中国建筑安全规制体制设计：基于国际比较的视角

〔摘 要〕建筑安全事故的频繁发生已经成为世界性难题。处于转型期的中国，其建筑业劳动力更为密集，事故发生率、死亡率远远高于世界平均水平，本文认为其根本原因在于以“缺位”与“缺失”共存为特征的中国建筑安全规制体制。本文拟通过对美国、英国和日本的建筑安全规制体制进行分析比较，探究发达国家建筑安全规制的先进经验，为中国建筑安全规制体制的改革与完善提供借鉴。

〔关键词〕建筑安全；规制体制；国际比较

中图分类号：F276文献标识码：A文

章编号：1008-4096(2009)02-0054-05

一、引 言

从世界范围来看，建筑业属于传统意义上的高危行业，其事故发生率远远高于其他行业的平均水平。全国建筑施工安全生产形势分析报告显示，2007年全国共发生房屋建筑与工程事故859起，死亡人数1 012人，其中较大及以上事故35起，死亡144人，重大事故两起，死亡21人。建筑业成为仅次于矿山、交通等第三大危险行业。近年来，随着我国城镇化进程加快，我国建筑业发展势头迅猛，基本建设规模逐年增大，2007年我国基本建设投资约占GDP的1/3，建筑业越来越成为我国国民经济的支柱性产业。建设需求增大以及从业人员稳定增长的同时，如何确保建筑业生产安全则变的愈加重要。建筑业的安全关系人民群众的生命财产，决定建筑业的健康发展，更影响全面建设小康社会目标的实现。

探究中国建筑安全的严峻现状，行政执法效率低下，安全生产投入不足，技术水平落后和从业人员总体素质不高等均是不争的事实，但究其根源则在于“缺位”与“缺失”共存的中国建筑安全规制体制。建筑安全规制是政府为了保障建筑工人在劳动过程中的安全和健康，在法律、组织制度、科技和文化方面采取的各种措施，属于社会性规制中的工作场所安全规制。与经济性规制一样，它也是对市场失灵的一种治理方式。关于建筑安全规制，方东平从政策法规、组织结构和管理体系等方面对中国建筑业安全管理进行了分析，提出应建立符合中国国情的建筑业安全管理体制^[1]；郝升跃和柴正兴认为中国建筑安全的高事故率源于中国建筑安全管理组织体系存在的弊端^[2]。袁海林、金维兴、刘树枫和吴璠利用博弈模型分析了政府与企业、企业与企业间的博弈过程，指出了企业实施建筑安全控制动力不足的原因并提出政策建议，认为应该完善管理体制和提高政府的规制能力^[3]。杨地林分析了建筑企业安全生产现状，针对现阶段政府规制问题提出建议。总之，多数学者认为导致中国建筑业安全事故频繁发生的重要原因是建筑安全规制体制存在不少问题，因此，应积极寻求符合中国国情的建筑安全规制体制。尽管上述诸多文献均指出安全规制体制之于建筑业安全生产的重要性，为建筑安全规制体制的构建提供了思路参考，但是更具体的如何构建筑安全规制体制，则涉及更复杂的分析与实践。“汲取百家之长为己所用”乃是中国改革开放30年来一条基本的经验总结，虽然存在社会基本制度等差别，在建筑安全规制体制构建方面，发达国家的先行经验还是具有很强的参考价值。本文通过对美国、英国、日本建筑安全规制体制的描述，结合中国建筑安全规制体制的问题分析，拟探求建筑安全规制的一般标准与经验，为中

国建筑安全规制体制的建立与健全提供科学参考。

二、美国建筑安全规制体制

1．美国建筑业安全法规体系

1970年颁布的《职业安全与健康法》是美国现有的建筑业安全法规体系的基础。根据该法，美国职业安全与健康局制定了联邦职业安全与健康标准，该标准既有对一般安全与卫生管理原则的规定，又有对个别行业技术细节的要求，内容完善，覆盖面广。美国职业安全与健康局制定的建筑业安全标准对建筑施工的各个环节均作了详细规定，它和法规条例具有相同的法律效力，承包商等相关负责人必须严格按照标准执行。

