经济学视域下的官僚制理论解析
时间：2020-08-29 10:47:24 来源：达达文档网 本文已影响 人 
摘要：从经济学的途径剖析官僚制可以进一步透视官僚组织的运行机理。官僚组织的创设、发展、控制、僵化、变革和消亡在经济学的视域下有着合乎理性经济人假设的运行逻辑，官僚的动机、目标、行为、信息沟通也遵循着追求最大化收益的经济理性。官僚制研究的经济学途径启示了对官僚制的认识需进一步改进行为假设和注重激励机制。
关键词：经济学；官僚制；理论
中图分类号：F0 文献标志码：Ａ
马克斯·韦伯提出的官僚制的理想形态是一个目标明确、分工专业、指挥统一、层级节制、幅度适中、权责相称、协调一致、法规完备、高效合理的组织体系，与早期行政模式相比具有不可比拟的进步性，早期行政常常是专制的，而以韦伯的原则为基础的非人格化的制度可以完全削除专制——至少在理想情况下如此。[1]但是随着人类社会从工业社会向后工业社会过渡，依据韦伯官僚制构建起来的传统公共行政组织因其制造惰性、缺乏进取精神、官僚作风、中庸和无效率而遭到批判。特别是20世纪80年代以来，西方发达国家普遍步入后工业社会，面对科学技术发展变化、全球化和国际竞争加剧，西方各国政府部门遭遇到了前所未有的挑战，市场化模式顺理成章地走上了公共行政的前台，官僚制首当其冲地成为新公共管理运动抨击的核心。
一、官僚制研究的经济学途径
在众多对官僚制的批评和挑战中，绝大部分研究主要集中在社会学以及政治学领域，鲜有将其纳入经济学的分析框架， 深入官僚制内部对官僚组织和官僚行为进行全面分析的， 正如尼斯坎南所言：“戴维·席尔斯编辑的《国际社会科学百科全书》中‘官僚制’词条说明了关于这个主题的社会学家研究范围。……大约2/3的参考书是社会学家写的，1/3是政治学家写的，没有引用一项对于官僚制的经济学研究。”[2]社会学和政治学的研究角度因其能提供最基础的框架体系而具有研究的合理性和可能性，但官僚制同时也是一种组织结构与制度安排，在组织目标与个人目标、社会目标与组织目标之间客观存在着矛盾与冲突。因此，无论是官僚组织本身还是其中的官僚都不仅仅有着社会学意义上的“社会角色”，其同时也具备经济学视域中的“利益最大化者”角色，具备使用经济学途径分析的基础。
经济学途径对官僚制的研究开始于20世纪50年代末期，美国著名经济学家、政治学家和官僚制理论家唐斯是最早也是最具影响力的利用经济学方法来分析官僚制的公共选择理论家之一。其初版于1957年的《民主的经济理论》假定，政治当事人包括选民、政党与政府，也像经济当事人如消费者和生产者一样，服从基本的理性人假设，即他们总是在给定的制度和非制度的约束下，最大限度地追求自己的私利。在这一基本的理性人假设下，理性的政治当事人会怎样行为，以及这些行为会产生什么后果等问题得到重点探讨。其中，经济学中的“理性人”假定首次被引入政府行为的实证分析，代表了将现代经济学的标准分析方法——一般均衡方法论应用于政治科学的第一次系统的尝试，也正是在此研究的基础上，布坎南、塔洛克用统一的经济学方法架通了传统的被隔离的经济学和政治学之间的桥梁。
继经济学的理性人假设首次被引入到用于实证分析政党、政府与选民的最优化行为之后，经济学工具于1966年再次被运用于剖析官僚组织和官僚动机以预测官僚行为。《官僚制内幕》通过对官僚组织和官僚行为的经济学分析汇集成公共选择的官僚制经济理论。官僚制经济理论的基本内核是：政府的任何政策行为，不管是最大化全社会的福利或仅仅为某一部分社会成员谋福利，都取决于将政府成员的自利及与这种自利相联系的制度安排。因此，官僚制经济理论主张，对政府行为的经济分析，必须置于一个特定的政治制度中，而且经济学的分析必须与政治学的分析结合起来。
