官僚制内部顽疾与现实之间的矛盾
时间：2020-08-29 10:47:06 来源：达达文档网 本文已影响 人 
[摘要]：韦伯的理论性官僚制(简称官僚制)，创建与上世纪30年代，确立了现代官僚体制的基本框架。官僚制在行政领域的实施大大提高了行政效率，多少年来一直被奉为政府组织的金科玉律，但是官僚制的缺点同它最初的优点一样有效，官僚制度本身的顽疾将其送上了崩溃的边缘，在20世纪后半叶，理论界特别是公共管理理论对官僚制进行了猛烈的抨击。在社会多元化趋势下，官僚制已经无法适应现代社会的要求，而正在逐渐的退出政治舞台——官僚制，过时了。
[关键词]：权力 权利 分权 自然法
一、引言
韦伯，一位现代社会学的奠基人。他不仅考察了组织的行政管理。而且广泛地分析了社会、经济和政治结构，深入地研究了工业化对组织结构的影响。提出了所谓“理想的行政组织体系理论”，又被称为“科层制”或“官僚制”。作为一种高度理性化的组织模式，官僚制的产生有着其经济、政治、理论等方面的原因。官僚制是资本主义逻辑的合理发展，是现代资本主义经济合理性的高度体现。30年代大危机标志着自由市场经济下的亚当斯密的政府“守夜人”理论的没落，而后，凯恩斯国家干预理论的推出加速了政府规模的扩张。这在客观上要求人们去探讨和建构新的公权体制，官僚制应运而生。在政治方面“胜者分赃”的官员任命制下西方政府行政管理出现了混乱和低效等弊端，为了改变这一现实，德国、美国等西方国家先后实行了文官制度，而官僚制就是对当时文官制度的理论支撑。在理论方面，伍德罗威尔逊，古德诺等人对政治与行政的两分法的阐述，以及泰勒、法约尔等人的管理理论都为官僚制的产生提供了理论基础。同时加上对传统德国官僚制度的研究和分析，官僚制作为当时最合理的提高行政效率的组织范式诞生了。
二、韦伯官僚制的基本内涵
韦伯的官僚制度又称“理性的官僚组织体系”，所谓“理性的”，并不是指最合乎需要的，而是指组织“纯粹的”形态。在实际生活中，可能出现各种组织形态的结合或混合，但韦伯为了进行理论分析，需要描绘出一种理想的形态，作为一种规范典型的理想的行政组织体系，有助于说明从小规模的创业性管理向大规模的职业性管理的过渡。
韦伯指出，现代的行政组织存在着一种正式的管辖范围的原则，这种管辖范围一般是由规则(即法律或行政规定)来确定的。这意味着：按行政方式控制的机构目标所要求的日常活动，是作为正式职责来分配的；执行这些职责所需要的权力是按一种稳定的方式来授予的，并且由官员通过肉体的、宗教的或其他的强制手段来严格地加以限制；对于正常而持续地履行职责和行使相应权利的方法应有所规定，只有按一般规定符合条件的人才会被雇佣。这三项要素在国家范围构成为一个行政组织体系的机关，在经济领域则构成为一个行政组织体系的企业。
理性官僚制是工业化时代的产物。它反映了那个时代的政治、经济和社会的本质特征。它是以理性严谨著称的德国式社会科学与强调规则及精确性的美国式工业主义的完美结合，它代表着行政组织方式的理性和效率。然而韦伯的官僚制由于仅仅是一个理想的描述，而不是根据经验做出的总结，其官僚制特征的描述，具有较强的理想化色彩，更适合被称为“官僚模型(Bureaucracy Model)”，在现实的组织管理中很难完全达到。
三、内部顽疾：官僚体制没落的根本
现代的团体形式的发展一般是与官僚体制的行政管理的发展和不断增强相一致的，不过，随着社会的发展越来越多的人开始指责在迅速变化的环境面前，科层制繁复、僵化、压制创新，官僚气十足，像个呆头呆脑挺立着的大烟囱。理性的官僚体制又一次被推上了风头浪尖。
20世纪七十年代以来，世界上多数国家的政府一一无论身处发达国家，还是发展中国家，无论信奉资本主义，还是坚持社会主义，都开始酝酿一场面向未来的改革运动。而兴起于八十年代的新公共管理运动其矛头直指曾被证实为普遍有效的组织模式——官僚制。引用美国组织理论家沃伦本尼斯一句话说：“(从60年代开始算起的)20—50年里，人们将目睹并亲自加入官僚制的送葬队伍。”理性的官僚体制真的过时了吗?答案是肯定的，官僚体制已经或者正在走向灭亡。究其原因，我们认为官僚制度本身的顽疾已经到了无药可救的地步。
(一)、理论界对官僚制的批判