2．美国职业安全与健康局

根据1970年颁布的《职业安全与健康法》，美国成立了职业安全与健康局，隶属于劳工部，采用垂直管理的方式，在全美各地设有10个地区分部，并在各州设有办事处。但它只对美国大约一半的州进行直接管理，其余各州都由各自的职业安全部门进行管理。美国职业安全与健康局的主要职责是制定并执行安全健康方面的强制执行标准，鼓励雇主和雇员减少工作场所的不安全因素以及通过监察保证雇主按照相应的标准提供安全的工作场所。对工作场所的监察是由职业安全与健康局的监察员负责进行的。美国的监察制度注重采用检查的方式来发现问题，对不能达到标准要求的雇主给予严厉的惩罚，因此配有一支强大有效的监察员队伍，这些监察员都经过专门的培训，具有足够的安全方面的知识和经验。

3．美国建筑处

1996年，美国专门设立建筑处具体负责建筑安全管理工作，它隶属于职业安全与健康局。建筑处在建筑安全管理方面的主要职责是：制定工作场所安全法规和标准，保障建筑工人在安全的工作环境中工作；在职业安全与健康方面，与其他联邦机构、建筑业及大众合作并提供支持。建筑处下设建筑标准指南办公室、建筑服务办公室和工程服务办公室。建筑处编制为26人，其中6人为办公室主管人员。建筑标准指南办公室12人，主要负责制定建筑工作场所的安全法规和标准，保障建筑工人在安全健康的工作环境中工作。建筑服务办公室5人，主要职责是为相关机构和计划提供建筑安全支持；编制建筑行业计划，提高人们的安全意识和减少建筑事故。工程服务办公室3人，其职责是为相关机构和计划提供技术支持；与建筑行业在技术方面进行合作，提高人们的安全与健康意识及减少伤亡率。

三、英国建筑安全规制体制

1．英国建筑业安全法规体系

1974年，英国颁布了《劳动安全健康法》，该法案规定了一般责任，要求雇主提供安全的工作环境，雇员与雇主相互合作以确保安全与健康。1992年，英国颁布了《工作安全与健康管理条例》，该条例对《劳动安全健康法》各条款的要求作了更加详细的规定。1994年颁布的《建筑（设计与管理）条例》对雇主、计划总监、设计者和承包商等相关各方应承担的具体责任和义务进行了更加详细的规定，完善了《工作安全与健康管理条例》对建筑业相关负责人责任和义务的规定。1996年，英国又颁布了《建筑（健康、安全和福利）条例》，这一条例通过对雇主及各相关主体的法律约束，保护建筑工人和可能受工程影响的人员的安全与健康。英国相关条例的制定很大程度上受欧盟法规的影响很大，上述两个建筑安全方面的条例就是为了满足欧盟的相关要求而制定的，现在英国大部分健康与安全方面的法规已经要求遵守“欧盟指示”。英国建筑业安全法规体系还包括实践规范，官方批准的实践规范是由安全与健康委员会征得相应国务大臣同意后批准，并不需经过国会同意［7］，因此实践规范可以紧随技术进步加以更新，具有很大的灵活性。实践规范是由各行业自己起草的，它详细描述各行业中能够达到法律要求的安全实践形式，但并不强制要求企业执行。最后，英国建筑业安全法规体系还包括标准和指南，标准主要是由安全与健康局制定，指南是由安全与健康委员会、安全与健康局或建议委员会发出，并不要求雇主必须执行，只是对企业提供一种建议和指导。

2．英国安全与健康委员会

根据1974年的《劳动安全健康法》，英国成立安全与健康委员会，代表政府行使安全管理职能，是安全管理的主要机构。它隶属于环境、交通与区域部，由负责交通部、地方政府和地区的国务大臣任命，各国务大臣有权在某些方面领导安全与健康委员会，而且可以在咨询安全与健康委员会的基础上引入新的安全健康法律。安全与健康委员会的主要职责是采取适当的措施保证工人和公众的健康、安全和福利，包括制定新的法律和标准、从事研究，提供信息及建议等^[5]。

3．英国安全与健康局

英国安全与健康局由监察员、政策专家、技术专家、医疗专家和科学专家等相关人员组成，它下设的安全政策处有专门负责制定建筑安全政策的人员。英国安全与健康局负责执行健康与安全法律，并在法律框架内制定切实可行的指导方针。安全与健康局向安全与健康委员会负责，为安全与健康委员会制定法规和政策提供建议和支持。安全与健康局通过覆盖全英国的现场监察处进行安全监察工作，现场监察处总部设在英格兰，下设7个地区科和1个全国建筑科。在大多数情况下，安全与健康局可以不事先通知便进入工作场所进行检查。

