环境与国际关系:一种区域性国际公共产品的视角

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[基金项目] 2008年度国家社会科学基金资助项目《区域性国际公共产品理论与中国的东亚合作战略》，项目批准号：08BG5019，项目主持人：樊勇明教授。]

【内容提要】后冷战时代，随着传统的军事安全地位的相对下降，全球环境问题正渗透到国际关系领域成为许多国家对外政策的一个重要方面，甚至成为国际冲突中的一个新热点。对于全球环境问题，传统经济学所提出的解决方法并不适用，因此有必要对国际政治经济学中的“国际公共产品”理论进行改造和重构，提出“环境类区域性国际公共产品”的概念。有关国家为了本地区的环境安全而联合起来共同生产和维护环境类区域性国际公共产品将成为一种必然趋势，也必将成为今后国际关系的一个基本特点。

【关键词】环境 国际关系 环境类区域性国际公共产品

【作者介绍】黄河，复旦大学国际关系与公共事务学院副教授，经济学博士后、政治学博士后；吴雪，复旦大学国际关系与公共事务学院2009级研究生。

一、环境类区域性公共产品与国际关系

冷战结束后，随着世界大战和核战争威胁的消除，人类面临的其他威胁日益突出起来。其中，环境威胁是最严重的一个。环境问题中最核心的问题是环境安全问题。所谓环境安全具体涉及八大类问题：物种灭绝加剧、臭氧层耗损、温室效应与全球变暖、酸雨危害严重、森林锐减与水土流失、草原退化与土地荒漠化、大气水质土壤污染、有毒有害物质的随意处置与越境转移。[ 顾关福：《战后国际关系（1945 – 2003）》，时事出版社，2003年，第461页。]

如果说内河污染、森林乱伐和生物物种灭绝等还可以看成是某个国家内部的问题，至多对周边区域造成一定影响，那么，国际水域的污染、大片森林地区的沙化和某些地球生物的绝种等，其影响所及便大大超出单独的国家，使相互比邻的国家极易卷入地区性的环境纠纷之中，导致地区性局势紧张。就冲突内容而言，主要表现为环境污染纠纷和资源共享的利用纠纷两种类型。前者是指环境污染物的扩散给它国造成各种损失，引发地区性的环境纠纷。这类纠纷最早出现在20世纪30年代，近几十年来这种争执发生的概率逐渐增加。后者是指某些国家因对共享性资源利用的最大化而造成他国各种损失所出现的国家之间的争端和摩擦。[ 吕建华：“生态环境问题：国际政治经济新焦点”，《中国与世界》，2007年第9期，第32-33页。]近年来的例子有亚洲的“褐云”对南亚国家造成的危害；亚洲的酸雨；老挝、泰国、柬埔寨和越南共享的湄公河水资源利用的争端；拉丁美洲的拉普拉塔河污染，拉丁美洲三个国家对潘塔纳尔湿地的污染；美国和墨西哥边境的大气和水源污染；等等。

先来看亚洲的环境问题。亚洲面临的第一个地区环境问题是“褐云”，指南亚、东南亚和东亚地区的一种雾霾，其75%是人为造成的。这种云的成因包括印度尼西亚的野外大火、森林大火中燃烧的动植物和化石、柴火的不完全燃烧、工业废气以及车辆尾气等。雾霾层下的南亚国家便成了“受害者”。这种外部性引发的危害包括粉尘对健康的损害（如马来西亚），以及由于光照不足导致的农业减产。褐云甚至还改变了地区的季风形态，导致印度的西北部、巴基斯坦、阿富汗和中国西部的降雨至少减少了40%。而与此同时，其他地区如孟加拉国，却遭遇了更多的降雨和洪水。亚洲面临的第二个地区环境挑战是酸雨，主要污染源来自中国和印度，其根源是以煤为原料的火力发电站，香港、日本、朝鲜、韩国和台湾地区则是“受害者”。1990年，源自中国的污染占到日本硫沉降的37%，韩国的34%。亚洲的第三个环境类区域性公共产品是湄公河盆地。湄公河发源于中国云南省，流经缅甸、老挝、泰国、柬埔寨和越南，最后注入南海。为了满足日益增长的电力需要，以上六个国家在河上不断建造大坝。其中，中国和泰国的大型水力发电站项目处于领先地位。这种发展引起河流盐度升高，破坏了河流的生态，使下游的越南和柬埔寨成了“受害者”。越南的产粮区由于缺少湄公河的灌溉而深受影响。没有了来自上游的充沛流量，越南境内的湄公河还面临着南海海水倒灌的危险。湄公河三角洲是越南的“饭碗”，居住在此地的1700万越南人以种粮为生，并为整个越南提供了约半数的粮食。