20世纪60年代，官僚制的弊端逐渐显露出来，从而遭到了理论界的深刻批判。沃伦本尼斯在《官僚制的灭亡即将到来》一书中提到官僚制自身具有难以克服的缺陷：妨碍个人的成长和个性的成熟；鼓励盲目服从和随大流；忽视非正式组织的存在，不考虑突发事件；陈旧过时的权力和控制系统；缺乏充分的裁决程序；内部沟通和创新思想受到压制、阻隔和畸变-由于互不信任和害怕报复而不能充分利用人力资源；无法吸纳的科学技术成果或人才以及扭曲个性结构，使职工变成阴郁、灰暗、屈从干规章制度的“组织人”。
20世纪80年代，新公共好管理学派以“公共人”为基本出发点，认为行政官僚是“公共人”。他们最关注的是自主性，并不愿意扩大政府规模。造成官僚机构运转失灵的主要原因在于规则太多，监控太严，束缚了行政官僚的积极性、主动性和创造性，造成官僚只对规则负责而不对结果负责。因此，应该放松对官僚的管制。新公共管理理论在80年代以来西方国家的官僚制改革中占有重要的地位，对官僚制构成了极大的冲击。“将规章制度和等级结构奉为金科玉律的官僚制亦显得过时了。”
从以上各理论学派对官僚制的批判，我们发现：官僚制的没落是其本身出了问题，而且难以治愈。那官僚制本身究竟出了什么样的问题呢?一句话：疾病缠身。
(二)、官僚制内部疾病缠身
首先是官僚制度导致了官僚主义，这一顽疾久治不愈。
官僚制导致官僚主义是一个不争的真实，虽然官僚制并不能与官僚主义相等同，但是在官僚制中不断地滋生出官僚主义却是无疑的，或者说官僚制总是与官僚主义联系在一起的。官僚制是执行政治家确立的政策来实现政治目标的，在执行政策的过程中，整个科层制组织按照规章程序，上下一致，紧密合作，严守原则。官僚的责任就是忘我地执行以保证行政和秩序，他必须恪守本职，不允许出现越权行为，官僚以规则和技术专业要求为活动准则和参照标准，要循规蹈矩。但“官僚制与官僚主义是密切联系在一起的，官僚制是在滋生官僚主义的温床。”由于政府部门横向上的细小划分，各部门之间分工而不合作，相互制约，相互扯皮，各个部门就如同一个个的“鸽笼”，这些“鸽笼”在运行中常常“导致部门之间错误的交流、误解，争吵、调解、电话”等令人头痛的事情的不断发生。
第二、官僚制的规范性特点使行政效率逐渐走低。
官僚制建立之初，本质上是为了提高行政效率，官僚组织固定的规范将人的活动纳入常规的轨道，从而使组织的行为规范化。但也因此付出了刻板的代价，导致整个组织体系僵化而难以适应环境的变化，以及它的
创新能力和改正错误的能力薄弱。严格依照规程办事的运作机制，在官僚制建立之初的确起到了积极的作用，但是随着社会的发展，社会问题逐渐扩大，项目繁多，根据其官僚制的要求，要针对不同的问题规定不同的法律法规，从而导致了规则繁琐，机构运转不畅现象严重，面对层出不穷的问题，官僚制将不断的制定更多新的规章，或出现一个药方治百病的现象。因此在现实工作中组织往往被规章所拖累，工作人员完全依照规程办事，严重降低了行政效率。
第三，森严的层级制度弊政难消。层级节制要求在所有的官僚制机构中实行有秩序的上下级制度，机构的各个层级都有固定的监督和监察制度，相应层级赋予相应权力并一级对一级负责。但是，随着官僚制的深入实施，逐渐形成了官僚主义，在官僚主义阶段，层级节制特点虽然在形式上没有发生打的变化，但实质上已经发生变化，随着社会事务的逐渐增多，层级无节制也逐渐增多，总的行政权力被更多的层级分解；层级之间的监督监察也变成了权力与权力之间的控制与被控制；一些关键的权力部门的权力上浮，形成了权力的核心阶层一最后形成了层级与人员事务共同增长的局面，造成政令不畅，一级一级暂缓。客观上使行政效率大大降低。
第四、官僚制的管理非人格化，将个人视为机器的零部件，严格限制个人情感等非理性因素，忽视人们的各种各样的需求，与现时代以人为本的理念不相适应；在官僚制模式下，人被异化，丧失感情，成为组织机器的附属品。官僚制犹如一只巨大的铁笼，将人固定于其中，大大压抑人的积极性和创造精神的自由发挥。
