从宪政参与到协商民主：我国公民有序政治参与的回溯及心思考

[摘 要]回溯我国公民政治参与的历史进程，从宪政参与到协商民主的发展是一个极为曲折的过程。宪政机制下公民政治参与的方式主要通过政党与法定社团，这在一定时期内保证了公民参与的有效性。然而，改革开放以来，面临多元分化的政治背景和社会现实，利益多元强化了公民政治参与的难度；传统政治参与方式抑制了公民参与的主体意识；精英决策和法律模糊又极大地限制了公民参与的权限。为此，有必要引入新兴的协商民主理念，结合我国的政治环境进行扩大公民有序政治参与的实践。

[关键词]政治参与；多元梗阻；协商民主

[中图分类号]D60　[文献标识码]A　[文章编号]1002-7408(2008)08-0054-04

政治从本质上看是大众的事业，只有公民积极参与，才能把政治文明建设好。公民的政治参与，最大的政治功能和价值在于通过影响政府的行政和决策，使国家政治体系的运作避免或减少对“公意”的可能的偏离。“政治参与是普通公民通过一定的方式去直接或间接地影响政府的决定或与政府活动相关的公共政治生活的政治行为。” 它是政治权利得以实现的重要方式，反映着公民在社会政治生活中的地位、作用和选择范围，体现着政治关系的内容。政治参与对于政治民主而言是一种极有价值的工具。考察现代国家的民主化进程，至少可以得出一个结论：政治民主的正常运行有赖于政治参与。政治参与的扩大和政治生活的民主化是政治发展的重要目标之一。由于政治参与活动给予了普通公民以表达自己意见的机会，使得最大多数人能从中获得好处。由于政治参与活动增强了公民对自身尊严和价值的认识，很多政治学家都给予政治参与以极高的评价。以卢梭、密尔、杰弗逊为代表的古典民主主义者就主张参与民主理论，认为政治参与是社会活动和创造力的源泉，是抵制暴政强有力的工具，是集中集体智慧的重要途径。正如亨廷顿所言：有利于民主的社会、经济和外在条件的出现绝不足以产生民主。政治领袖必须去造就民主，去采取行动，这样才有可能导致民主的出现。政治领袖不能在民主先期条件欠缺的地方贯彻其意志和技巧去创造民主。创造民主的条件必须存在，但是只有政治领袖愿意冒民主风险时，民主才可能出现。我国传统的政治参与正是在建国初期一批具有远见卓识的政治领袖们构建的宪政框架指导下不断进行和发展着的。

一、历史回溯：宪政机制下我国公民政治参与的图景

政治参与是近代政治的概念，是政治文明进程中的一个重要变量。传统社会和现代社会的主要政治差别，在于政治参与的规模和程度。伴随着社会经济现代化，政治参与也扩大了，一个社会政治经济的发展水平越高，其政治参与的水平也就越高。我国的政治参与发展历程证实了这一理论。宪政是民主政治的最有力保证和最严密的制度体现。由于民主理论和一般民主制度自身的不足，选举产生的政府也存在专制的可能，因而，民主政治和人民主权原则都不可能得以真正实现。只有用以法治为基石、以保障公民权利和实现人权为宗旨的宪政理论与民主理论有机结合起来，即在实行一般民主的基础上进一步实行宪政，才能有效地协调国家权力与公民权利之间的关系，保证宪法所规范的现代民主政治制度的良性运行。当然，宪政也并不等于民主，二者的侧重点和内涵是有区别的：民主强调的是权力的归属，宪政强调的则是对权力的限制；民主的重心在于公民的政治参与，宪政的重心则在于对公共权力的有效限制；宪政固然是以民主政治为前提和基础的，但宪政并不等同于一般意义的民主政治，而是一种更高形态的民主政治。为此，在建国之初，伟大的无产阶级革命家们就注意到了宪政和民主的区别，高瞻远瞩地确立了社会主义民主的根本原则是人民当家做主。我国宪法第2条第3款就规定：“人民按照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事务，管理社会事务。”人民代表大会制度在建国之初就被确立起来，成为我国公民宪定政治参与的根本途径。此外，植根于中国独特的历史与现实的政治资源之上，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，作为党派团体之间进行民主合作的一种制度安排，也为我国公民政治参与提供了又一重要渠道。毋庸置疑的是，政治参与作为一种政治行为，必然要受到政治自身因素的影响。从本质上讲，政治制度的根本性质对政治参与有重大影响作用。但仅就政治运行而言，直接对政治参与发挥作用的因素主要有选择制度、政党制度等。”在中国，最重要的政治组织是中国共产党。它创建了新中国，同时也创建了中国的国家组织，是中国政治生活的领导力量，也是中国政治稳定的基本组织力量。”参与政党和社团，是我国政治参与的一种主要方式。目前中国共产党已经有党员7000多万，还有不少的人加入民主党派。我国的政治社团主要有共青团、妇联和工会，其成员更是不可胜数。宪政体制下的这些机构设置构成了我国公民政治参与的主体图景。通过参与各级人民代表大会的选举、加入中国共产党或者其他的民主党派、进入政治协商会议、成为法定社团的成员等渠道，我国公民在一定范围内实现了政治参与。毫无疑问，社会主义社会政治参与的主体是广大人民群众，而且随着社会主义的发展，参与政治的范围和人数还在不断扩大。