拉丁美洲的第一个地区污染问题是拉普拉塔河的污染。阿根廷的拉普拉塔河河口提供了阿根廷80%的新鲜地表水，来自于乌拉圭、巴西、巴拉圭和阿根廷的许多河流都在这里汇入大西洋。但这些国家的过度农作（化肥、杀虫剂、除草剂）和森林砍伐导致河流被污染。[ “Contaminación en el Rió de La Plata,”http:///articulos/contardp.htm。]巴西向乌拉圭和巴拿马的河流中倾倒垃圾和石油。在蒙得维的亚，工业垃圾、炼油厂的排放物和固体垃圾都被倒入河中。假设乌拉圭70%的人口居住在100公里的沿河流域，那么这些地区的居民和旅游业（如乌拉圭的埃斯特角城、阿根廷的布伊诺斯等度假城市）将受到不利影响。拉美的第二个地区污染问题是美国和墨西哥边境的大气和水源污染。该边境地带绵延超过2000英里，包括了14个美国和墨西哥的“姐妹城市”。超过1000万的人口居住在这一带，其中的大多数人是新近来到此地的免税加工出口区工作的。自北美自由贸易协定（NAFTA）生效以来，这里的工厂在过去十几年中吸引了数以百万计的外来人员。诸如下水道、水处理厂以及专门的危险品垃圾场等基础设施的建设，还没来得及跟上该地区移民的增长。预计该地区的人口数到2020年将翻倍。拉美环境类区域性公共产品第三个重要的例子是潘塔纳尔——世界上最大的湿地。它位于巴西（潘塔纳尔湿地面积的75%）、巴拉圭（15%）和玻利维亚（10%）。[ 见“The Pantanal of Brazil，Bolivia and Paraguay,”http://www.worldwildlife.org/wildworld/profiles/terrestrial/nt/nt0907_full.html, 以及 http://www. pantanal.org/book.htm。]这3个国家都给这块湿地造成了污染。巴西是最主要的污染源，这一方面是因为湿地周边的资源非常丰富，另一方面也因为湿地的大部分位于巴西境内。农民使用的杀虫剂是最主要的污染物。此外，巴拉圭河流域的居民每天都要倾倒上百万加仑未经处理的生活废水。位于巴拉圭河分水岭处的马托格罗索州首府库亚巴，废水处理设施十分缺乏。巴西的牧场主为了扩大牧场面积而烧毁森林，使潘塔纳尔水域的土壤受到侵蚀并发生沉降，反过来增加了暴发洪水的风险。马托格罗索州地区的金矿开采带来了无数问题，野生动物问题尤其为甚。那些依赖湿地生态系统来提供自然的水处理并抵御洪水的人们是这一水污染的“受害者”，其中包括当地的原住民，以及因鱼类减少而失去收入的渔民。[ Antoni Estevadeorda & Brian Frantz, Regional Public Goods From Theory to Practice, The Inter-American Development Bank 2002, pp.204-205.]

由上可见，生态环境问题的跨国界性，以及围绕环境的权利和义务、国家的生态安全等问题产生的环境纠纷，已成为国际社会中地区矛盾的重要因素，往往导致双边或多边国家在环境问题上带有强烈的政治色彩。同时，当环境问题由一国内部的问题演变为区域间国家之间的问题后，绝大多数的环境要素也就具有国际公共产品的性质，可以纳入公共产品的理论框架内进行分析。

