我国发行高等教育债券的几点思考

[摘要]随着我国高等学校规模的不断扩大，仅靠现有财政拨款和银行信贷资金为主的融资方式显然是不足的。一方面，过于单一的融资渠道不足以补充教育经费的投入不足且风险过高。另一方面，金融体系的功能无非是在资金的富裕方和资金的短缺方之间提供中介功能。由于不同资金的供给方和需求方的风险偏好存在差异，因而就决定了融资的渠道也应当是多元化的。事实上，通过金融体系实现高等学校的融资需求绝不止银行信贷资金一个内容。如果能够开辟各类新型的教育融资方式，无疑对高校获得资金和分散风险具有帮助。文章旨在从研究发行高等教育债券融资方式的意义入手，进一步提出完善我国现有高等教育债券融资方式，以期对实现高等教育经费来源多元化提供一定的参考。

[关键词]高等教育融资；高等教育债券；个体教育债券；政府教育债券

[中图分类号]F062.3 [文献标识码]A [文章编号]1002-736X(2008)07-0067-03

On the Issue of Higher Education Bonds in China

Wang Yuhan

(School of Economics and Management, Shanghai Second Polytechnic University, Shanghai 201209)

Abstract: As the expansion of China"s colleges and universities, the existing financial allocation of funds and bank credit-based financing method is clearly inadequate. The funding for education cannot rely on the single supplementary financing and the risk is too high, in addition, the function of financial system is to offer financial intermediate service for the clients. Due to the difference between supply side and demand side of different funds, the financing channels are also diversified. In fact, credit loan funds are not the only content of financing needs of colleges and universities; therefore to open new ways of education financing will help colleges and universities get financial support and disperse their financial risk. This paper aims to study the issue of higher education bonds financing to improve China"s current higher education bond financing, in order to provide useful information to the diversification of higher education funding.

Key words: financing of higher education; higher education bonds; individual education bonds; government education bonds

尽管世界各国高等教育经费多元化的内涵和比例不尽相同，但总体上说，当今世界高等教育经费来源多元化已成为一种趋势。目前我国公立的教育学校融资渠道一般集中在国家财政性教育经费拨款、银行信贷资金和学杂费等其它来源。其中，财政性教育经费主要依赖于国家财政。它包括各级财政对教育的拨款、城乡教育费附加、企业办中小学支出以及校办产业减免税等。其中国家财政预算内教育拨款在教育经费来源的所有渠道中占据的比重最大。近年来，属于非国家财政性教育经费占总教育经费的比重呈逐年上升的趋势，其中以学杂费占总教育经费的比重上升最快，从1998年为13.4%到2002年达到26.3%，几乎翻了一番。但是，这样的融资渠道相对发达国家而言，仍旧显得十分单薄。美国的高等教育是经费多元化的典型模式，其他各国高等教育也朝着多元化方向发展。世界银行在一份报告中指出，目前高等教育的主要情形是经费“处于世界性危机之中”。虽然各个国家的体制不同，但全球高等教育成本的上升和高等教育大众化浪潮，使得经费成为中外大学的共同难题。

一、拓展高等学校新的融资渠道

目前，随着高等学校规模的不断扩大，招生人数的不断增加，高等教育的融资问题已经得到越来越多的重视。就目前高等教育融资问题，笔者认为，关键点在于融资渠道的进一步扩展。究其原因有以下两个方面。

1．银行信贷资金具有“瓶颈”限制。当前中国金融结构的一个重要特点和缺陷，就是以银行体系为主导的间接金融占据主导地位，融资渠道过于单一和集中。这一现象也同样反映在教育体系中，表现为当前高等学校融资渠道较单一。2005年12月21日，中国社会科学院发布了一份名为《2006年：中国社会形势分析与预测》的社会蓝皮书中显示，高校向银行贷款总量约在1500亿至2000亿元之间。之所以会有如此高额的高校信贷总量，其成因有两方面。其一，在高校大规模扩张引起教育贷款强劲需求的情况下，商业银行普遍认为，一方面教育是政府重点扶持的产业，另一方面高校又存在政府这个后盾，高校还贷不存在问题。这使得那些没有充分考虑财务风险，盲目扩大贷款规模，依靠贷款铺摊子、上项目，盲目追求高标准的高校有了可以借着教育信贷资金审批较宽松的环境滋生蔓延的机会。其二，由于高校贷款大部分投资期限较长，贷款多用于购置土地、后勤、科研用房、基础设施建设以及重点实验室和大型仪器设备的置办，因而导致累计贷款金额增幅明显。就算如此庞大的高校银行贷款总规模仍旧无法满足高校发展过程中对资金的需要。我国2020年实现高等教育毛入学率达到40%的目标。在这种大背景下，如果高等教育的经费投入不能与高等教育规模的扩大同步增长，必将造成一系列问题的出现。但是，近年来，部分高校的银行贷款规模过大，有的甚至已超出高校的经济承受能力。同时，商业银行能够提供给高等学校的信贷资金也不可能无上限地膨胀。单纯的银行信贷资金显然不能够解决教育经费投入不足的情况，如何设计新的融资方式对于高等学校而言，已经迫在眉睫。

