育督导体制与机制。注重对行业划转院校的行业的贡献度与服务绩效方面的评估。

4、校本管理体制改革应做到给行业划转院校足够的办学自主权，减少和规范对学校的行政审批事项，依法保障学校充分行使办学自主权和承担相应责任。不断完善中国特色现代大学制度，依法落实党委、校长职权。改革和完善大学校长选拔与聘任办法。充分发挥学术委员会在学科建设及学术职业发展中的重要作用。充分发挥和行使教授治校及教代会、学代会在校本管理中的积极作用。遵循高等教育规律办学，从学校特色出发，确定办学理念，明确服务对象，设计发展蓝图，合理控制规模，坚持走质量内涵发展道路，在学科建设、专业设置、人才培养、课程建设、人事管理、教学制度等多方面追求学校管理精致化。实施校本管理，要求大学校长树立危机意识，提高决策判断能力，改革学校管理体系，实施权力下放，建立师资绩效奖惩制度。

5、政府教育职能的转变应做到政府从行业划转院校的微观管理层面逐步撤出，同时利用政府力量主动、有序地消除制约行业院校发展的体制性障碍，推进政府公共教育管理改革步伐。利用市场机制的筹资功能解决行业院校发展的资源“瓶颈”问题，充分利用资本市场发展行业院校，利用债券、股市等融资渠道进行教育融资。落实学校法人负责制度，从法律上保证行业院校具有完整的民事行为能力和民事责任能力，建立和完善学校法人制度是。行业划转院校的微观管理体制必须具备多元、开放、弹性、灵活的特点，以保证政府、行业与高校这三种力量的良性互动。

(二)不断加强与地方经济社会发展的结合度

区域经济与行业划转院校的关系是一种双向建构的互动关系，行业院校发展的生命力就在于面向区域经济建设主战场，大力培养行业亟须的高素质多样化人才，不断满足区域经济发展对高校人才与科技服务的综合需求，解决行业产业共性、关键性与核心生产技术，推动经济增长方式的科学转变和产业结构的优化升级，提升行业科技创新能力与经济社会贡献力和服务力。我国众多的行业院校基本上是“一五”时期以及后期的经济社会发展规划中，围绕国家主要工业基地和经济建设重点区域的整体布局和特殊需求而建立的，具有明显的行业特色和学科专业优势，曾为各行业发展和区域经济社会的繁荣做出过特殊的历史贡献。但在新的历史时期，随着国家建设创新型国家与建设高等教育强国战略的实施，以及宏观层面的区域开发战略的全面规划和推进及“转方式、调结构”的新经济科学发展理念的践行对行业院校的社会服务能力提出了新的要求。

2008年，原教育部副部长陈希在“第二届高水平特色型大学发展论坛年会”中发言强调“高等学校的发展必须与国家经济建设和社会发展的需要紧密结合，新形势下行业特色高校要有新的更大的作为，就要在服务社会方面做出新的贡献”。因此，“十二五”期间，行业院校作为地方高等教育体系的重要组成部分，应抓住国家全教会召开及《纲要》颁布的历史机遇，牢固树立主动为社会服务的意识，主动适应区域经济社会发展的新形势、新任务和新需求，在充分考虑所在区域产业结构调整、振兴区域经济战略规划、未来高等教育适龄人口数量、人口年龄结构、人口产业结构、人口分布与流动特征等因素的基础上，实现科学定位，全面开展科学普及工作，积极推进传统文化与先进文化传播，主动开展前瞻性、对策性决策咨询研究，全方位的服务区域经济社会可持续发展。并使其教育教学、科学研究、人才培养及课程设置、学科建设、专业布局等方面与区域主导产业和优势行业紧密结合，进而推动行业划转院校立足地方、辐射周边、面向全国，全面提升、改造与拓展其办学空间与社会服务功能。

(三)大力培养行业特色应用型人才

我国高等教育进入大众化发展阶段后，高等教育的发展已经并不单单体现在规模上，而是更多地体现在质量和结构、规模和效益的变化上，尤其是人才培养的针对性与适应性方面。根据《纲要》精神，国家将继续实施“高校本科教学质量与教学改革工程”、“研究生教育创新计划”、“高校哲学社会科学繁荣计划”和“高校高层次创新人才计划”，这些重大措施的实施为行业划转院校的人才培养提供了难得的发展契机。