从人类的角度来看，环境可以发挥三种作用：作为一种消费品(a consumption good)、作为一种资源的供应者(a supplier of resources)和作为废弃物质的接纳者(a receptacle of wastes) 。这三种功能有时是互相矛盾的。如果一种商品的生产或消费会带来一种无法反映在市场价格中的成本，那么“外部性”(externalities) 就会产生。[ 田华峰: “环境污染的国际政治经济学：经济全球化中的环保困境”，《世界经济与政治论坛》，2001年第3期，第45页。]外部性可以是正的也可以是负的。外部性加在承受者身上时具有某种强制性，如上面提到的跨境污染现象等。这种强制性是不能由市场机制解决的。公共产品可以被看作是外部性的一种特例。特别是当一个国家创造了一种有益于经济中每个人的正的外部性的时候，这种外部性就是纯公共产品。

对于国际性和全球性环境污染问题，传统经济学所提出的解决方法并不适用。环境污染与其他市场失灵形式的不同之处在于它具有超越国界的扩散性。当一个国家的某个企业的生产会对邻近国家或全球的环境造成污染和破坏时，负外部性就产生了。[ 田华峰: “环境污染的国际政治经济学：经济全球化中的环保困境”，《世界经济与政治论坛》，2001年第3期，第46页。]这种跨境污染的外部性是常见的。它一般泛指由某个国家产生的污染对邻国所造成的侵蚀，以及对该区域其他国家的居民生活品质所造成的负面影响。不幸的是，国家“搭便车”的潜在性增加了经济发展使跨境污染问题恶化的可能。没有哪个国家会愿意采取高成本的措施去减轻跨境污染问题，也不会停止向邻国输出污染。在拉普拉达河河口的例子中，上游国家必须决定是投资昂贵的污水处理厂，还是简单地把污水直接倾倒到河流中。河流是区域性公共产品，无论是上游国家还是下游国家，都不能拒绝其他国家对河流的利用。搭便车问题的出现是由于上游国家不对保护水质进行投资的行为完全是出于理性，因为投资将使邻国受益，但出钱的却是上游国家。

因此，根据环境类公共产品提供一般局限于某一特定区域的特点，有必要对国际政治经济学中的“国际公共产品”理论进行改造和重构，提出“环境类区域性国际公共产品”的概念，纳入区域性公共产品的理论框架内进行分析。区域性公共产品的理论认为，在全球性国际公共产品供应严重不足或者无法满足其个性化需求的情况下，共同的需求和共同的利益将会驱使区域内国家或国家集团联合起来，共同设计出一套安排、机制或制度，并为之分摊成本。我们完全有理由把这些只服务于本地区、只适用于本地区、其成本又是由域内国家共同分担的安排、机制或制度称为“区域性国际公共产品”。[ 樊勇明：“区域性国际公共产品”，《世界经济与政治》，2008年第1期，第11页。]

二、区域性国际公共产品的理论来源

公共产品思想最早可追溯到古希腊人的哲学思考。亚里士多德（Aristoteles）在《政治学》中认为：“凡是属于最多数人的公共事务常常是最少受人照顾的事务，人们关怀着自己的所有，而忽视公共的事物；对于公共的一切，他们至多只留心到其中对他个人多少有些相关的事物。”[ 亚里士多德著，吴寿彭译：《政治学》，商务印书馆，1983年，第48页。]这种观点不仅反映出公共产品的存在，也已经开始注意到“逃票乘车”的现象。1651年英国托马斯·霍布斯（Thomas Hobbes）在《利维坦》中也有关于公共产品的阐述。他们虽未对相关思想进行系统和深入的阐述，却历史地成为现代科学的理论出发点。古典经济学家亚当·斯密（Adam Smith）的“守夜人”和大卫·休谟(David Hume)的“搭便车”思想，更是试图从政府和政府职能的角度解释公共产品的供给问题：一方面，人的自利性和共同需求的矛盾产生了“搭便车”（free ride）的现象，另一方面，在公共产品的供给上，只有政府的有效参与才能有效克服自由市场所带来的一系列问题。1882年，阿道夫·瓦格纳（Adolf Wagner）认识到人们对于公共产品的需求收入弹性较高，人均收入水平的提高会使得人们对于公共产品的需求不断增长，并且超过人均收入的增长，使得政府支出的规模也相应增长。这一现象后来被称为“瓦格纳法则”（Wagner"s Law）。1919年，瑞典学派的埃里克·罗伯特·林达尔(Erik Robert Lindahl) 在《公平税收》中，首次提出了“公共产品”的概念。真正对公共产品和私人物品的概念作出明确区分的是美国经济学家保罗·萨缪尔森（Paul Samuelson）。他在1954年和1955年相继发表的《公共支出的纯理论》和《公共支出理论图解》涉及公共产品理论的核心问题，其中最重要的是对公共产品和私人物品概念的表述。林达尔认为：“公共产品是指每个人对这种产品的消费都不会导致其他人对该产品消费的减少。”“私人物品是指如果一个物品能够加以分割，因而每一部分能够分别按照竞争价格卖给不同的人，而且对其他人没有产生外部效果。”[ Paul Samuelson, “The Pure Theory of Public Expediture,” Review of Economics and Statistics, Vol.36, No.4, 1954, pp.388-389.]公共产品具有非排他性和非竞争性两个基本属性。