二、经济学视域下官僚组织的运作机制
1. 官僚组织的创设和发展。官僚制经济理论认为，官僚组织的发展遵循着某种规律。一般而言，新官僚组织为了生存下去， 必须能够不断地向那些能够影响其有效资源的团体展现其所提供服务的价值。因此，新生官僚组织创设伊始，与达到其生存基准之间存在一个特定的时间间隔。通常新官僚组织在其规模和职能的相对社会地位快速发展一段时间后达到这个基准。在其发展过程中存在加速效应，因为任何整体快速成长的组织因能产生更多的晋升机会而吸引权力攀登者。当新生官僚组织发展到一定阶段之后就会因社会职能的相对重要性降低而减速发展。当官僚组织在快速发展后，总体规模在一定时期内依然相对稳定，那么它的组织成员的平均年龄将随着官僚组织的发展而上升，于是产生官僚组织的渐进保守主义定律[3]21，即一个官僚组织变得越成熟，它就越不可能死亡，因为它的领导人会改变组织的主要目的。这也是官僚组织在其组织职能消失后仍然能够存在的主要原因。
2. 官僚组织的控制。由于个体官员有不同的目标，且每个官员在把来自上级的命令向下传达的时候都具有自由裁量权，所以上司头脑中的意图不可能精确地贯彻到下层官员的命令中，这种权威不断流失的累积使得大型多层次官僚组织中有很大部分执行行动是与官僚组织的目标完全不相关。官僚组织内部控制存在着三大定律，其一为不完全控制定律[3]151，即在监控他人行为时，任何个人都必然只有有限的控制范围，因而控制大型组织要求延伸的、多层次的层级结构。但在沟通流向运动的每个阶段上，官员都会过滤向上传递的信息从而维护自我利益；其二为控制递减规律，组织规模越大，顶层官员对组织行为的控制力就越弱；其三为协调递减规律。在等级结构的机构中，个体官员或整个部门之间的冲突不能得到和平的解决，而是沿着命令链向上推进，经由某个权威行动者的仲裁来解决。因为控制随着规模的增加而减少，所以这些想法就意味着“组织变得越大，就越难协调诸多的行为”。为了克服上述困难，官僚组织中的控制手段主要有：发布的命令尽可能减少模糊性，实现最大限度的明确和具体；创造用以发现下属实时行动的必要信息；挑选所有行动中的小部分进行审查；运用反信息扭曲机制以获得遵从；设置独立的监督机构；设置参谋部门来协助控制一线职员；以及任人唯亲等控制手段。
3. 官僚组织的僵化和变革。组织僵化的产生是因为为增强对组织的控制而设立的独立监控机构往往会加重执行部门的僵化程度、日益加深的专业分工增加了协调的难度、决策权的升级使得低层官员与他们的决策获得最终批准的层级距离增大。由于上述趋势的影响，组织的执行行为逐渐僵化，但是官僚组织很少完全僵化。组织绩效差距的产生是因为内部人员调整、内部技术变革、外部变化以及对官僚组织履行职能的反应等，当官员受到的影响越大，其拒绝重大变革的意愿会越强；自利的官员反对任何会导致纯粹削弱他们自身价值的变革；而希望把工作做好、渴望扩张、自我防卫等则是推动组织走向变革的主要动力。这些内在动机的差异会导致官僚组织针对绩效差距采取不同的行动方案。
4. 官僚组织的消亡。官僚组织的消亡进度是缓慢的，其原因在于不论是在市场经济的民主社会中还是在非民主社会中，一些关键的社会职责如巨大的外部收益或成本、不可分割性收益、收入的再分配、垄断的管制、保护无知或弱势消费者、市场经济的不稳定性与缺陷等必须由非市场导向的组织来执行。对官僚组织效率的讨论通常有两个截然相反的观点，其一是以马克斯.韦伯为代表的认为官僚组织非常有效率的观点，另一个极端的观点批评官僚组织的总体无效率。之所以对官僚组织有着如此看似矛盾的观点，是因为这两种观点都建立在将官僚组织与两个不同的替代物相比较之上，赞扬官僚组织有效率的观点是将其与魅力型组织与传统型组织相比， 持批评意见的则是将其与现代自由市场组织相比，特别是营利性公司。因此，对官僚组织进行赞扬或谴责都必须建立在具体论证的基础之上。