二、多元梗阻：新形势下“传统”政治参与的深层制约

改革开放以来，中国实行以市场为导向的经济体制改革推动了公民社会的兴起和发展。原来单一的公有制结构为多种所有制形式并存所取代。多种所有制经济的发展创造了相对独立的经济领域和私人生活领域，个人和各种社会经济组织获得了较大的自由活动空间，能够对社会经济生活进行自我管理，并推动着全能国家向有限政府转变。同时，经济生活的多元化导致社会结构发生显著的分化。按照陆学艺先生的划分，中国目前已经分化出国家与社会管理者、经理人员、私营企业主、专业技术人员、产业工人、农业劳动者等十大社会阶层，利益诉求也迅速呈现出多元化。随着市场经济的发展，人们对利益特别是与自身有关的利益的关注被唤醒。在人们利益的实现过程中，人们的利益要求与自身能够实现这种利益要求的能力的差距扩大；人们的利益诉求与政府满足其愿望的渠道和能力之间差异扩大；社会各阶层成员的民主意识和参与创建规则程序并按该规则程序处理社会问题的能力参差，这使得利益冲突常态化，威胁到政治合法性。与此同时，政治参与也因为面临着新局势的挑战，出现了多元梗阻。主要体现在以下三方面：

首先，利益多元客观上强化了公民政治参与的难度。改革开放以来中国社会最深刻的变化就是利益结构的变化，表现为利益的一元化、平均化转变为利益的多元化、差异性。在市场化改革中“不同社会群体和阶层的利益意识不断被唤醒和强化，对利益的追求已经成为人们社会行为的一种强大的推动力”。间不同社会主体利益追求的多元化也就意味着利益格局的调整，这样就不可避免产生利益冲突和利益矛盾，增

加社会不稳定因素。亨廷顿也认为，经济发展本身就是一个造成不稳定的进程，迅速的经济增长使某些人的收入增加，贫富差距拉大，增加了人们对现存秩序的不满；经济发展提高了集团组织的能力，从而提高了集团对政府提出要求的分量，而政府却不具备满足这些要求的能力，这种差距造成了社会的怨愤。在社会纵向和横向流动机会很少的情况下，这种怨愤会促使人们通过政治参与向政府施加压力，同时如果政治制度化水平没有相应提高，那么就会造成社会矛盾和冲突。同样我国现阶段经济飞速发展，形成了史无前例的国家繁荣，但是社会利益矛盾却日益凸显。一个重要原因在于公民政治参与需求与需求满足之间形成了“时滞性差距”，现行的政府体制尚未能够有效提升政治体制的吸纳能力，这就造成了“公民政治参与溢出体制边界”的秩序失范现象。利益多元从客观上强化了公民政治参与的难度。