2．单一的银行信贷资金融资方式使风险过度集中。一般来说，银行信贷融资中，无论是融资方或资金出让方均存在一定的风险。但是，高校银行信贷资金融资的风险与普通企业的银行信贷资金融资在风险方面有着相当大的区别。首先，理论上说，对于过高使用信贷资金的高等学校而言，因需要支付资金成本和按期归还本金，故存在着一定的财务风险。这其中，财务风险就是高校取得信贷资金后存在着债务负担过重而影响高校正常财务支付和不能按期归还贷款本金和利息的可能性。如果贷款不能展期，甚至还存在着被债权人起诉而破产还债的可能性。但是，目前就我国而言，实际上高校基本不存在这种财务风险。或者说，由于高校所提供的独特的教育服务及其在校园里就读而尚未毕业的学生共同决定了鲜有高校因为无法按期、按约定偿还贷款而破产。因而，单一的银行信贷资金融资方式使风险过度集中于资金的提供方——商业银行等。目前，商业银行向高校提供的信贷资金，其信用风险较难控制。第一，对于高校信用评估目前在我国尚未形成体系。商业银行很难把握某贷款高校的信用程度。所以，通常要通过中间的高校管理机构如各地教委或教育主管部门等的审批，简单地通过审批完成最主要的信用风险评估过程。这就间接地将高校的信用风险分散由高校和有关主管部门共同承担，导致高校对偿债的重视程度降低。第二，对于高校信贷资金的使用过程监督力度不足。提供贷款的金融机构应当有切实可行的信贷资金贷后管理制度，进一步加强对高校贷款的风险监控。监管好每一笔贷款资金的使用，确保贷款资金专款专用，并形成有效资产。然而，高校不同与其它企业，金融机构很难实现对高校贷款的贷后管理。这势必给金融机构带来一定的风险。

二、发行教育债券的意义

众所周知，金融体系的功能无非是在资金的富裕方和资金的短缺方之间提供一种中介功能。因为不同资金的供给和需求方的风险偏好存在差异，因而融资的渠道也应当是多元化的。根据国外教育机构融资的现状分析，我们可以看到多种新颖的融资方式。就目前来看，我国正处于推进教育债券工作的最佳时机。

1．教育债券增加了资本市场的投资品种，使得有部分特殊需要的投资人能够寻求到更多的投资工具。教育债券属于资本市场的债券投资品种，在投资人中间具有一定的市场空间。其一，发行教育债券的利息率要高于存款利息率和其它产业的投资，但同时低于股票市场的收益率。虽然教育债券作为固定收益的证券，收益相对独立，而且收益率一般也不会出现绝对的起伏，投机的空间相对比较小。然而，对于风险回避者而言，教育债券的吸引力也远远大于股票。在这种情况下，人们将乐于选择购买教育债券这一投资方式，而不去选择银行存款或其它投资方式。其二，高等教育事业发展的连续性和稳定性，也会使投资者对高等教育事业发行的债券有信任感，提高他们投资的积极性。其三，部分投资人对教育事业有一定的投资意愿。据测算，教育的投资回报率可达14.8%，教育市场有着巨大的投资潜力。根据表-1的分析，对于那些乐于投资教育事业的投资人而言，如果有教育债券的投资渠道可以选择，那么选择以购买教育债券进入这一事业是比较安全的。

2．对缓解流动性过剩的局面有一定的帮助。流动性过剩带来的是资本、资产市场价格的飞涨。我国货币流动性过剩并非是短暂现象，而是全球和中国经济金融持续失衡的一种必然结果。短期内应当通过大力发展资本市场来疏导过剩的货币流动性，通过增加产品供给来缓解资本市场过剩的流动性，同时降低市场出现泡沫的风险，保持市场稳定。而资本市场不仅包括股票市场，还包括各类债券市场。这其中，债券市场非常不健全。在西方成熟市场，散户投资者的投资中有70%投向公司债。而资料显示，截至2006年底中国企业债（不含金融债）占比例仅为2%。在发展债券市场的过程中，应该将教育债券作为其中之一予以大力发展。

3．改善债券市场种类、变化少，不足以吸引投资者的情况。有关资料表明，澳大利亚国债品种达31种，加拿大为20种，英国为17种。而我国到目前为止，可以上市流通的国债只有5种左右。同时，从我国债券市场上的债券规模来看，国债和政策性金融债都远远高于企业债券。2003年全年，我国发行国债6280亿元，占债券总发行量的56.3% ；政策性银行金融债券4520亿元，占40.5%； 企业债券358亿元，占3.2%。这样的债券市场状况，使得各类投资者没有挑选债券的余地。对于各种教育债券的推出将有助于改善债券市场种类单一的现状，吸引更多的投资者投资。