随着全球经济一体化的不断深入发展，世界上国与国之间的联系越来越密切，国家之间的政治和经济关系也相互影响、相互作用。与此相适应，为了解决国际之间各种各样的问题，国际组织应运而生。作为国际组织的产物，国际公共产品[ 所谓国际公共产品，就是具有一定的非竞争性和非排他性而消费群分布在不同国家的产品。]也日益受到国际社会的关注。[ 黄恒学主编：《公共经济学》，北京大学出版社，2002年，第48页。]美国学者查尔斯·金德尔伯格（Charles Kindleberger）在《1929 -1939年世界经济萧条》一书中提出，国际经济体系的稳定运转需要某个国家来承担“公共成本”。[ [美]查尔斯·P.金德尔伯格著，宋承先、洪文达译：《1929~1939年世界经济萧条》，上海译文出版社，1986年，第348页。]20世纪60-70年代后，全球化进程的加快更加暴露了诸如环境、卫生防疫、恐怖主义和地区武装冲突等许多国际性的问题和危机。这些跨国界的问题和危机不仅具有公共产品的典型特征，而且这些问题和危机的迅速扩散使得单个国家或地区已无法自如应付，各国或地区之间的依存度和合作感越来越强烈，在责任和义务的分担以及跨国的合作、交流与协调上，公共产品理论也越来越具有国际性趋势。

1966年，曼库尔·奥尔森（Mancur Olson）以北约（NATO）为例研究了国家间共同维护安全的问题。[ Olson and Richard Zeckhauser, “An Economic Theory of Alliances,” The Review of Economics and Statistics, Vol.48, No.3, 1966, pp.266-279.]布鲁斯·鲁塞特（Bruce M. Russett）等人从集体物品的角度分析了国际组织问题。[ Russett and John D.Sullivan, “Collective Goods and International Organizations,” International Organization, Vol.25, No.4 1971, pp.845-865.]奥尔森在1971最早开始使用“国际公共产品”的概念，并从国际公共产品的视角分析了提高国际合作激励的问题。[ Olson, “Increasing the Incentives for International Cooperation,” International Organization, Vol.25, No.4, 1971, pp.866-874.]这些观点后来被罗伯特·吉尔平（Robert Gilpin）发展成“霸权稳定论”，即在政治、经济、军事和科技等各方面占据绝对优势的霸权国家，通过为国际社会提供稳定的国际金融体制、开放的贸易体制、可靠的安全体制和有效的国际援助体系等国际公共产品，来获得其他国家对由霸权国所建立的国际秩序的认同，从而实现体系内的稳定和繁荣。冷战时期，以美国为首的北大西洋公约组织和以苏联为首的华沙条约组织所构成的体系正是典型的霸权供给国际公共产品的国际体系。对此，国际关系研究者们在肯定国际体系为国际社会带来稳定的同时，也尖锐地批评它的两个致命缺陷:一是国际公共产品被霸权国家“私物化(privatization) ”的危险；二是“免费搭车”现象引起国际公共产品供应不足。与此相对应，区域化作为一种全球性的发展趋势，越来越呈现出其时代的合理性。各种形式的区域合作在全球范围内突飞猛进。欧盟是一个相当成功的例证。欧盟的成功告诉人们：有关国家可以通过区域内合作的办法，联合起来共同生产、提供和维持本地区和平与繁荣所需的各种区域性公共产品。这样不仅能有效地克服全球性公共产品的供给不足，而且能有效地防止国际公共产品被大国“私物化”。[ 樊勇明：“区域性国际公共产品”，《世界经济与政治》，2008年第1期，第8-9页。]