其次，传统政治参与抑制了公民参与的主体意识。新近发展起来的一些新兴工业化的国家在现代化过程中首先是以较少的政治参与来换取经济的快速发展。问题的关键是，何时以及如何进行这种转换。如果一味地认为经济发展就是一切，而不适时进行民主政治建设，必然会带来社会矛盾的大爆发。我国传统的政治参与方式主要是依靠宪政下的政党和社团来维持运行的。在很长一段时间内，我国以经济建设为中心的指导思想甚至演绎为经济压倒一切。这种单向度的发展引发了诸如收入差距、贫富分化等一系列问题，给社会带来了诸多的不和谐，政治参与作为有效解决这些矛盾的一种机制也因为政治体制改革的相对滞后而出现了梗阻。我们过多地强调了以经济成长为核心来配置公共资源、制定公共政策、考核公共部门。而实际上，片面的“经济”政治或者“发展”政治并不能自然地解决政治参与难题，不切实际和民生需要的发展所制造的民生问题日益凸显，政治参与在被赋予更高关注的时候却衰落了。公民政治冷漠，政治参与的形式化、随意化、非制度化成为一种常态。“尤其值得注意的是，近几年来，我国公民参与日益呈现出两种不可忽视的发展趋势。一是非制度化参与行为的扩展。由于既有的制度环境无法为社会利益群体充分表达其利益需求提供畅通的渠道，于是当公民自身利益受到侵害时， 他们的表达方式往往是给有关领导写信，向有关部门举报，到信访办申诉，向报社、电台、电视台投诉，但这些参与渠道常常成本太昂贵，收效不显著，这就促使公民用直接影响甚至收买官员的办法来实现自己的利益，由此造成权钱交易，官员腐败。二是群体性参与行为大幅增加。虽然现有的公民团体和社团组织为公民参与提供了一定的制度和渠道，但人们对这些组织化渠道缺乏应有的信心，往往倾向于聚集起来以群体的方式来影响政府的决策和行为，诸如集体上访、静坐、阻挡交通等。”从1995年到2000年全国的统计数字看，集体上访量已占到全国信访总量的56.5％，2001年更上升到75.6％。而“来信来访”反映的是大多数公民自身的切身利益，若得不到认真对待和妥善处理，公民就会产生不满情绪，甚至以极端方式表达自己的要求。当前，我国的政治参与与协商对话机制尚不健全。在很大程度上没有建立起政府官员与公民的有机联系机制，政府官员的升迁不受民众的臧否制约，势必会使他们漠视民众的呼声，因而压制了民众的主动参与精神。

再次，精英决策和法律模糊限制了公民政治参与的权限。目前，我国仍然实行的是自上而下的决策机制，决策权力集中在执政党的各级党委甚至是党委书记个人手中。政府在首长负责制体制下，决策权基本上集中于政府组织主要领导身上。因此，我国的决策更多是一种精英决策，而不是大众决策。由于高度集权体制的变革仍无法跟上经济体制改革，多元化的社会利益表达与综合仍然无法由社会结构承担，而是由权力精英通过分析、研究和调查，将他们所认定的社会利益输入到公共政策中去，即决策过程中的利益要求主要不是由决策体系外部的社会结构输入到决策中枢，而是由权力精英自身来进行利益要求的输入，即“内输入”，它所依靠的不是多元决策下的社会互动过程，而是权力精英之间的互动。精英决策和内输入结构限制了公民的参与权限，使公民参与更多为一种间接参与。”政治参与沦为形式化后，“人们对于权威的认同程度在不断下降；对抗政府决策的技巧已经如火纯青的地步；中央政府一些关于国计民生的重大政策无法顺利施行；怀旧心理在一些地方滋生蔓延。更普遍存在的是一种逆反现象，凡是来自上边的意图、决定，都会引起一种出自本能的反感和自发的抵制”。另一方面，有关我国公民政治参与的法律规定甚为模糊。我国宪法第2条第3款虽然规定：“人民按照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事务，管理社会事务。”也只是从总体上确立了公民的政治参与权。具体如何去进行有效的政治参与，散落在党章和各个政治社团章程的规定并不具有严格的法律效力和指导政治参与的实践意义。相比少数精英人士，更多的普通民众，政治参与的当然主体却处于边缘化状态。大多数的民众对于如何进行有效的政治参与并没有形成完整的概念，甚至连政治参与的方式和流程都不清楚，极大地限制了公民政治参与的权限。

三、晚近发展：扩大我国公民有序参与的协商民主实践

经济和社会结构的深刻变化导致了我国社会各阶层的流动、分化和组合。新的经济成分、利益群体和社会组织不断产生，利益关系和社会矛盾日益复杂，社会各阶层特别是新的社会群体的物质利益要求和政治利益诉求日益增强，非竞争性民主政治的社会基础和体制资源开始削弱，这是我国社会从传统向现代转化的必然表现，也是我国公民政治参与发展的源动力。如何在社会分化的基础上实现社会的整合，把各种社会力量吸纳进政治系统中，使整个社会在管理、调节和控制方面更有组织，使政治更加和谐；如何在利益关系和社会矛盾日益复杂的情况下，通过有效的政治设计，畅通利益表达渠道，建立利益协调机制，正确处理和化解各社会阶层、社会群体的利益纷争和矛盾，进而实现在人的差异和分化基础上的各得其所、和谐相处，是当前政治参与发展的根本原则和最新目标。因此在目前建设和谐社会的大背景下，面对利益多元的社会现实，要想构建和谐的利益关系就必须在决策机制、政治体制方面进行改良，实现公民政治参与需求的释放与政治体制吸纳之间的动态平衡。晚近西方兴起的一种被看作是阐释公共决策合法性的协商民主理论给我们提供了新的视角。所谓协商民主，指的是这样一种治理形式：平等、自由的公民借助对话、讨论、审议和协商，提出各种相关理由，尊重并理解他人的偏好，在广泛考虑公共利益的基础上，利用理性指导协商，从而赋予立法和决策以政治合法性。协商民主，又译审议性民主，商议性民主。这一理论认为，民主的核心应是偏好的转变，而不仅仅是简单的偏好聚合，主张公共政策必须经由公共协商的过程，通过自由、