4．全国建筑科

英国安全与健康局在现场监察处下设全国建筑科具体负责建筑安全管理，全国建筑科由一线监察员组成，主要职责是对建筑工地的安全活动给予建议和指导，进行日常检查、事故调查、处理投诉。健康与安全局在全英国的22个办事处共有100多位安全监察员负责建筑行业的安全监察，根据《劳动安全健康法》，他们负责建筑安全监察工作，监察手段包括日常检查、事故调查和处理投诉、发出强制执行命令、诉讼和惩罚等。建筑安全监察员有权在不事先通知的情况下进入工作场所进行安全检查，通常以最严重的危险源为主要的检查目标，可以采用建议或警告、发出整改或停工通知单的方式对未达到健康安全标准的企业提出改善要求，监察员可以根据安全与健康委员会的《执法政策声明》自行决定执法方式。在事故调查方面，执法资源大部分都用在严重事件的调查上，以保证调查的效果，但对与工作相关的死亡事故一定要作现场调查。

四、日本建筑安全规制体制

1．日本建筑业安全法规体系

根据1947年的《劳动基准法》，劳动省负责一切与工人安全、健康有关的职责，包括制定标准、管理规章、行政监察、工伤保险和中介机构的管理等。1949年颁布《建设业法》，对建筑业许可、工程承包、合同纠纷处理、经营事项审查、建筑工程监督、建设业审议会、法律责任及其罚则等做出了明确规定。1995年最新修订了《建设业法》，在公共工程的投标资格审查中加入了与工程安全业绩有关的条款。日本政府为了预防建筑生产事故的发生，1964年颁布了《劳动灾害防止团体法》。依据《劳动基准法》制定并由国会审议通过，于1972年颁布的《劳动安全卫生法》，是日本安全卫生管理的主要法律。《劳动安全卫生法》主要内容包括：企业主和劳动者的职责，工业事故预防，安全卫生管理的组织与职责，工伤与职业病预防措施，工人上岗要求及管理办法，安全卫生改善计划，许可证管理、监察和处罚等。1980 年增加了关于建设业中意外事故预防的条款，1988年再次修订了《劳动安全卫生法》，以健全中小规模施工场地中的安全健康体制。1992年为了确立建设业综合意外事故预防对策和创造舒适的作业环境，对《劳动安全卫生法》进行了全面的修改。根据《劳动安全卫生法》，日本劳动省以省令的形式颁布了内容更加广泛的《劳动安全卫生规则》，包括了与工人安全和健康有关的所有方面，从标准、法规的制定，安全卫生监督、检验，到工伤保险与补偿等，进一步增强了安全卫生管理的可操作性和时效性。

2．日本厚生劳动省

1947年劳动省成立，它是对日本所有行业安全进行统筹监督管理的行政主管部门。2001年，厚生省与劳动省合并，称厚生劳动省，它属于中央一级政府，设有11个局和8个部，安全卫生管理设在安全卫生部。日本共有47个都道府县，直属于中央，每个县设有地方劳动基准局，中央一级主要职责是制定政策，地方机构负责监督执行，依据1947年的《劳动基准法》，日本共设立了47个劳动基准局，下设343个劳动基准监察办公室，负责各自辖区内的安全卫生监察工作。其中劳动省有6人负责建筑安全，在各地有约3 000人负责建筑安全。劳动省的主要职责是按照《劳动基准法》进行劳动监督，制定和修订有关安全法规以及技术规范，负责重大灾害事故的调查。

