论商业银行强制性退市的法律监管
时间：2020-11-07 14:37:32 来源：达达文档网 本文已影响 人 
摘 要 随着金融行业竞争不断加剧，商业银行的市场退出机制更有助于金融业的良性竞争，对调整金融业结构，增强投资者、金融机构风险意识具有积极的作用。世界各国金融监管机构对危机银行的处理方式并没有太多的不同之处，主要是采取传统的行政手段进行处置，随意性较大。目前，我国尚未建立起健全的商业银行危机处置和退市后损失承担的法律法规，表现出一种滞后的状态，应加紧完善其法律法规。
关键词 商业银行 退市 金融监管 存款保险制度
作者简介：孟昕，扬州大学法学院。
中图分类号：D922.28 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2016）01-105-02
一、问题的提出
在金融领域间竞争机制的作用下，不可避免会发生部分商业银行因出现严重危机而退出市场的现象。正如世界银行研究报告所说：“银监管当局的任务是保护整个银行体系，而非拯救每一个陷入困境的银行。如果当局采取逐一拯救的政策，将会降低银行破产的可预期的风险，刺激银行进行高风险经营，这样对整个银行体系的安全与稳定是极为不利的。” 处理银行破产问题，最好的办法就是通过健全的监管以防止银行危机问题的发生。然而，金融业对市场不利情况并不具有自我解决的能力，而且银行失败的情况在竞争环境下是不可避免的。一家银行的退市并不意味着监管的失败，监管并不是用来保证所有银行都良好经营的一种措施。对某些问题银行所采取的强制措施，是为了更好地促进银行业的良性竞争与维护金融体系的稳定安全，因此，世界上大多数国家都建立了银行市场退出机制。
由此引发的问题：商业银行市场退出的主要特点有哪些以及退市的法律措施？商业银行退市机制的相关法律是否健全？市场退出机制的实施还存在哪些问题以及完善的措施？
二、商业银行退市特点分析
（一）退市原因的法定性
商業银行的强制性退市并不是银行自愿采取的行动，而是因经营困难而被依法采取强制措施。一般来讲，判断银行是否出现被动退市的法定事由为以下几种：商业银行没有严格遵守法律法规进行经营，使金融秩序受到严重影响、社会公众利益受到损害；银行没有良好的经营管理，使金融秩序无法正常运行；资不抵债，出现支付困难，无法清偿到期债务。
（二）退市的必要性
商业银行的退市监管有助于银行业的良性竞争。市场经济的基本特征是“优胜劣汰”，对于调整金融业结构，增强投资者、金融机构风险意识具有积极的作用。通过竞争与各种市场退出机制进行推陈出新，对陷入困境的银行进行合理安排，使其退出市场是十分必要的。银行一旦出现危机，监管当局必须行使其职能，采取相应措施，及时防范风险的发生，主要以维护存款人和债权人利益为核心，以维护银行业的稳健发展、金融系统的稳定为后续。
商业银行退市监管能促进商业银行的稳定性。需要加强银行退市监管的一个重要原因体现在银行体系中存在严重的“负外部效应”，或称“银行倒闭的外部不经济性”。 这种“外部不经济性”意味着银行危机和银行退市的处理一旦失当，带来的并不是某一企业的破产，而是给整个银行系统和社会公众利益带来重大灾难。 从公众的一般观点来看，企业破产都不会是好事。但有利于企业保持经营效率以及合理回收资源的“破产措施”却十分必要。在金融领域经济发展已经提出建立商业银行退市的制度和要求。日本在二战后一直奉行金融机构无破产的政策，但因后来金融行业的危机不断加剧，致使“无破产政策”无法继续实施。1995年8月30日，日本两家最大的地方信用社津和与兵库，首次在二战后出现金融机构的破产倒闭，对于这些机构的债务的清算，日本的一些商业银行、储蓄存款保险公司不得不联合出资将其解决。 以上理论、实践一致表明，合理安排银行的退市措施和程序对于金融业的发展具有重要意义。
（三）退市中金融监管的重要性