区域性公共产品是根据公共产品的外溢性范围不同而划分出来的一种公共产品的类型，根据公共产品是否跨越某个单个主体的管辖范围，即是否具有超越单个主体管辖地区的外部性来判定它是否为区域性公共产品。一般意义上而言，有两种区域性公共产品：一种是跨国家或地区的区域性公共产品；一种是国家或地区之间的区域性公共产品，又可细化为“宏观区域性公共产品”、“中观区域性公共产品”和“微观区域性公共产品”。这里所谓区域性公共产品主要指跨国家或地区的区域性国际公共产品。作为对国际公共产品的有效补充，区域性公共产品主要服务于本地区、只适用于本地区、其成本又是由域内国家共同分担。区域性公共产品具有以下几个特点：一是区域性公共产品有地域限制，其成本通过协商来分摊，从而能够比较有效地防止和排除该产品被“私物化”。二是由于区域性公共产品的涵盖范围较小，各国从中得到的收益和付出的成本比较清晰，从而避免国际公共产品中普遍存在的“免费搭车”现象。正如曼库尔·奥尔森在《集体行动的逻辑》中指出，“集体行动的困境”在大集团中不可避免，但如果是在小集团里联合行动来提供公共产品，那么由于在行为体之间可以进行有效监督，从而更容易实现公共产品的供给。[ [美]曼库尔·奥尔森著，陈郁等译：《集体行动的逻辑》，上海人民出版社，1995年，第25页。]三是区域性公共产品的优势还在于能够更直接地反映本地区不同类型国家的需求，从而使其机制和制度更切合该地区稳定和发展的需要。通过对公共产品理论的传承与演绎，传统意义上的国际公共产品开始逐渐向区域性公共产品转变，也在一定程度上提升了公共产品理论研究的新层次。与此同时，对区域性公共产品的研究也方兴未艾。凯瑟琳·格文（CatherineGwinn）提出了关于区域性公共产品的核心观点：“与常规对外援助集中于单个国家相比，跨国问题的解决需要多个国家采取以结果导向的发展合作措施。”[ Gwinn, “The New Development Cooperation Paradigm,” ODC Viewpoint, ODC: http://www.odc.org/commentary/vpjun99.html.]马克罗·费罗尼（M. Ferroni）在《改革对外援助：国际公共产品的角色》一文中详细阐述了这种观点：“因为世界政府的理论既不可行又不合理，因此，以问题为导向的跨境网络正成为对跨国治理模式要求的最新回应。”[ M. Ferroni, “Reforming Foreign Aid: The Role of International Public Goods,” OED Working Paper Series, No.4, 2000.]这反映了由区域合作和区域一体化的功能主义学派发展出来的理论基础。与主张全面建立国际制度体系的联邦主义者相反，功能主义的主要代表人物戴维·米特兰尼（David Mitrany）认为一体化区域范围应该很清晰，在区域内各国可以通过合作得到直接利益。[ D.Mitrany, A working Peace System. Chicago: Quadrangle books, first ed. 1946.]舒尔茨（M.Schulz）索德鲍姆（F. Söderbaum）和欧杰戴尔（J. Öjendal）则提出：世界上没有自然区域，所有区域都是在全球转型过程中通过人们的集体行动被有意地或无意地构建、解构和重构的。[ M.Schulz, F.Söderbaum, J.Öjendal, Key Issues in the New Regionalism: Comparisons from Asia, Africa and the Middle East, London, Zed Press, 2001, forthcoming.]坎布尔（R. Kanbur）等人则进一步提出了区分区域性公共产品、国际公共产品与国内公共产品的方法。第一种方法是利益的空间范围，第二种方法是个体对公共产品的贡献取决于可消费的总量。这两种不同方法对于一种特定的产品之所以应该被看作是区域性公共产品提出不同的理由；不同的方法都考虑到更加细微和关键的产品分类。对产品与政策制定之间的衔接来说，这一步是必需的。[ R.Kanbur, T.Sandler, with K.M.Morrison, “The Future of Development Assistance: Common Pools and International Public Goods,” Washington, ODC Policy Essay No.25, 1999.]