3．日本建设省

在日本，建设安全管理工作是分别由厚生劳动省、建设省为首的国家机关和地方政府具体实施。厚生劳动省是对所有行业安全进行统筹监督管理的行政主管部门。建设省是负责并主管国土计划、都市计划、下水道、河川运河、防砂防水、道路、住宅等事务的中央行政机关，安全方面的具体职责包括制定公共工程的安全政策和降低意外事故率。在安全政策的制定方面，建设省一直以业主、承包商、作业人员等工程有关人员的自觉行为作为推进安全对策的基本方针，只在公共工程招标时对工程进行实际的安全控制。针对《产业安全与健康法》的修改，建设省认为有必要进一步充实对工程的安全对策，1992年制定了《公共工程招标中的工程安全对策要纲》。1995年最新修订了《建设业法》，在公共工程的投标资格审查中加入了有关工程的安全业绩的条款。建设省非常重视安全的预防管理，通过制定小规模工程意外事故预防对策以及实施主动的现场意外事故的预防活动来降低意外事故率。自2001年起，北海道开发厅、国土厅、运输省和建设省撤销合并成立了国土交通省，建设省的相应职责由国土交通省负责。

4．日本建筑业安全健康协会

根据《劳动灾害防止团体法》，1964年成立了日本职业安全健康协会(JISHA)和日本建设业劳动灾害防止协会( JCSHA)。日本职业安全健康协会是负责日本全行业预防生产事故的组织。建设业劳动灾害防止协会是政府资助的由建设业企业的经营者组成的民间组织，其目的是预防建设业安全事故，它是日本唯一的预防建设业安全事故的组织。它的主要职责是制定安全生产规程、普及安全卫生思想和开展安全卫生教育，为从业人员的安全健康保护提供援助和指导，以及促进建筑业开展各种劳动保护方面的活动。上述两个协会连同旨在支持全球范围的职业安全健康活动的日本国际职业安全健康中心(JICOSH)一起，均受主管劳动健康、安全、福利的政府部门的支持，构成了日本比较完善的职业安全管理协会组织。

五、建筑安全规制体制国际比较的经验总结

从上述对美国、英国及日本建筑安全规制的比较分析中可以看出，发达国家建筑安全规制体制一般具有以下特点：

1．基于综合性的职业安全与健康法律，形成了完善的建筑业安全法规体系

美国、英国、日本建筑安全的基本法都是关于劳动安全的综合性法律，如美国的《职业安全与健康法》、英国的《劳动安全健康法》和日本的《劳动安全卫生法》。经过多年的发展，美国、英国、日本根据职业安全基本法律的要求逐步制定了辅助的条例和标准，从而形成了比较完整的法规体系。各国建筑安全法规体系是在安全基本法基础上建立的，属于综合性的安全法律体系，从而避免了法规内容重叠或不统一，形成了清晰的法规体系层次。美国的建筑安全法规条例和技术标准互相援引构成一个整体，具有相同的法律效力，保证了技术标准的法律效力。职业安全与健康局制定的建筑安全标准对建筑材料的类型、质量、建设方式和技术等方面做了详细规定，雇主和相关责任人必须严格按照标准执行，属于规范性法规。规范性法规具有要求明确，便于统一管理的优点，但需要明确说明承包商应如何实施安全管理以及强制监督守法和处罚违法行为，这需要消耗大量的社会资源。英国的建筑安全法规没有具体规定技术细节和实现安全目标的具体措施，只是确定了大范围的建筑安全与健康目标，是一种以绩效为导向的法规制度，该法规制度采用灵活的方式来处理安全与健康问题，强调个人责任，通过各种方式增强相关责任人的安全意识，确保建筑业从业人员及可能受建筑业影响的人员的安全与健康。实践表明英国这种以绩效为导向的法规体系对改善建筑业的安全状况有促进作用。

2．依据明确的法律法规，设置综合性的安全规制主体

美国、英国、日本主要是通过综合性的安全健康监察机构对建筑行业进行安全规制。如美国的职业安全与健康局，英国的安全与健康委员会和日本的厚生劳动省，负责全国各行业的安全规制工作。对各行业安全问题进行集中管理避免了安全规制机构的职能重叠或真空，保证了主管机构权力和义务的统一，解决了分散的安全规制机构经费短缺和人员不足问题，提高了安全监察工作的效率。在美国，主要的法律依据是1970年的《职业安全与健康法》，并成立了美国职业安全与健康局。在英国，主要法律依据是1974年的《劳动安全健康法》，并成立了英国安全与健康委员会。日本主要的法律依据是1947年的《劳动基准法》，根据《劳动基准法》，日本在全国共设立了47个劳动基准局，下辖386个劳动基准监督署负责安全生产的监督和处理劳动灾害保险。