三、经济学视域下的官僚行为
1. 官僚的动机和目标。尽管官僚组织各不相同，但官僚都处于一种由上级、同级和下级所组成的组织网络中，他除了必须处理好这三者的关系外，还需要协调与不同部门经常来往的人员的关系。因为官僚组织的产出无法直接衡量，官员的功绩很大程度取决于他的直接上级对他工作的评价，所以保持良好的上下级关系非常重要，在这种情况下，官员都会致力于发展这种与上级的良好关系。官员的一般动机包括五个纯个人动机即权力、金钱收入、声望、便利、安全，以及四个混合动机即忠诚、精通工作的自豪感、为公共利益服务的愿望和对特定行动计划的承诺。
2. 官僚的行为类型。按照官员的目的和动机，官员可以分为两个大类五种类型，即完全自私的官员包括权力攀登者、保守者和混合动机的官员包括狂热者、倡导者、政治家。权力攀登者希望通过晋升、扩张、跳槽来实现权力、收入和威望最大化；保守者则把便利和安全最大化，设法保持目前已拥有的利益，几乎抵制所有激进的组织变革；狂热者与攀升者一样，乐于拥护激进的变革，常以貌似寻求公共利益的方式行事，实质是源于他们对权力的追求；倡导者有着更一般、更理想化的倾向，力图使个人福利与组织福利相一致。对于外部世界，他们是积极寻求更广泛的角色和更多资源的组织同党。他们有进取心，对其认为适宜其组织的任何事物锲而不舍。由于各种因素，官员常倾向于采取倡导者行为，他们寻求权力就是为了实现共同福利，有大局观但不喜欢冲突，乐于通过一种基于其广泛忠诚的妥协来调和不同观点的冲突。
3. 官僚的信息沟通。大型组织的固有本性妨碍了组织的有效协调和沟通，而等级结构又非常需要沟通。官僚组织中的信息沟通网络可分为三种类型，即用来传递官僚组织明确认定为官方消息的正式信息沟通；专门传递那些在非正式权力结构中出现的信息的半正式信息沟通；以及官员以个人身份传递传闻的个人信息沟通。根据塔洛克的观点，在信息的垂直流动中，每个信息的平均歪曲程度，要比水平传播中的歪曲程度大得多。[3]124因此，官僚常常会采取一些行为来降低信息歪曲程度，如使用官僚组织外部的信息资源、在一个部门内设置重叠的职责、在不同部门之间设置重叠职责等多种方法进行信息备份，使用反偏见机制，维持扁平型组织或通过迂回机制来减少信息中间传递环节等。
4. 官僚的局限性。官员投入决策的时间有限，进行决策权衡时所使用的信息有限，获得更多信息的成本高昂导致的信息量的有限，以及每个官员各自的职能使得他们都只注意自己关心的部分，很多重要信息尤其是关于未来事件的动态的信息的缺乏，以致决策的制定面临着不可避免的不确定性。官僚组织中的每一个官员都有一套关于他自己利益的特殊目标。每一个成员的目标都与其他人的目标至少有某种程度上的不同，这使得官僚中常常有“偏见”，这里的“偏见”没有任何不道德的含义。官员中有四种共同的偏见[3]77：每个官员向上层传递的信息都倾向于扭曲信息的真实度，即都会夸大对自己有利的信息，尽量减少或隐藏对自己有害的信息；每个官员都对特定的政策和行动抱有偏见，即使他职责要求他执行这些政策或行动，他仍旧会努力推行那些于己有利的政策或行动，反对或不履行损害自己利益的政策或行动；每个官员在他遵守上级指示时都会有不同程度的改变，遵守程度取决于这些指示是否有利于自身利益；在执行组织职能的过程中，官员在寻找增强责任和接受有风险的职责方面存在很大差异，这主要取决于是否有助于其实现其自身的特定目标。
四、理论比较与启示
官僚制理论自提出后就一直是公共行政研究的热点问题。相比于同类别对官僚组织和官僚行为进行分析的研究，经济学视域下的官僚制理论有着独特的视角和贡献。