区域性公共产品显然也面临供给不足与供给过剩的问题。造成这一现象的直接原因在于各国或地区都从经济理性人的角度来考虑自身的利益诉求，而忽视其他国家或地区的需要，导致区域性公共物品供给过剩。另一方面，公共物品的外部性又会抑制供给的积极性，导致供给不足。与此同时，区域性公共产品也面临理论与实践的融合趋势，更倾向于关注实际问题的解决。因此，从国际公共产品到区域性公共产品的转变，最重要的也是实践层面更具操作性的关键议题。

三、区域性国际公共产品在解决环境冲突方面的作用

从造成环境污染的成因看，环境污染大致可以分为两类：一类是所谓的天然污染，即自然灾害对生物圈自身的破坏，如由于地震引发的海啸对环境造成的破坏和污染；另一类是人类在生产、生活过程中，将废弃物排放到自然环境中，从而对生态系统产生一系列扰乱和侵害，由此引起环境质量恶化，反过来又影响人类自己的生活质量。当环境污染超出国界，对别国或周边国家乃至全球环境造成侵害或产生影响时，就成为跨国界环境污染。后一类污染的成因与经济发展有密切关系。经济发展会使区域性公共产品的问题恶化，因为一个国家收入的增加会引起该国生产和消费的扩大。重污染产品（如钢铁和农垦产品）产量的增加意味着公共环境资源（如河流和大气）会进一步被污染。富有家庭会购买汽车之类的产品，从而进一步恶化环境。能源消耗也随着经济发展而增加。如果能源来自于火力发电，那么空气粉尘和二氧化硫问题就会接踵而至，而水力发电则需要建造新的堤坝，这会影响到下游国家的水质。为了说明亚洲和拉丁美洲能源消耗的新状况，我们利用美国能源信息管理局1989年-1999年的国家年度统计数据[ 见 http://www.eia.doe.gov/emeu/international/total.html#Carbon。]。这个数据库提供了每个国家每年的能源消耗、实际国民生产总值（GNP）和人口的信息。

表1左边的一列显示了18个亚洲国家和13个拉美国家的人均能耗趋势，右边则是GNP单位美元的能耗趋势。在亚洲，人均能耗比GNP单位能耗增加更快。人均增长最快的是泰国，每年有7.8%，而亚洲平均数（不加权人口）是2.7%。如果泰国的能耗继续增长下去，10年内人均能耗将翻番。令人惊讶的是，拉丁美洲人均能耗的增长率与亚洲相当，其中智利和巴拉圭最高。跟亚洲国家一样，拉美国家的GNP单位能耗没有明显的增加和减少趋势。总体而言，表1说明在这两个大洲，由人均能耗趋势所表示的经济活动的规模对环境质量提出了挑战。例如，经济发展使居民需要更多的电力，这就需要建设更多的火力发电站，从而会加剧酸雨的污染。因此，对于区域性环境问题来说，一个国家的环境质量不仅与该国的经济发展相关，而且还与邻国的经济发展相关。也就是说，由于有跨国的溢出，那么一个国家的污染就不单单只是该国国内经济活动的函数。

跨国环境污染的产生会带来负外部效应，而它的治理则会带来正外部效应，解决跨国环境污染问题的主要困难有两个：一是因为不存在一个超越主权国家之上的地区或全球中央政府来制定并实施环保政策。任何一个国家的环保政策只能是在其国境之内生效，而国家之间的合作只能建立在自愿、互利的基础上。二是因为环境是一种公共资源。公共资源不具有排他性是因为无法确定它的产权，因此无法向公共资源的使用者（或破坏者）直接收费，从而也就无法排除任何人对公共资源的使用。但是，公共资源却具有竞争性，也就是说一个人对公共资源的使用会影响他人对公共资源的使用。由于人们不用为使用公共资源而支付费用，因此公共资源通常会被过度使用。1972年《斯德哥尔摩人类环境宣言》指出，各国应进行合作以进一步发展有关它们管辖或控制之内的活动对它们管辖以外的环境造成的污染和其他环境损害的受害者承担责任和赔偿问题的国际法。要解决这些问题，涉及跨国界污染及其损害的界定和一些基本原则，现就这些问题进行阐述。