平等的公民之间进行的讨论、对话和争辩而后作出决定。作为对自由主义民主或选举民主的一种反思、修正或发展，协商民主理论因其深化了对民主政治内涵的认识而越来越受到国内外政治学界的重视，并有国内学者开始从协商民主的视角审视我国民主政治发展的实践。在协商民主的理论研究方面，陈家刚博士率先选编、上海三联书店2004年7月出版了《协商民主》一书。2004年11月18日至21日由浙江大学政治学与行政管理系和澳大利亚塔斯玛尼亚大学政府系主办的“协商民主理论与中国地方民主的实践”国际学术研讨会上，来自海内外约50名专家学者和政府官员围绕“协商民主理论”、“中国政治改革与协商民主”、“西方社会中的协商民主”、“中国农村的协商民主实践”、“中国城市的协商民主实践”、“如何推进协商性制度建设：实践者的看法”等主题展开热烈而深入的讨论，这是协商民主理论与中国政治实践相结合的首次集中探讨。2006年9月，由中央编译出版社出版的“协商民主译丛”精选了西方学者在协商民主研究方面的代表性论著，在相当程度上反映了当代西方协商民主理论的思想渊源、代表人物、主要观点、重要争论和现实基础，为国内读者了解和研究当代西方民主政治提供了基础性的文献资料，也为我国协商民主的进一步发展奠定了理论基础。

在价值冲突日益明显、社会生活日趋复杂、不平等日渐普遍的竞争性社会中，协商民主无疑是充满活力、制度可行、具有内在优势的政治决策模式。首先，协商民主通过广大人民群众的积极参与、平等对话和理性沟通，消除公共决策系统的封闭性、独断性，实现集思广益，提升公共决策的民主性、科学性和公共性，为多元化的利益诉求输入构建了制度渠道。提供了利益整合的平台，畅通了多元利益的表达渠道，解决了多元利益所带来的参与梗阻。实际上，对政治的参与能够促进人类的发展，提高人们的政治效能感，减少人们对于权力中心的疏离感，培养对公共问题的关注，有利于形成一种积极的、富有知识的并能对政府事务具有敏锐兴趣的公民，从而有助于一个参与性社会的形成。其次，协商民主理论重视公民的参与，作为一种新的决策形式，协商民主认为公民应该在信息公开透明的条件下，依据一定的程序，自由而平等地对影响到自己的公共政策进行公开且充分的讨论，通过公共协商来赋予决策以合法性，从而为公众参与环境决策提供了支持。提升了公民政治参与的能力，培养了普通公民的政治参与意识，化解了公民对政治参与的普遍冷漠。再次，协商民主强调平等参与，不论是执政党还是参政党，不论是政府还是公民，不论是社会精英还是平民百姓，都有权依照法律和制度参与公共论坛，就各方所关心的问题进行民主协商，有利于实现政府权力和公民权利、公民权利和公民义务的合理配置，防止政府滥用权力和公民滥用权利所导致的矛盾和纠纷。强化了对政治决策的民主监督，打破了精英决策的封闭状态，扩大了公民政治参与的权限。“当代中国的经济与政治的规定性表明，协商民主的决策模式有利于实施最广泛的政治参与，能够最大限度地包容、吸纳各种利益诉求，在民主政治决策的‘多数’与‘少数’之间开辟出缓冲地带，寻找到利益平衡点。”我国的民主协商首先应该扩大协商主体，使参与制度化协商的人不再局限于政治、经济、文化、社会精英，还要扩大到普通老百姓；其次是拓宽协商渠道，除政治协商会议外还应该有更多的表达和参与的平台并在此基础上增加协商的内容和领域，使得民主协商既要体现国家形态上的民主，也要体现社会形态的民主；除此之外，还要明确协商的法律地位，使协商成为决策的必不可少的法律性程序，作为整个社会主义民主政治运行的原则而存在。

[责任编辑：王润秋]