基于整体性治理的综合行政执法体制改革研究
时间：2021-01-30 07:57:30 来源：达达文档网 本文已影响 人 
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摘要：整体性治理理论着力于政府系统内部机构之间的功能性整合以及公私部门的多主体合作，将横向部门结构、纵向层级结构与公私多主体结构有机联结起来，在理论上构造出一个三维立体的整体性治理框架。整体性治理理论是解决行政执法多头化、交叉化、部门化和碎片化问题的现实需求，对深化综合行政执法体制改革具有重大理论指导意义。根据该理论，深化综合行政执法体制改革要求以大部制为基础将行政执法领域进行横向分割，构建有效的跨部门协作机制和整合性信息技术系统，最终实现综合行政执法体制改革的系统性、协调性和整体性推进。
关键词：综合行政执法；碎片化；整体性治理；跨部门协作
中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：2095-5103（2016）01-0005-（13）
一、问题的提出：行政执法碎片化困境
在当前城市化不断加快、城市管理不断深化的背景下，行政执法引发的各种矛盾纠纷不断增多，层出不穷的关于城管暴力执法的媒体报道在很大程度上也暴露出我国传统行政执法模式存在的弊端。究其原因是当前我国行政执法总体上呈现出的碎片化状态所导致的。行政执法碎片化问题表现为以下方面。
（一）执法缝隙：分段治理与利益封锁形成的共同阻碍
“分段治理”式的“执法缝隙”主要是由客观的权责分工体系造成的。在政府内部，各部门之间在权责配置上存在明显的“分段治理”特征，即将一个规制对象根据流程进行切割分段，由多个部门共同管理，每个部门各管其中一段。长期以来，由于多方面原因，不少部门都建有自己的执法队伍，甚至同一个领域有几支执法队伍，多层执法、多头执法、重复执法，在一定程度上影响了行政执法的公正性、统一性和权威性，损害了人民群众的利益和政府的形象，干扰了正常的公共秩序和市场经济秩序。
“利益封锁”式“执法缝隙”则是由各政府部门基于本部门利益而做出的一种行为抉择造成的，即在有利可图的领域，各相关部门积极主动地进行管理或规划。与造成“分段治理”式“执法缝隙”的客观体制因素相比，“利益封锁”式“执法缝隙”的动因主要来自政府部门主观上的行为选择。在现行行政执法过程中，执法行为与利益挂钩，相当部分执法队伍经费实行自收自支，或只有部分经费由财政解决，经费来源缺乏财政保障，以罚代管、以罚代养的现象较为普遍。与之相反，在一些无利可图的领域，有些执法部门存在不作为或假作为的现象。
（二）部门壁垒：沟通成本的增加与政府“整体性”价值缺失
在行政执法过程中，政府部门间由分治到协作的转变，造成了沟通成本的增加。一方面，政府部门间的协调需要信息、人力、财力等资源的流通；另一方面，政府也需要对政府部门之间的不协调进行监督与管理，而耗费在这些问题上的成本实际上构成了政府部门间协作的“沟通成本”。尽管随着信息现代化的发展，先进的沟通与监督手段不断增多，但由于“部门壁垒”的客观存在，政府部门之间依旧存在着高昂的交流成本，这笔费用不仅加大了政府部门之间相互沟通的难度，也使得政府内部组织的优化更加艰难。
政府效率的提升与部门之间的协调，都有赖于政府各部门对政府“整体性”价值的认同。政府作为一个组织，其“整体性”价值认同可以降低政府部门间协调的不确定性。然而作为“碎片化”执法在操作层面的具体表现，“部门壁垒”的客观存在阻碍了政府部门协作的有效达成，这种阻碍作用甚至已经影响到了政府改革的发展。
（三）机构林立：各自为政、制度失范、权力膨胀
当前政府各部门之间的行政分工体系是建立在计划经济时代的传统官僚制基础上的。这种分工体系以专业分工、等级制与非人格化为主要特征，目的是适应计划经济的要求。“各自为政，分割管理”的行政分工体系，更多地侧重于各部门自己的权责与管辖范围，并且互不干涉权责。各部门组建独立执法队伍，分散进行执法，容易造成队伍素质参差不齐、人员编制无序、执法经费不足、执法制度和程序不完善等问题。在市场经济体制下的今天，“各自为政，分割管理”更多表现出的是一种“制度失范，权力膨胀”的现状，其主要表现是，执法权力横向过于分散，纵向趋于雷同，如经常出现的部门执法交叉、上下执法重复、各自为政现象；执法机构林立与执法力量严重不足并存，通常是“制定一部法律，设立一支队伍”，执法机构及人员总量不断膨胀，但具体到每一个执法机构，执法力量与承担的执法任务相比又严重不足；行政执法委托随意和无序，执法的监督机制也不健全。
总之，现行的行政执法体制中不同程度地存在着多层执法、多头执法、执法扰民、重权轻责、以权谋私等碎片化问题，严重影响了行政执法的公正性和统一性，干扰了正常的公共秩序和市场经济秩序，并导致了不正之风和腐败行为的频发。碎片化执法所面临的矛盾和问题具有复杂性和棘手性，改革攻坚的难度不断增大，这使我国行政执法体制改革必须由单项改革转型为综合改革。综合行政执法体制改革是我国行政执法体制改革的主线，从条块分割的单一部门行政执法向综合行政执法迈进，是我国行政执法体制改革的重要内容。西方国家自20世纪90年代后期开始，政府改革运动出现新的动向，形成了不同于新公共管理的整体性治理理论，其整体性的视野和各国政府具体的整体性实践对我国现阶段推进综合行政执法体制改革具有深刻的借鉴意义。
二、整体性治理：综合行政执法的理论契合与转化
（一）整体性治理理论的理论溯源
归结起来，整体性治理理论主要有两大渊源：一是盛极一时的以竞争为特征的新公共管理治理模式的衰微；二是以合作为特征的整体政府改革运动的勃兴。随着新公共管理理论范式的终结，西方各国涌现了多种治理与政府改革模式，这些理论模式的共同点是强调制度化、常态化和有效的“跨界”合作以增加公共价值，提高公共服务的品质。整体性治理理论的相关术语较多，我们将它们进行梳理后，总结为一个在整体政府时代进行政府治理与改革模式创新的理论化系谱，即跨界性协同结构的理论化系谱（见图1）。