1. 相比于尼斯坎南的预算最大化模型，唐斯的官僚经济理论更加注重寻找官僚组织和官僚个体的内在行为动机。虽然都是用经济学的方法分析官僚组织，但二者的关注点不同，尼斯坎南以经济学上的效率为核心关注点，以公共预算和公共服务供给关系为逻辑起点，通过分析官僚机构供给理论的关键因素、比较各种公共服务供给模型，力图阐述公共服务供给存在的困境，并提出若干解决官僚制公共服务供给问题的方案与建议，而唐斯的官僚经济理论重在分析官僚机构内部的行为，寻找官僚组织和官僚个体的内在行为动机，发展了官僚机构内部管理过程的整体理论。
2. 相比于韦伯的纯粹理性官僚制，唐斯的官僚经济理论更加注重对现实的解释。韦伯提出官僚组织理论以来，因其官僚非人格化假设与现实脱离较远，一直被视为一种僵化教条而受到理论及实践界的批评。而采用经济学的方法对官员及官僚组织的行为进行深刻分析，契合了人们对官僚制的观察和了解，很快得到了人们的认同。而且经济学视域的解析并没有停留在对官僚组织运行的浅表现象的观察上，而是深入官僚制内部，通过分析官员行为及动机，寻找一些看似不合理现象的内在原因。如分析多余行为、任人唯亲、官僚组织中的个人忠诚等等，为我们从理论上理解官僚组织的行为方式提供了全新的路径，并且这其中还暗含着解决问题的出路。与传统行政学致力于改革完善政府本身不同，这种以经济学的方式透视官僚制所关注的中心是政府与社会的关系,认为“没有任何逻辑理由证明公共服务必须由政府官僚机构来提供”。既然政府内部问题重重且历次改革收效甚微，那么最好的出路是打破政府的垄断地位，建立公私机构之间的竞争，从而使公众得到自由选择的机会。
3. 经济学视角的分析启示着我们对官僚制的研究需进一步改进行为假设。早期官僚制理论中的官僚非人格化假设与现实脱离较远，使得官僚制研究的理论和实际相脱节。从经济学视角的分析中我们得知无论是管理组织本身还是其中的官僚个体，都有着不可避免的自身利益追求，完全忽视这种客观存在的行为动机是无法对官僚制做出合乎实际的认识和分析。借鉴经济学视角的逐渐接近现实的假设，即官僚有着个人的利益，官僚的效用由包括经济利益与社会声望等因素在内所决定，我们可以更深层次的认识到，追求预算最大化的官僚会根据其效用函数，有筛选的进行公共品的供给，通过使各种公共品供给中自身效用的边际替代率相等从而最大化其效用，这种假设更接近于官僚组织中行为人的行为特征，也可以进一步解释有效公共品供给不足的问题。
4. 经济学视角的分析启示我们对官僚制的研究需更加注重激励机制的建设。从经济学视角来剖析官员的动机和目标、局限和偏见、心理和行为可以更为深刻的揭示官僚组织中行为运行的内在机理，官僚组织的有效运作必须考虑组织中官僚的个体激励问题。在我国，长期以来，政府体系内的人员都被假定为只有着单一的政治追求的公仆，因此正统行政学研究中，大多直接针对政府组织及其环境进行研究，而忽略了对人的行为和心理的研究。而现实官僚组织中又大量存在着能激励官僚追求效益最大化的种种激励机制。因此，对官僚组织的研究，应进一步考虑如何把激励官僚追求个体效益最大化的因素和激励官僚追求公共利益效益最大化的因素有效整合起来， 使官僚个体和组织的目标和动机一致，如何激励、协调与促进这种复杂关系，并由此使得官僚制的研究动态化以反映公共管理变革的真实情况。
参考文献：
[1] 欧文.E.休斯.公共管理导论[M].北京：中国人民大学出版社，2002.
[2] (美)威廉姆.A.尼斯坎南.官僚制与公共经济学[M].北京:中国青年出版社，2004.
[3] (美)安东尼.唐斯.郭小聪等译.官僚制内幕[M].北京：中国人民大学出版社，2006.
(责任编辑 吴晓妹)
