构建公共服务型政府的理论诠释与现实依据
时间：2021-02-17 07:53:16 来源：达达文档网 本文已影响 人 
摘要：国家与政府起源理论、新公共管理理论和公共选择理论从不同角度表明提供公共服务是政府的必然职能，建立公共服务型政府有其必要性和现实意义。从我国社会经济发展的现实状况看，社会公共事务的大量增长、公共服务的缺失都需要政府强化公共服务职能，市场机制的完善和公民社会的成熟为建设公共服务型政府提供了积极的现实条件。 关键词：公共服务；政府；管理 中图分类号：C936
文献标识码：A
文章编号：1004-0544(2006)08-0067-03
一、公共服务型政府：不同理论视角的诠释
(一)从国家与政府起源理论看公共服务型政府建立的必然性。马克思主义认为，国家是社会在一定发展阶段上的产物，是“从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会脱离的力量”，国家的本质在于执行阶级统治，把阶级对立和冲突控制在一定范围内，从而维护统治阶级所赖以生存的社会地位和秩序。因此，政府职能的核心是政治统治。但是，国家一旦产生，还必须担负管理社会公共事务的职能，因为，“政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础，而且政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去”。可见，在马克思主义看来，政府作为代表统治阶级意志和利益的特殊的公共权力组织，必须依靠良好的社会管理来实现阶级的政治统治。政府的社会管理职能作为政府所代表的国家的性质和活动的基本方向的反映，归根结底是为占统治地位的阶级所赖以存在与发展的经济基础服务的。虽然有学者指出，“国家从形式上并不完全代表某一个阶级的利益”，“社会管理职能的履行代表社会公共利益，以公共目标为依归，并不单纯服务于统治阶级的特殊利益”，但国家在政府职能上表现的这种相对自主性是从属于国家的阶级性的。因为，“迄今为止，阶级社会所有的公共领域都是阶级的公共领域，最终受着统治阶级的根本利益的支配”。从这个意义上讲，公共服务型政府的建立，其服务的价值取向是社会的公共利益，但却是相对的公共利益。我国社会主义民主政治的性质，决定了政府实施对国家事务和公共事务管理的目的是维护最广大人民的根本利益，全心全意为人民服务。正如温家宝总理所说的：“管理就是服务，我们要把政府办成一个服务型的政府，为市场主体服务，为社会服务，最终是为人民服务。”这是对政府服务职能鲜明而富于新意的阐述。
社会契约理论则在自然状态假说的基础上推演了国家和政府的产生逻辑。该理论认为，人们为了克服自然状态的不便，更好地保护人身和财产安全，便相互订立契约，自愿放弃某些权利，把这些权利交由他们所指定的人按一定的规则来行使。“这就是立法和行政权力的原始权利和这两者之所以产生的缘由，政府和社会本身的起源也在于此。”由此，为社会提供财产、人身安全等公共安全服务是政府的“重大的和主要的目的”。环同时期的社会契约论者对政府服务职能的界线有多种解释。从“最低限度的国家”、“守夜人政府”到“福利国家”、“干预式政府”，争论的只是服务职能的范畴。事实上，在政府职能方面，即使是古典自由主义者也不否认政府提供公益物品和公共服务的职能。亚当·斯密在《国富论》中就明确提出为社会提供公共工程是政府的三项主要职能之一。人们服从政府是因为人们认为政府是为自己行使公共权力、解决社会问题和保障公众利益的，它不一定最好，但能避免最坏。政府为消除“自然状态”自身的不便为社会提供必要的以公共权力为后盾的公共服务，正是政府存在的合法性来源和合理性所在。
(二)从新公共管理理论看服务型政府建立的必要性。党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，引入了国际上通行的“公共管理”概念，这是一项重大突破。由传统行政管理向现代公共管理的转变，是当今世界各国行政体制改革的一项基本内容，公共管理的核心和本质就是服务型政府，这一思路已经被越来越多的国家所接受。新公共管理理论认为，传统的官僚体制不能适应迅速变化的信息和知识密集型社会和经济生活，现代社会的政府不再是高高在上、自我服务的官僚机构，政府公务人员应该是负责任的“企业经理和管理人员”，社会公众则是提供政府税收的“纳税人”和享受政府服务作为回报的“顾客”或“客户”，政府服务要以顾客为导向，为公民提供具有回应性和个性化的公共服务。”所以，政府服务要以公众诉求为导向，以公众的期望决定政策的设计，以公众的需求决定服务的内容，以公众的满意度衡量政策执行的成效，以公众的评价决定政策变迁的方向。当然，政府由于其公共性和权威性，不可能为每个公民提供他们所需要的服务，政府的服务必须从社会公共利益的前提出发，为此甚至会抑制公民的某些需求。