跨国环境污染造成的国际损害责任最早可追溯到上世纪三四十年代的特雷尔冶炼仲裁案。[ [法]亚历山大·基斯，张若思编译：《国际环境法》，法律出版社，2000年，第71页。]特雷尔冶炼厂（The Trail Smelter）是加拿大一家私人冶炼厂，从1886年开始冶炼锌和锡。由于提炼的矿物质中含有硫磺，烟雾喷入大气中成为二氧化硫。空气中大量的二氧化硫逐渐进入美国境内，造成美国华盛顿州严重的污染。在华盛顿州私人多次向加拿大索赔未果的情况下，美政府出面与加政府交涉，最终在国际联合委员会的建议下达成协议，组成仲裁庭解决此项争端。仲裁庭于1938年和1941年两次作出裁决，肯定该案是两国政府之间的争端，裁决特雷尔冶炼厂造成的损害由加拿大政府承担国家责任，同时责成特雷尔冶炼厂采取相应措施限制二氧化硫排放以防止损害的继续发生。此外，仲裁庭认为，任何国家都无权利用或准利用其领土，损害别国领土与居民或财产。[ 刘家琛：《国际法案例》，法律出版社，1998年，第119页。]正是基于此，此案被视为国际法上新的责任制度——国际法不加禁止行为所产生的损害性后果的国际责任形成和发展的前奏。

联合国国际法委员会后来在其拟就的《国际法不加禁止行为所产生的损害性后果的国际责任草案》中对跨国界损害的定义是:“这种损害指在另一国领土内或其管辖或控制下的地区明显的危害至人、财产或环境。它包括为遏止或尽量减少跨国界损害性影响而采取的防范措施的费用以及这些措施可能造成的任何进一步损害。”[ 王曦：“国际法未加禁止之行为引起有害后果之国际责任条款草案”，《法学评论》，1999年第6期，第133页。]而跨国界污染应包括各种环境媒介中的污染，包括陆地水域、空气、外层空间等。这里，“跨国界”仅指国家间的跨界污染，对不属于任何国家主权范围内的领域，即国际公域，如公海、南极地区、外层空间，显然上述草案所下的定义不包括其在内。[ 王妍：“跨国环境污染国际损害责任论析”，《聊城大学学报》，2005年第3期，第99页。]

解决跨国环境问题的一个关键点就要消除各国的“搭便车”的思想。在环境领域，“搭便车”的情况基于两种考虑：一是治理环境成本过高，一是治理环境的外部经济性。治理环境成本过高，使治理效果达不到成本所付出应有的要求，部分原因在于他方的外部不经济行为；而治理环境过程中的外部经济性，即许多在环保问题上没有付费的国家可以坐享其成。这一方面挫伤了环境治理国的积极性，另一方面助长了那些在环保问题上无所作为的国家的惰性，它们可以都去分享一顿“免费的午餐”。科思在其著名的论文《社会成本问题》中，列举了大量社会公害的外部性问题（也就是外部侵害的问题），同时指出，无论是在完全竞争的市场中，还是在有交易费用的市场中，只有在产权界定的情况下，才能通过合约寻找到使各自利益损失最小化的制度安排。[ 潘丹榕、罗峰：“问题与对策：国际环境治理的制度分析”，《世界经济与政治》，2000年第10期，第62页。]

将以上的思想延伸至国际政治经济学领域，便可以提出“环境类区域性公共产品”，纳入区域性公共产品的理论框架内进行分析。一般来说，只服务和适用于本地区、其成本又是区域内国家共同分担的涉及环境的国际性安排、机制或制度均可被称为“环境类区域性国际公共产品”。该类产品有如下特点：第一，环境类区域性国际公共产品有地域限制，其成本通过协商来分摊，从而能够比较有效地防止和排除该产品被“私物化”。从目前各区域合作的现状看，除特定区域外，一般不存在具有压倒性优势的国家。即使在一些大国占主导的区域合作中，由于地缘政治和地缘经济的存在，也没有哪个国家(即使它是主导性的大国)可以获得毫无顾忌行事的特权。成本的分摊是区域性国际公共产品能最大限度地避免被某个大国“私物化”的内在依据。[ 樊勇明：“区域性国际公共产品”，《世界经济与政治》，2008年第1期，第11-12页。]第二，由于环境类区域性国际公共产品的涵盖范围较小，各国从中得到的收益和必须付出的成本比较清晰，从而能避免全球性国际公共产品中普遍存在的“免费搭车”现象。如果一个国家能从减少自身的排放中获得80%的收益，而其余20%被其他国家获得，那么这个国家会增加管理投入。一个引发问题的国家只有在能够获得最大收益的情况下才会采取主动。第三，环境类区域性国际公共产品的优势还在于从政治角度看，由于地域相邻，利益相连，区域内各国政府的联系更为紧密，关系也较为密切，这有助于增加相互之间的信任，减少猜疑和摩擦。例如，由于“上游”国家不为他们的生产承担环境成本，从直觉上讲，他们的经济增长会带来严重的污染。这样的国家不会去制定耗费成本的法规，以求从技术上有效地削减污染。在这种情形下，“上游”国家的污染会随着经济发展而加重，由此引起与“下游”国家的冲突，冲突会付出社会成本。如果“上游”国家愿意成为一个好的邻邦，或者能够获得减少污染的回报，那么该国则会采取措施使国民经济绿色化。一个国家是否愿意成为这样的友好邻邦应该与国家间的社会成本相关，或者是上游国出于对环境的外部性过于严重可能会引发政治动荡的担忧。

