英国高校问责制及其借鉴意义探讨
时间：2021-03-02 08:03:07 来源：达达文档网 本文已影响 人 
[摘要]高校问责制是政府部门及社会机构或个人监督公立高校资源使用情况和效果的一项重要手段,它在高等教育管理体制中发挥着重要作用。在“以顾客为中心”的时代,高等学校需要回应各种各样的利益相关者的问责要求，但对于刚刚引入“高校问责制”的我国来讲，如何建立、完善相关的法律法规，使高校问责逐渐法律化、制度化，这是文章在研习英国高校问责制之后，所要探讨的问题。
[关键词]英国；利益诉求；问责制；制度
一、问责制的内涵分析
问责是指对绩效的回应能力(answerability for performance)；或如特罗(Trow)所言,“问责即向他人汇报、解释、证明及回答资源是如何使用的，并达到了什么效果”。①高等教育问责的目的是通过汇报、解释、证明等方式,来确保政府部门、社会机构或个人对高等学校的资源使用情况及效果进行监督。关于问责制的内涵在学术上还很不统一，前述是作者比较赞同的内涵界分。高校问责制起始于英国，它是在英国高校处理与国家、纳税人之间的关系当中逐渐衍生出来的。美国经过1944年的军人权利法案，使这一制度可以在法律上得到确认，并渐进使之进完善，之后各国竞相采用。目前，高校问责制已在世界范围内得到广泛运用。
二、 英国高校问责制的发展状况及法学分析
随着第二次世界大战的结束，英国社会长期处于和平发展时期，英国的高等教育进入了大众化发展阶段。平民阶层接受教育机会的增加，高等学校招生规模的扩大，教育资源的日益丰富，都在很大程度上改变了英国高等教育的传统理念。尤其是在战后许多重大政治事件和影响因素的刺激下，现代英国高等教育系统迅速形成并得到了很大的发展，高等教育在社会经济、文化、军事、科技发展中的地位越来越重要。
英国高等教育机构的问责由三个要素组成：问责者、应负责任者和责任的内容，亦即谁来问责，谁来负责以及所问和所负的责任是什么。具体到高等教育领域，问责者是指高等教育机构的利益相关者，负责者是指高等学校自身，责任的内容则指高等学校的利益相关者的利益诉求。
（一）英国高等教育机构的利益相关者
高等教育机构的利益相关者包括哪些机构或个人，换言之，高等教育机构需要向哪些组织或个人负责，在不同的国家是不一样的。其原因在于不同的国家，高等教育机构的资金来源渠道不同，具体的机构设置也有相当大的差异。但就类别而言，各个国家高校的利益相关者均大致包括以下九类组织或个人：政府委托人或机构、基金组织、中介组织、与学生相关的组织、与雇主相关的组织、赞助机构、专业组织、与教师相关的组织、工商业界。②
此外，不同类型的组织之间的关系也相当复杂，譬如高等教育基金委员会是高等教育机构最大的利益相关者，但也仅仅是高等学校需要负责的众多组织中的一员，并且它自身也需要对教育与就业部和财政部拨款使用的效果和廉洁性负责。
（二）利益相关者对高等教育机构的利益诉求
高等教育机构的各类利益相关者并不是一个统一的整体，而是由各种不同的组织或个人所组成，他们在高等教育机构中的利益诉求也不尽相同。总的来说，利益相关者要求高等教育机构作出说明、解释或证明的事情不外乎以下几种：财政廉洁、财政安全、风险管理、管理体制、成本竞争力、物有所值、学校规划、投资数额、与学生相关的统计数据(student Statistics)、教学、研究和服务质量、道德规范责任、环境等。③此外，对于同一个问责项目，不同的机构所要求的难易程度也会有很大差异。如英国高校的管理者、高等教育基金委员会、研究委员会等利益相关者需要对各个项目进行负责，而学生、教师、專业团体、高等教育统计局、商业客户则只对于自身利益相关的项目进行监控和问责。可见，不同的利益主体对于同一个问责项目的诉求程度是和自身的利益密切相关的。
（三）问责对英国高等学校的影响及其改进
高等学校不仅要向上级机构或对其资助的组织汇报其资源运用情况及效果，还必须接受各种各样的外部评估。英格兰高等教育基金委员会委托PA管理咨询公司（PA Consulting Group）就问责对高等教育机构的影响进行调查，并于2000年发表《为了高等教育更好的问责》的评测，结果是，问责每年为高等学校带来的可以量化的成本大约有2.5亿英镑，而无法量化的行为成本对高等教育机构的影响则更为深远。几年后，英格兰高等教育基金委员会再一次委托PA管理咨询公司对高等学校进行调查。该公司于2004年6月发表了调查报告——《更好的问责回访，问责成本的再调查》，该报告对两次测评的结果进行了比较，若不考虑无法量化的行为成本，问责制在高等学校问责中确实发挥了相当大的作用，在减轻高等学校负担方面取得了显著的效果。
三、英国高校问责制对我国的借鉴及延展