作为公共管理理论的替代模式之一，治理理论在公共管理理论的基础上，揭示了现代公共服务型政府建立的社会化倾向。治理理论认为社会的治理不再是以政府为唯一中心的单向管理活动，而是通过政府、非政府部门、企事业以及公民多元主体的协调与合作共同实现对公共事务的管理。政府的主要职能固然是向社会提供服务，但这并不意味着所有公共服务都应由政府直接提供。政府要用足市场机制，充分发挥企业以及其他非政府组织的治理能力，根据服务内容和性质的不同，采取相应的公共物品供给方式。公共物品的供应既可以由政府、也可以由私人部门和第三部门承担。治理理论认为公共部门和私营部门必须互相依赖，进行谈判和交易，在实现共同目标的过程中实现各自的目的。由此可以看出，政治国家与市民社会对公共生活的合作管理当然也是建立在服务型政府而不是管制型政府基础之上的。
(三)从公共选择理论看政府提供公共服务的可能性。经济学上认为公共服务型政府就是提供私人或者社会不愿意提供，或者没有能力提供的公共产品的组织。公共选择理论认为，水、电、气、路、通讯、交通工具等有形的物质产品及包括安全、医疗、教育、娱乐等在内的无形的非物质产品在一定程度上具有非排他性和非竞争性的特征，这些公共服务亦可被称作为公共物品。公共物品的供给方式之所以有别于私人物品，是因为在消费方式和排他性上它有别于私人物品。公共物品对任何一种群体生活都是必需的，但由于其自身的特殊性，每一个人在享用这一物品时都会希望有别人来提供该公共物品而自己免费使用(搭便车)，而且，由于公共物品的非排它性，使这种“搭便车”成为了可能。另外，由于公共物品具有非竞争性，这类物品应免费提供，然而，对于微观经济市场来讲，不能收回成本或是无法使自身利益最大化的行为都是不为微观经济活动主体所接受的，因而在一般情况下依靠私人力量和市场机制是不足以得到有效(及时和足量)的公共物品的供给的。因此，公共选择理论认为政府作为公共利益的保证人，其作用不仅是弥补市场的不足，而且在公共物品的提供上要力争实现社会财富的最优分配。政府即使不直接
提供公共服务，也必须通过各种途径创建公共服务的供给体系，以保证公共服务的充足和有效。
同时，由于公共选择理论认为在政治过程中，政治家、官僚与在经济过程中的自然人一样都是自身利益最大化的追求者，政府的活动并不总是像应该的那样“有效”或像理论上所说的能够做到那样“有效”，缺乏竞争机制、缺乏降低成本的激励机制、政府机构自我膨胀等因素都会导致政府工作机构低效率甚至“政府失败”，因此，要提高公共生产的效率，必然要打破政府的垄断地位，充分发挥市场力量，通过加强对政府的权力约束，在行政管理体制内部建立竞争结构、进行制度创新等预防“政府失败”，构建能够有效地解决实际问题的政府管理模式，使政府能够更好地提供公共服务成为可能。
二、我国建立公共服务型政府的现实依据
(一)社会公共事务的增长为建立公共服务型政府提供了现实需求。随着社会经济的发展和公众生活水平的提高，公众的社会需求明显增多，表现在文化方面、个性发展与享受方面的公共事务成倍增长，在居住环境、人口流动、卫生保健、娱乐交流等方面的要求明显增加，一些原来纯属经济事务范畴的事务，如交通、电话通讯、信息网络建设等也逐渐转化扩大为公共事务。事实上，随着社会的发展，无论是发展中国家还是发达国家，各国政府的公共管理职能都呈现加强的趋势，不断增长的社会公共事务要求政府提供越来越多的公共服务和公共产品来满足社会需要，政府的职能或许在分化，但其在社会发展中的地位和作用却在增强。