3．完善的建筑安全规制机构体系，相关机构间形成了有效的协作机制

美国、英国、日本已形成多层次、完善、有效的建筑业规制机构体系。根据《职业安全与健康法》，美国成立了国家职业安全与健康研究院，该研究院隶属于卫生教育和福利部，主要职责是负责安全与健康标准的研究、实验和论证，并将这些标准推荐给劳工部，劳工部负责公布和实施安全健康标准。职业安全与健康审查委员会不隶属于劳工部，是一个独立的机构，该委员会的主要职能是对职业安全与健康局与建筑企业的法律或诉讼争议部分进行复审。上述机构之间形成相互支持、相互制约的机制，保证了安全规制工作的有效进行。英国建立了以安全与健康委员会、安全与健康局和地方监察机构为主的安全规制机构体系。安全与健康委员会代表政府行使安全管理职能，是安全管理的主要机构。安全与健康局负责安全执法工作，安全与健康委员会监督安全与健康局的执法情况，安全与健康局可以在安全与健康委员会制定政策和法规时向其提供建议。在日本，建设安全管理工作是分别由厚生劳动省、建设省为首的国家机关和地方政府具体实施。厚生劳动省负责劳动监督，制定和修订有关安全法规以及技术规范，调查重大灾害事故等。建设省具体负责制定公共工程的安全政策和降低意外事故率。

4．健全的建筑安全规制再监督机制

在美国，职业安全与健康局会通过向经营者发出传票或命令来强制执行这些法规，并有权对违反《职业安全与健康法》的企业提起公诉。如果经营者对判决不服，可在30天内通知劳工部，并对职业安全与健康局提起上诉，由职业安全与健康审查委员会对争议部分进行复审。职业安全与健康审查委员作为一个独立的机构，对职业安全与健康局的安全监察工作起到了监督的作用。在英国，健康与安全局代表健康与安全委员会实施建筑安全执法工作，健康与安全局向健康与安全委员会负责，因此健康与安全委员会可以监督健康与安全局的执法情况。在日本，中央和地方政府都设有劳动委员会。中央劳动委员会是按照《劳动组合法》设立的国家级机构，由专家、劳动者和用人单位三方各出15人组成，在日本设有7个地方设有事务所，中央劳动委员会的职责主要有调解、仲裁有关争议；复审不当劳动行为，主要指对都道府县劳动委员会的初审结果不服的纠纷进行重新审理；检查生产单位的安全措施落实情况，指导和督促生产单位履行各项责任和义务。因此中央劳动委员会对都道府县劳动委员会的安全监察工作起到很好的监督作用。

5．充分发挥相关协会组织在建筑安全规制中的积极作用

美国、英国、日本的安全健康协会作为连接政府与企业、企业与企业的纽带，在建筑安全管理工作中发挥重要作用。在完善《职业安全与健康法》中有关建筑安全与健康方面标准或政策时，美国建筑安全与健康建议委员会可以向职业安全与健康局助理秘书长提出建议。英国设有行业安全与建议委员会，为英国安全与健康委员会的安全管理工作提供建议和支持。在日本，形成了完善的建筑业安全健康协会组织，它们与政府建设行政主管部门没有任何隶属关系。日本建设业劳动灾害防止协会是政府资助的由建设业企业的经营者组成的民间组织，是日本唯一的预防建设业安全事故的组织，其通过制定安全生产规程、普及安全卫生思想和开展安全卫生教育，为从业人员的安全健康保护提供支持和指导，在促进建筑业开展各种劳动保护活动和预防建设业安全事故等方面均发挥积极作用。