4．帮助高校满足资金周转需要、偿还债务或高校某些项目的建设。个人投资者是债券市场的主要投资者。据统计，2004年我国国债的持有者中，个人投资者的比例在60%以上。目前，我国仅城乡居民的储蓄额就高达18万亿元左右。通过教育债券的形式将其中的一部分转化为发展高等教育事业的资金是完全可能的。

三、有方向地发行教育债券，拓展高校信用融资渠道

（一）不同教育债券类别（根据发行主体不同分）

1．个体教育债券。选取高知名度、高信用级别的高等学校作为发行教育债券的试点。借鉴欧美等国的经验，以个别合格的教育机构个体为筹资主体发行教育债券。此类教育债券直接联系投资者和高等学校，在各种不同教育债券中存在明显的差异性。投资人需要具备比较专业的分析能力和信息获取能力，要能够鉴别各种教育债券之间收益、风险等差别，以及债券的用途、时间和信用级别等。正因为此类教育债券存在相当程度的产品差异而非同质产品，故而可以考虑以一定的利率差给予弥补。

2．政府教育债券：以国家或代表国家的部门为筹资主体发行的教育债券。此类方式是由国家或代表国家的部门参与在教育债券的发行和运作中（如图-1）。在由国家或国家机构参与的教育债券发行中，投资者不需要过高的信息获取能力和专业的分析能力，实质上是国家以自己的信用作为担保，为高校通过债券市场募集资金，并将募集到的资金进行重新分配的过程。作为普通投资者所看到的是与国债、部门债券无二的公债。这其中，高校失信风险将主要由国家或国家机构作为“最后承担人”。而教育债券的发行主体则需要在发行后对募集到的资金的投入学校、项目实施完整的信用评估和资金使用全过程中的监督。它的优势是在不增加国家财政支出负担的情况下，弥补高等学校教育经费短缺。群体教育债券由政府财政做担保，属于高信用等级债券。这里需要指出，从教育债券的发行主体国家来说，其在与投资者之间形成市场化行为。但是，在与享受到教育债券资金的高校之间则形成了不完全的市场化行为，其中可能会有一些行政引导目的。正是由于这种非完全的市场化行为，国家就比较难实现对享有教育债券资金的高校进行风险监控的目的。

（二）不同债券类别其适用范畴不同

上述两类教育债券根据其特点（表-2）具有不同的适用范围。因此，在不同情况下应该选择不同的教育债券类型。

（三）扫除我国教育债券发展中的障碍

目前我国教育债券的发展有以下一些实际上的障碍，如目前我国企业债券市场的发展并不完善，高等学校还不具备独立发行债券的主体资格。高校只能通过国家发行的国债收入中，取得一部分国债项目资金；在筹资者信用不健全状态下保护投资者的方式和制度缺失；高等学校信用评级制度和有效的监管力度不足和高等学校信用信息披露制度尚未完善等。

据此，我国在推行教育债券的工作中必须选择政府型教育债券先行。从发行政府型教育债券开始我国的教育债券投融资之路，不断扫除教育债券发行中的障碍。具体操作步骤为：（1）在使用教育债券资金的高校中，记录其教育债券资金使用的信用信息；（2）结合高校在运用银行信贷资金发展过程中的信用信息和其它一些因素来建立高校的信用档案；（3）对信用程度高的高校，在完善企业债券法律、法规，高校具备独立发行债券的主体资格后，逐步推广至批准其发行个体教育债券；（4）最终实现两大类多品种教育债券并存。通过由各级政府以公债性质发行的政府教育债券，经过一定的推广后，可以在信用度高、知名度高的高校中试点发行个体教育债券。并且，教育债券的发行期限也可以多样化，用以满足购买者不同需求以及教育经费长期和短期的需要。

（四）高等学校信用评级制度和信息披露制度的配套建立

在以往发行国债、政策级金融债，乃至可能设立的政府教育债券可以没有信息披露，或者说完全可以不进行信用评级。当然，这是由于这些产品都是以国家信用为基础，所以信用评级制度和信息披露并不十分重要。但随着高等教育信用为基础的个体教育债券的推出，信用评级就显得非常的重要，这个制度也应该迅速在近期内逐步的建立起来。

（五）通过有关部门进行专门管理

建立一个教育债券的管理部门，对教育债券的发行等进行监督检查，定期收集发债机构的发行和交易活动以及对资金的使用情况和到期还本付息情况，发现问题，及时督促发债机构加以纠正，并对违规者予以惩处。

综上所述，通过开辟教育债券这种新型的教育融资方式，对解决高等教育资金短缺、实现高等教育经费来源多元化是行之有效的。在我国目前流动性过剩的局面下，推行教育债券的发展是势在必行的。

[参考文献]

[1]窦尔翔,何小锋.教育制度、教育融资与教育金融制度安排[J].教育发展研究,2006,(7):35-39.

[2]黄德龙,裴建锁,杨晓光.我国债券市场微观结构的现状问题和对策[R].北京:中国科学院管理决策与信息系统重点实验室报告,2005.

[3]黄新建,陈楠.我国高等教育融资途径初探[J].南昌航空工业学院学报(社会科学版),2005,(1):1-3.

[责任编辑：袁春艳]