就政府职能形成的条件看，政府职能变化取决于两个因素：一是社会存在的对公共管理的客观需要，二是统治集团对此作出的政治抉择。，从1998年以来的历次机构改革可以看出，我国政府机构改革和职能转变主要集中在公共服务职能的增长上，政府在公共事务如产品质量和技术监督、食品和药品监管、旅游管理、人口管理、社会保障、信息产业管理、安全生产监督等等方面职能的增加和在发展社会就业、社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业方面职能的增强，表明我国政府正在努力从“管制型政府”向“服务型政府”转变。而促使政府作出这一政治抉择的前提正是大量社会公共事务的出现所引发的对公共管理和公共服务的客观需求。国际经验表明，一国的人均GDP从1000美元向3000美元的过渡时期，也是该国公共需求快速扩张的时期。我国正处于这个发展与转型的特定时期，已形成全社会公共需求快速增长的现实基础。
(二)政府公共服务的缺失对建设公共服务型政府提出了现实挑战。改革开放以来，虽然政府进行了多次机构改革和职能转变，但由于转型的滞后，在与社会的需求上，许多方面仍处于严重失衡状态。大量没有来得及解决的社会问题，如仍困扰我国社会稳定的贫困问题、收入分配差距不断扩大导致的“两极分化”问题、社会保障体系建设明显滞后问题，以及大量日趋突出的社会安全问题、失业问题、教育问题、环境保护问题等等，构成了政府当前面临的巨大社会压力。而保护广大人民群众的就业安全、收入安全、养老安全、健康安全，建设有效的公共卫生服务体系，构建以弱势群体为主要服务对象的社会保障网络，完善危机管理制度和危机处理机制，维护整个社会的稳定与安全，都是政府应当提供的公共服务产品。
长期以来，我国政府定位于经济管理型政府而不是公共服务型政府，政府的经济职能过于突出，提供公共服务的能力相对较弱，很多地方，政府的工作重点仍然在直接管理、控制经济发展上，主要精力和大部分财力还没有用到社会事业发展和公共产品供给上，公共教育支出、公共医疗卫生支出和社会保障支出占GDP的比重仍然较低。根据2006年全国“两会”公布的数据，2005年，国家财政收入为31627．98亿元，全国财政支出33708．12亿元。在33708．12亿元的支出中，财政就业和社会保障支出3649．27亿元，增长17．1％；全国教育支出3951．59亿元，增长17．4％；全国财政医疗卫生支出1026．99亿元，增长20．2％。从以上政府支出结构可以看出，与2004年相比，政府公共产品方面的支出有了很大增长，但是，与世界发达国家相比(发达国家公共物品的支出比重一般达到60％以上)，差距仍然十分明显。公共产品供给的短缺以及公共服务的不到位，仍是困扰公共服务型政府建立的现实问题。
(三)市场机制的完善和公民社会的成长为建设公共服务型政府提供了现实条件。提供经济性公共服务是政府的主要经济职能。在传统的计划体制下，政府的职责既是生产者，又是监督者、控制者，在管理体制上表现为计划和控制，在组织体制上表现为官僚制、权威化的正式结构而不是适应性强的服务体。我国已进入完善市场经济体制的关键时期，实现经济增长方式由政府主导向市场主导转变的时机和条件从总体上说已基本成熟。从市场主体看，以公有制为主体、多种所有制经济并存的基本格局已经形成。从市场配置资源的程度看，尽管各种制度和市场尚不完善，但是市场的基础性作用越来越充分地显现出来。过去需要政府直接管理的大量经济活动被交由市场本身来运作、消化，政府的经济职能从直接参预经济活动、干预市场慢慢过渡到为市场主体提供经济运行必需的经济环境、保障经济的平稳快速发展上来。可以说，市场机制的逐步完善为政府转变经济性公共服务方式、将有限的行政资源更多地投放在公共管理和公共服务上面提供了可能。
诸多理论表明，政府是公共服务的主要提供者，但不是唯一提供者。为保证公共服务的效率和效益，必须实现政府与公民社会的合作，探索多种服务方式。可以说，公民社会的成长与成熟是建设高效服务型政府的重要现实条件。在管制型政府时期，由于政府对社会事务的过多甚至是全面控制和干预，社会对政府形成极大的依赖，公民社会缺乏成长成熟的空间，政府陷入全管而又“管不了管不好”的尴尬状态。随着我国经济的发展和社会的进步，政治民主化大大加强，公民受教育程度大幅提高，政治沟通渠道日益畅通，行业协会及各类非政府组织不断增多，都在很大程度上促进了公民社会的发育。公民社会的成熟不仅有利于政府适当“退位”，实现从全能政府向有限政府转变，而且有利于政府职能的“延伸”，政府通过与公民社会的合作构建有民众和市场机制参与、以政府为主体的多元化公共服务体制，有利于实现职能行使的最优化。
责任编辑 张国强