六、基于国际经验的中国建筑安全规制体制重建

1．中国建筑业安全法规体系历史变迁 

建国以来，中国建筑业安全法规经历从无到有，从单一到较为完善的安全法规体系的变迁过程。于1995年1月1日开始实施的《中华人民共和国劳动法》的第六章“劳动安全卫生”，其对用人单位维护劳动安全与卫生的职责、劳动者维护自己安全卫生工作条件的权力和事故上报制度等做出相应规定。1998年3月1日实施的《中华人民共和国建筑法》是第一部针对建筑业的专业法规，其明确了国务院建设行政主管部门的规制主体地位。《中华人民共和国建筑法》第五章“建筑安全生产管理”对建筑安全生产的方针、管理体制、安全生产责任制度、安全教育培训制度等作出明确规定，为中国建筑安全生产提供了法律依据。2002年11月1日实施的《中华人民共和国安全生产法》是中国第一部规范安全生产的综合性法律，是安全生产法规体系中的基本法，它确立了普遍适用于各行业和各类经营单位的一系列基本制度和措施。《中华人民共和国安全生产法》为相关部门进行执法和监督工作提供了法律依据，为相关企业和从业人员实现安全生产提供了行为准则。作为对安全基本法律的补充，相关部门又陆续颁布并实施了诸多行政法规，以更直接具体地指导安全规制实践。2004年1月13日起施行的《安全生产许可证条例》确立了建筑施工企业的安全生产行政许可制度， 建设部随后也制定了部门规章《建筑施工企业安全生产许可证管理规定》。2004年2月1日起实施的《建设工程安全生产管理条例》详细规定了《中华人民共和国建筑法》和《中华人民共和国安全生产法》的建筑安全生产条款，是一部在建筑安全生产方面的行政性法规。

通过对中国建筑安全规制法规体系发展历程的描述，可以发现，中国已基本建立以《中华人民共和国建筑法》和《中华人民共和国安全生产法》为基本法律，以《建设工程安全生产管理条例》、《安全生产许可证条件》等行政法规为主导，以《建筑施工企业安全生产许可证管理规定》等部门规章为配套，并包括大量技术标准的多层次的建筑业安全法规体系。

2．中国建筑安全规制机构配置

中国建筑安全规制最直接的规制机构是成立于1988的建设部2008年大部制改革后其职能划入新成立的住房和城乡建设部。，作为国务院建设行政主管部门，统一负责全国建筑安全生产的管理。2002年建设部成立了由建设部部长和各司司长组成的安全生产管理委员会，明确规定了建设部各司的安全生产工作职责。建设部在工程质量安全监督与行业发展司下设安全监察处，负责制定房屋工程（包括房屋拆迁阶段）和市政工程安全生产的法规和标准，并负责建筑安全生产监督管理及指导重大事故隐患的治理；根据有关部门统一安排，组织或参与房屋工程和市政工程建设过程中发生的重大安全事故的调查处理，并提出处理意见。建筑部下设稽查办，负责对涉及安全生产的有关法律、法规的执法情况进行检查。在“统一管理、分级负责”的中国建筑安全规制模式下，许多地区成立了代表政府进行执法检查的地方建筑安全监督站，负责建筑安全生产的监督检查工作和日常管理工作。除建设部外，作为安全规制综合规制主体，于2001年成立的国家安全生产监督管理总局对建筑安全规制也负有重大责任。其主要职责包括：组织起草安全生产方面的综合法律和行政法规；综合监督管理全国安全生产工作，定期分析和预测全国安全生产形势，拟定全国安全生产工作规划，依法行使国家安全生产综合监督管理职能；发布全国安全生产信息，综合管理全国伤亡事故统计和安全生产行政执法分析工作；组织国务院安全生产大检查和专项督查，负责国务院特别重大事故调查处理、办理结案和组织协调特别重大事故应急救援工作；承办国务院安全生产委员会召开的会议和重要活动，督促检查国务院安全生产委员会会议决定事项的贯彻落实情况等。 

3．中国建筑安全规制体制存在的问题

目前，中国建筑安全规制实行的是“企业负责、行业管理、国家监察和群众监督”的安全规制模式。国家安全生产监督管理总局是国务院的直属机构，建设部是建筑行业安全管理的最高行政机构，2002年建设部成立了安全生产管理委员会，具体负责建筑安全生产管理工作。通过对美国、英国、日本的建筑安全规制体制进行分析比较，结合中国建筑安全规制的现实情况，我们可以清晰地看出中国建筑安全规制体制存在以下问题：