第五、合理的专业分工，分工过细导致组织机构膨胀，人员臃肿，且不易协调。官僚制的一个重要支撑点是专业化。专业化是对无序管理的修正，但是，除了具备天使的一面之外，专业化官僚制的魔鬼的一面也不容忽视。在专业化训练的基础上形成的行为虽然在一定的条件下会取得成功，但在一种发生变化的条件下。就很有可能发生不良反应。首先精密的专业分工造成了官僚体系内部的利益单元的分化，依据“经济人”假设官僚体系内部的各个部门常常把本部门的利益作为首要目标，凡事首先从自身出发，这导致了官僚体系内部各利益部门之间的沟通和协调的困难。二是造成了官僚体系组织部门数量与人员的不断膨胀。机构和人员的臃肿一直是官僚制改革的重点，但是其专业化的分工的内在要求是其顽症就难解决。
综上，作为一种政府组织形式，历史上的确起到了积极的作用，但是随着社会的发展官僚制本身的顽疾已经到了及其严重的地步了，一些形式上的缝缝补补并无法改变其没落的现实。官僚制已经将要走到了历史的尽头，后官僚时代已经到来。
四、后官僚时代新的政府组织范式
官僚体制自身难以治愈的顽疾与社会发展之间的矛盾，宣告了官僚制的终结。而一个理论的终结必定预示着一种新的理论形式的出现，这便是公共管理理论，20世纪八九十年代，在公共部门出现了一种针对传统行政模式的缺陷的新管理方法。这种方法可以缓解传统模式的某些问题，同时也意味着公共部门运转方面发生了引人注目的变化。这种新的管理方法有很多名称：“管理主义”、“新公共管理”、“以市场为基础的公共行政”，“后官僚制典范”或“企业型政府”。到90年代后期，人们越来越倾向于使用“新公共管理”的概念。1968召开的密诺布鲁克会议具有里程碑的意义，它揭开了公共管理的序幕。也举起了发官僚制度的大旗。密诺布鲁克会议的中心主题；一是公共行政学学者如何将道德价值观念注入行政过程；二是如何能有效地执行政策，三是政府组织机构与其服务对象的恰当关系是什么。
20世纪80年代，西方国家特别是英美等国家在“新公共管理”的旗帜下，把“新公共行政学”的理念变成了最广泛的行动。公共管理及其理论延伸——新公共管理、新公共服务及善治理念等，其理论都是在对官僚制的批判中逐渐发展起来的。
公共管理理论特别是新公共管理理论掀翻了官僚体制，在批判的过程中形成了一套新的政府组织形式。首先它扩展和深化了官僚制的内容，给政府进行了重新的定位，将“公共”领域与“行政”领域组合起来，讲公共力量引入行政领域。在公共理论者看来，政府官僚体制下一头独大的情况不见了，代之而来的是全社会各个领域的通力合作。二是重新界定的政府的组织范式。盖被得斯认为有“四种政府模式可以替代官僚制。”分别是市场模型、参与模型、灵活政府和非管制政府模型。四种模型都无一例外的对官僚制进行了批判。以市场型政府为例，在市场模式下，公共行政部门将下放部分决策和执行权力，建立私营或半私营的企业来提供过去由政府部门垄断的公共产品和公共服务，希望通过成立多家竞争性机构来提供同样的产品和服务，以此提高服务质量。强调积极进取的政府行为和个人责任，因此采用尽可能少的层级平板式组织结构，“在平板的组织结构下，组织的领导者和组织机构同外界打交道所取得的最低收益都要比科层制度更为有效。”同时，采用聘用合同制，在合同中规定需要达到的绩效。以此来对行政官僚进行控制，采取绩效同工资奖金挂钩的灵活付酬模式，废除官僚制中的固定工资制度，激励行政官僚迅速高效的完成行政事务，并给予行政官僚极大的执行权。使他们对决策与执行的市场的反馈信息能做出灵敏的反应。
总之。后官僚制时代的兴起开创了一个新的组织时代，在新技术时代一特别是信息技术为代表的高科技正在日益改变和调整着各种社会关系的新时代影响下，面对多样化的社会要求，官僚制无论是在组织内部还是在组织周围都发生了革命性的变革，组织模型变得多样化和复杂化。在多元化多中心的现实要求下，一场革命性的变革讲已经臃肿低效的官僚制推下了神坛，那个被奉为金科玉律的官僚制已经不合时宜了。
五、总结
虽然官僚制作为一种组织范式已经失去了昔日的光辉，但是由于现代组织革命的渐进性特点，官僚制还需要一个较长的时间才能退出历史舞台，而它的继任者们也将不断的趋于完善，应用于社会实践。然而。官僚制本身的所存在的问题已经成为了一个不争的事实，形式上的改革并无法使其焕发青春，等待它的只有灭亡。应该说在理论上官僚制已经走下了圣坛，实践中也正在被公共管理及其他新的组织范式所取代。总之官僚制已经过时了，在未来的某一时间它将遁入历史。