因此，“十二五”期间，行业划转院校在区域经济振兴和产业结构调整中，更应承担起行业紧缺人才培养的重任。在人才培养模式上，行业划转院校应该从展现行业特色出发，利用地理上的优势，积极总结实践经验、突出服务重点、凝练办学特色、制定发展战略，针对区域不同产业集群类型和产业集群不同发展阶段的特点，积极构建与产业链相适应的应用型行业人才培养链。同时，制定措施推进行业部委与地方政府联合办学或合作办学，积极支持行业学校争取部委项目，支持这些院校与国内一流行业企业共建研发中心，使之在自主知识产权申请、核心技术研发和尖端领域攻关过程中占据主动地位，成为行业领域重要的研发基地、应用型人才培养基地、高端人才集聚基地。此外，依据现代行业要求，适时修改人才培养方案，积极与行业制定学生联合培养方案，审定专业教学计划，共同打造精品教材，共建一批具有行业特色的产学研基地。通过更高层次校企合作的方式，密切保持与行业的联系，建立稳定牢固的长期战略联盟合作伙伴关系，积极推进省部共建制度，大力与行业开展科研项目和技术创新合作，共建信息和技术交流平台。

(四)打造特色学科，提高核心竞争力

“十二五”期间，行业划转院校应争取在《纲要》继续实施的“985工程”和优势学科创新平台建设及“211工程”和启动特色重点学科项目等重大战略中，先发制人并占据相应的主导位置。学科建设是高校发展的核心与龙头，紧抓学科建设，可以起到提纲挈领、以点带面的作用，有利于统筹协调和充分调动学校各项工作。

2010年7月，国家主席胡锦涛在全国教育工作会议上讲话指出：“要全面提高高等教育质量，加快建设世界一流大学和一流学科。”国务院总理温家宝讲话指出：“高等教育要坚持稳步发展和提高质量相结合，重点放在提高质量上，要加快一流大学和一流学科建设。”这次大会使全国高校在学科建设的问题上充分引起了共鸣，统一了思想和认识，并积极付诸行动。同年9月，中共中央政治局委员、国务委员刘延东在教育部直属高校工作咨询委员会第二十次全体会议上指出：“要始终把学科建设作为战略举措，注重加强学科建设、培养优势学科，国家对高校支持的重点也要转向支持学科和专业建设上来；要完善富有特色的学科体系，构建合理的层次结构，促进学科交叉融合。”对于行业院校来说，特色学科建设是彰显学校特色和提升竞争力的核心。行业划转院校与综合大学相比较，最大的优势在于服务行业的特殊性和人才培养的目标性。这类高校一般以行业名词来命名，在长期的办学实践中丰富了学科内涵，积累了宝贵的学科探索经验，塑造了行业领域内的学科品牌，积淀了厚重的学科文化，赢得了广泛的社会认同。任何一所院校的教学、科研和社会服务这三大职能都与学科建设密切相关。因此，开展行业划转院校的特色学科建设应以实训基地和生产实践为物质载体，充分发掘已有行业特色学科潜力，搭建特色学科科技创新平台；以提高服务区域经济社会发展能力为目标，将传统学科和优势学科与新兴学科相结合，构建特色交叉学科平台；面向国内外开展新兴学科交流与合作；强化相邻学科与基础学科建设，形成多学科协调发展机制；建立学科退出机制，对于达不到考核要求的学科专业进行裁撤或重组。

(五)积极探索特色化办学道路

当大学发展到一定程度以后，必须走内涵式发展道路，在提高质量和效益的基础上，打造并弘扬办学特色。英国剑桥大学校长艾莉森·F·理查德在2004年第二届中外大学校长论坛上强调，“每一所大学都应有自己的特色，不是所有大学都该变成一流大学。不同的大学有不同的功能，一个国家需要一些世界知名大学，绝不需要所有大学都变成有名的大学。”因此，“十二五”期间，行业划转院校在办学过程中，应根据自己的责任和使命，深化和转变办学思路，保持行业大学精神的独特魅力和大学文化的历史传承性，紧密围绕行业发展的时代气质与生产关系结构，瞄准行业国际前沿科技动态与生产力水平，结合对行业知识的变革创新与人力资源需求，彻底转变和更新传统的人才培养观念和科研、服务认识，以创建特色行业院校的高标准严格规范办学行为，组建国际化教师队伍及学术团队，持续开展从理念到实践的大学特色化静态与动态双结合建设。

可以预见，随着高等教育管理体制改革的深化，以及高等教育体系的不断完善和优化，进一步推动原行业院校争取行业和地方的双重支持，适应新的发展环境，努力创新符合自身实际的可持续发展道路，为经济社会发展做出新的贡献，将是一个值得特别关注的问题。

(责任编辑　东彦)