(1) 部分法律法规可执行性、系统性较差，建筑安全法规体系仍需完善

法规体系的系统性是指该法规体系主线明确、组织严密、内在协调和统一，形成了从法律到与法律相配套的一系列法规、规章的完备、合理的结构。法规体系的系统性如何是判断一个法规体系是否完善的重要标志。中国相继出台了《中华人民共和国劳动法》、《中华人民共和国建筑法》、《中华人民共和国安全生产法》和《建筑工程安全生产管理条例》等与建筑安全规制有关的法律法规，它们分别由劳动部、建设部和国家安全生产监督管理总局负责起草和实施，这造成了中国建筑安全管理的主要法规的行政管理不统一。现有的建筑安全管理领域的法律、法规和标准分别由不同的机构和部门制定，有些条款和规定相互矛盾或重复，在执行时存在难度。从整体上看，我国建筑安全法规体系在实际操作中最不便于执行的是对建筑安全规制机构的职责规定和对重大事故责任单位实施处罚的规定。现有的很多法律法规时效性较差，如1997年制定的《中华人民共和国建筑法》，时至今日，建筑行业的很多情况发生了变化，安全生产工作也有了新的要求，《中华人民共和国建筑法》关于安全生产的规定亟待修改。我国目前的建筑安全生产法规体系实际上处于一个比较尴尬的境地，即真正发挥作用的实际上只有《建设工程安全生产管理条例》和《安全生产许可证条例》，因此，我国建筑业安全生产法规体系的系统性比较差，法律法规都没有充分发挥出其应有的作用，不能满足实际安全生产工作的需要。

(2)建筑安全规制机构之间存在多重规制问题，规制效率低下

中国实行“国家监察、行业管理”的建筑安全规制体制，国家安全生产监督管理总局及地方各级安全生产监督管理机构实施国家监察职能，建设部及地方各级建设行政管理部门实施行业管理职能。随着经济、政治体制改革的进一步深化，企业逐渐脱离行业行政管理的束缚，开始成为市场中独立的行为主体。建设部及地方建设行政管理部门的职责也随之发生变化，多数主管部门由原先的行业行政管理职能逐渐向国家宏观规划和市场监督的职能转变。在建筑安全规制职能上，建设部与国家安全生产监督管理总局的职能存在重叠部分，这一定程度上属于规制机构的重复建设。相应地，建筑安全生产规制机构的职责划分不清，存在交叉管理现象，政府安全规制效果减弱，使得建筑企业无所适从。如国家安全生产监督部门和建设行政主管部门都可以对建筑施工单位的违法违规行为进行行政处罚，从而出现规制机构职责交叉和增大企业负担现象。

综上，建设部与国家安全生产监督管理总局存在明显职能重叠。规制结构的设计既包括横向分散化，又包括竖向分散化。根据组织理论，这种规制结构虽然可以起到分权的作用，但也会产生规制外部性问题，造成规制责任不明，规制独立性差等诸多问题，降低规制的效率。中国建筑安全规制机构配置属于典型的多重规制问题，从制度设计的角度，竖向分散化有一定的合理性，但横向职能的过于分散化，名义上是完善规制制度，实质是其结果只能造成安全规制的“缺位”乃至“缺失”局面。再者，从对规制者再规制的角度来讲，横向职能分散化从逻辑上将增加规制监督难度，加大规制监督成本，从整体上造成安全规制的低效率，从而背离安全规制之治理“市场失灵”的初衷，其结果只能是“规制失灵”。

(3)建筑安全规制的范围较窄，地方建筑安全处于安全规制的边缘

地方建筑业秩序混乱，没有形成有效的规制秩序，连同地方建筑安全规制机构独立性差、机构不完善、人员紧缺等问题一起，造成地方建筑安全规制还存在许多责任不清和无法落实的现象。目前中国只有23个省、自治区有省级建筑安全规制机构，县级以下建设行政主管部门几乎没有专职建筑安全监督人员。在县、乡政府机构中，一些相关职能机构或部门相互推脱责任，使得建筑安全规制工作基本处于空白状态。城乡二元经济体制障碍决定了建筑安全规制体制大多只适用于城市区域，县级以下乡镇、村建筑安全生产缺乏有针对性的法律法规的约束，管理体制不完善，存在典型的建筑安全规制“缺失”问题。随着城市化进程的推进，应尽快建立全面的建筑安全规制体制，扫除建筑安全规制盲区。