通过上述分析可以看出，在区域内更容易形成环境类区域性国际公共产品提供的激励措施, 减少搭便车问题。因为区域内的发达国家出于保护自身环境的需要，更愿意为区域内的不发达国家防治环境污染提供财政支持、转让环境清洁生产技术。为促使区域内所有成员国采纳有关环境标准，往往采用增加援助、减少债务以及放宽贸易壁垒方面的限制等各种激励措施，这些激励措施能促使区域内国家达成持续环境合作的意向。

在具体的实践中，自20世纪70年代起，北美自由贸易区国家签署了“确保各自管辖或控制下的活动不对其他国家或国家管辖范围以外的环境造成损害”的《北美环境合作协议》；东南亚国家1994年制定了《阻止跨国污染的合作计划》，2003年又制定了《跨界烟尘污染协定》；欧洲有《欧盟环境法》；非洲的地区组织也有环境合作的内容。在遍及世界各地的区域合作组织中，区域环境合作均已成为区域合作的重要内容。[ 杨青：“跨国界环境污染与区域合作”，《中国党政干部论坛》，2005年第6期，第49页。]需要指出的是，区域国家的自由贸易协定也有助于解决酸雨之类的环境问题。例如，接壤国家间增长的贸易能够在解决跨境污染问题上扮演议价棋子的角色。例如，假设美国政府从墨西哥进口产品，如果美国边境受到墨西哥某些污染物的影响，而墨西哥政府不采取措施来控制本国污染，那么美国政府将肯定减少从墨西哥的产品进口，这样就会刺激墨西哥政府采取改善措施，墨西哥的出口商也会游说政府采取行动。而区域性的开发银行也正在利用其资产来鼓励那些对邻国环境产生较小影响的发展。在亚洲“褐云”的例子中，亚洲开发银行正投身于一项旨在进行科学监测、并对霾的起因和机理进行评估的预防性计划中。为了保护潘塔纳尔，美洲开发银行提供贷款用以支持当地的政府机构，以及对湿地的研究和监测。[ 见 “Plan to Protect Brazil’s Pantanal gets $82.5 million IDB Loan,” http://www.iadb.org/exr/PRENSA/2000/cp22300e.htm。]这些机构在解决问题方面具有不可替代的作用。其中之一是处理信息这种供应不足的公共产品。地区污染的输出者缺乏动力去监测他们自身的污染程度，而受害者又不能单方面去要求输出者承认并评估是谁导致了跨境污染。在亚洲酸雨的例子中，补助贷款将用以鼓励不间断地收集电力设施排放的信息。这种污染排放的实时数据将是建立区域性“排污许可权市场”的第一步。这个市场将致力于鼓励绿色创新，并用最低的成本来减少污染。

综上所述，有关国家为了本地区的环境安全而联合起来共同生产和维护环境类区域性国际公共产品是必然趋势，也必将成为今后一段时间内国际关系的基本特点。环境类国际公共产品的提供机制使国家试图通过对其环境成本的外部化以获得经济发展的政策选择受到越来越大的限制，这种新的制度安排应该能促进各行为主体努力减少环境冲突，使各个国家在统一的规则之下进行有效的合作。