从英国高等教育发展的历程来看,问责是必要的,它可以通过监督和评估高等学校资源的使用情况以及所产生的效果,避免紧缺资源的浪费,更为重要的是,它还可以在一定程度上提高教育质量。因此，建立健全相应的法律法规，以促进高校问责制的法律化、制度化，确保高校问责制能够实现它的应然功能，是我国确立高校问责制的关键性问题。
（一）构建高校的自治体系
自治是高校问责的基础，自治的目标指向是公共权力对高校权力的有限性，不得非法（包括善意的干预），要求权力主体除必要的监督和领导以外，必须“墨”守成规和无为而治，才能使高校的自治权得到保障。在建构高校问责制的进程中，一方面要依据《宪法》中的教育条款、《教育法》母法原则对《高等教育法》、《民办教育法》和《职业教育法》中涉及高等教育的权力结构应一致化,解决法源上的冲突。在法律框架之内,政府宏观管理与大学自主办学的平衡点,应集中在高校的法律资格与组织的宗旨、类型特征和登记程序、税收限制以及组织的非营利性或有限商业服务性质等规定上。另一方面,党委领导下的校长负责制与高等学校法人自治制度明显存在法律冲突。在高校问责制的建构过程中,落实高校权力主体“权责一致”原则,高校利益相关者才能依法追究违责主体的责任，这是高校自治体系的核心。
（二）构建同体问责与异体问责相结合的高校多元问责制度
我国高校问责制基本上属于同体问责,即问责主体为高校的主管部门。《高等教育法》第四十四条规定:“高校的办学水平、教育质量,接受教育行政部门的监督和由其组织的评估。”这一法律规定,明确了同体问责的合法性和权威性。然而,伴随着高等教育大众化的进程,不同办学主体的诞生,不同利益相关者的权利诉求,导致同体问责面临困境。高校管理中仅有效率是不够的，不同的利益个体还需有一种体面并且有尊严的生活方式。高校不同利益相关者的存在，客观上要求对高校管理拥有知情权和问责权，在高校改革的过程中，随着高校管理民主化的推进，相关的社会团体和高校运行中的利害关系人都应该可以通过一定的程序行使问责权，所以法律仅仅停留在同体问责的制度上是远远不够的，还应建立异体问责的制度，并把二者有机的结合起来，从而建立起高校问责制的基本框架。
（三）建立高校问责的法律运行程序
建立在尊重高校自治和倡导大学学术自由等原则基础之上的高校问责制,目的在于推动高校的可持续发展。公开、公正与公平的问责长效机制是高校问责制得以顺利实施的前提和保障。作者以为现代法治统治下的高校问责制，还必须具有程序上的正当性，亦即高校问责主体不能随意问责，而必须通过法律所确认的问责程序来行使自己的问责权。问责运行程序基本包括问责启动程序、调查程序、申诉复核程序、监督执行程序。在问责程序启动中应体现民主和参与原则,充分发挥教职工代表大会、校务委员会以及学术委员会、学位评定委员会、教师职务评审委员会等机构的作用,使问责成为一种管理手段而不是管理目的。问责结果不仅是对于高校应担负各项任务的监督,而且对于维持现状和有过失的高校管理者应予以追究,其形式为诫勉谈话、通报批评、责令公开检讨、责令公开道歉、责令辞职、建议免职等。情节严重的,应由相应的法律机关追究民事责任和刑事责任。高校问责的法律运行程序是促进高校问责实体权利实现的制度保障。
[注释]
①JAN CURRIE&RICHARD DE ANGELIS,Globalizing Practices and University Responses:European andAnglo-American Differences ,London: Praeger Publishers(2003),pp. 114-116.
②見高耀丽：《英国高等教育问责制及其启示》，载《高等教育研究》，2005年第11期，第103-104页。
③参见PA consulting Group Better accountability for higher education，11 . http://www.hefce.ac.uk/pubs/herce/2000/00_36.pdf.
[参考文献]
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[2][苏] M.H.康达柯夫著、李玉兰等译.学校管理学基础理论[M].法律出版社,1989.
[3]胡建淼.领导人行政责任问题研究[M].浙江大学出版社,2005.
[4]阎德明.现代教育管理学[M].人民教育出版社,1999.
[5]潘洪其.用政治问责构建崭新的政治道德[J].北京青年报,2004,(3).
[6]谭仲池.建设服务型阳光政府的新探索,长沙力推行政问责制[J].瞭望新闻周刊,2003,(43).
[作者简介]刘巧云，女，山东日照人，广西艺术学校，助理讲师，法学硕士。