(4)规制机构独立性差，规制俘获问题突出

由于建筑安全规制机构存在法律地位不明确、机构不完善、人员紧缺等问题，建筑安全规制在力度上和覆盖面上都难以达到要求。少数建筑安全规制机构在履行职责时不依法行政，存在执法不严、违法不究或从轻追究现象。部分安全规制机构与建筑企业规制合谋，隐瞒安全事故，谋求小集团利益最大化，丧失规制责任心，不能做到严格依法监督。在规制机构经费不足，对建筑安全规制不利的条件下，建筑安全规制部门缺乏履行规制责任的有效激励，从而，规制者与被规制者“同流合污”的现象时有发生。

4．完善中国建筑安全规制体制的对策

针对中国建筑安全规制体制存在的问题，通过借鉴发达国家建筑安全规制的先行经验，结合中国体制约束，可以考虑从以下几个方面完善中国建筑安全规制体制。

(1)健全建筑业安全法规体系，建立具有系统性与时效性的建筑安全法律法规体系

建筑安全法规体系是各级建筑安全规制机构执法的依据，针对当前建筑安全法规存在的问题，中国应结合已颁布实施的《中华人民共和国建筑法》、《中华人民共和国安全生产法》和《建设工程安全生产管理条例》等法律、条例，尽早出台与上述法规相配套，便于操作的部门规章、行政法规、地方性法规和技术标准等法规性文件。此外，要与时俱进，修订《中华人民共和国建筑法》等法规中不合时宜，落后的有关规定，并按照技术进步要求制定新的安全标准。通过以上来切实发挥法律法规在建筑安全规制中的准则作用。通过建立具体、明确和可操作性强的建筑安全法规体系，明确各级建筑安全规制机构具体的规制职责和行为程序，有效地保证国家安全生产监督管理局与住房和城乡建设部在法律规定下各司其职地开展建筑安全规制工作。

(2)改革建筑安全规制机构，明晰规制主体责任

通过前面美国、英国、日本的经验可以发现，建筑安全规制机构隶属于综合性安全规制机构之下，这种规制机构配置方式可以集中有利资源，充分利用安全规制的一般经验。国际经验表明，实行综合规制下分业规制模式，可以节约规制成本，提高规制效率。因此，中国建筑安全规制体制重建的一个重要工作是转变当前多重规制模式，进一步明晰住房和城乡建设部与国家安全监督管理总局的责任，可以将建筑安全规制责任划入国家安全监督管理总局，这样一方面可以充实住房和城乡建设部的行业宏观调控职能，另一方面可以发挥国家安全监督管理总局安全规制经验，实现安全规制的“范围经济”。

(3)扩大建筑安全规制的范围，实现普遍的全行业安全规制

结合中国地区发展不平衡，各地区面临的建筑安全问题和拥有的规制资源不同的特点，应该允许各地区根据自身实际情况建立健全地方建筑安全规制法规和安全规制机构。通过立法明确地方政府在建筑安全规制中的法律地位，树立地方安全规制机构的权威性。建立县级以下建筑安全规制机构，落实地方规制机构的具体职责，充实地方建筑安全规制人员，提高地方规制队伍的素质。合理解决地方建筑安全规制机构经费不足问题。统筹城乡建筑安全规制，建立健全村镇农房建筑安全规制体系，切实加强对村镇建筑工程的安全规制和服务力度。

(4)完善建筑安全规制监督机制，积极发挥社会性组织的监督作用

一方面，通过制定建筑安全生产规制程序性方面的规定，使安全规制过程透明可信，减少规制俘获的可能性；另一方面，通过多种手段给予建筑安全规制人员有效激励，履行规制责任，增大规制俘获的个人成本。在对规制者规制方面，社会性组织可以发挥极其重要的作用，相关组织可以通过参与有关标准的制定、规制结果的审查及对规制措施实施的监督等活动，最大程度上减少“规制失灵”的可能性。

参考文献：

［1］ 方东平．建立符合中国国情的建筑安全管理体制［J］．建筑经济， 2001，(11)．

［2］ 郝生跃，柴正兴．完善我国建筑安全管理组织体系的思考［J］．中国软科学， 2006，(6)．

［3］ 袁海林，金维兴，刘树枫，吴璠．建筑企业安全控制的博弈分析及政策建议［J］．建筑经济， 2006，(11)．

［4］ 杨地林．对建筑企业安全生产现状的思考［J］．建筑安全，2008，(1)．

（责任编辑：王秀中）