商业银行强制性市场退出是由于金融机构出现丧失支付能力、资不抵债或严重违规等危机问题，被法院或金融监管当局强制性退出市场。在金融机构退市中，监管当局和法院起到了决定性作用。
对于商业银行的市场退出机制，金融监管当局具有一定的审批权。在我国《商业银行法》中明确规定，商业银行的撤销、破产都需要经监管当局的批准。只有经过监管当局的批准，商业银行才可以撤销，法院才能宣告其破产。金融监管的目的并非是把银行风险降为零，而是保证银行间的平等竞争，确保整个金融系统的安全与稳健。风险是与银行业务并存的，任何把银行倒闭率降至零、将银行风险最小化的尝试，都有悖于银行制度的宗旨。
三、商业银行退市法律措施分析
纵观世界各国，考虑到保护存款人的利益以及更好地维护银行信用体系，金融监管机构对危机银行的处理方式并没有太多不同之处，依法采取强制措施，处理方式不外以下几种：
（一）接管
所谓接管，是指当商业银行出现危机时，金融监管机构决定，由接管银行代替危机银行行使其经营管理权，进行必要的整顿改组，从而渡过危机。接管银行并不影响该危机银行原有的债权债务关系。纵观世界各国情形，实施接管的类型主要有两种：一是由监管当局接管。二是由存款保险机构接管。
（二）并购
并购是指收购和合并。收购与合并最主要的区别在于一个是购买，一个是结合。收购是一个正常运作的银行去购买出现危机的银行的全部或多数股权；合并是一个正常运作的银行与一个陷入危机的银行的全部资产负债结合在一起。
（三）关闭
关闭也可以说是进行破产清算，也就是说，当银行发生系统性风险危机，无法自行补救，则由金融监管机构对其接管并实行系统管制性管理，用银行的股东以及对银行享有附属债务的持有人交出的股本、资金，对投保的储户的存款进行偿还，通过拍卖将银行所有剩余资产用来偿还所欠的债务。
对公司进行破产清算适用于任何一种市场退出方式。诸多矛盾和不确定性都是在商业银行因强制退市而进行的清算过程中产生的，该清算过程对债权债务双方和监管当局也都会产生不良影响。由此，在市场退出之前，监管机构之间和股东、银行管理部门以及债权人之间的信息交流与沟通要加强落实。实践中发现，监管方式受到与清算相关法律法规的影响；存款保险安排以及存款人与其他债权人的收益都不同程度地受到清算规则的影响；债权人在清算中的收益也受到清算人之间合作的影响，而监管机构在清算中所发挥的作用又影响清算人的合作。
四、我国完善商业银行强制性退市法律制度的措施
（一）健全商业银行强制退市的立法工作
对现行商业银行退市的法律法规进行系统整理，使得横向、纵向的法律法规之间存在的矛盾消灭，是为了对金融机构的风险过度扩张进行有效的防止，以促进社会经济的和谐稳定。想要使银行退市的法律体系形成逻辑清晰、效力层次分明、内容完善的效果，就必须对涉及商业银行退市的法律内容进行补充和完善，将已有的法律法规合理地应用，法律还存在漏洞的地方进行补充，法律未涉及的空白领域需要我们去加紧制定和完善。
当前，我国尚未建立起健全的商业银行危机处置和退市后损失承担的法律法规，表现出一种滞后的状态。在已往银行退市案例中，政府是最主要的损失承担者。因此，国家成为风险损失的最后承担者，结果加剧了国家风险的积聚。 《金融机构监督管理规定》、《中华人民共和国企业破产法》、《商业银行法》第七章、《公司法》第七章和第八章等都是我国央行对金融机构市场退出机制的法律依据。涉及商业银行退市机制问题的这些法律法规明显缺乏程序性规定、可操作性较差。正如《商业银行法》中第71条规定的：“商业银行不能支付到期债务，经国务院银行业监督管理机构同意，由人民法院依法宣告其破产。商业银行被宣告破产的，由人民法院组织国务院银行业监督管理机构等有关部门和有关人员成立清算组，进行清算。”由此可以看出，该条文除了规定了清算组的成员，也没有其他具体的程序性规定，不便于操作，给执法带来诸多不便。所以，有必要制定完善的法律来规范商业银行的退市行为。
银行退市的法律法规必须能够有效处理财务状况陷入困境的银行的问题，相关法律的适用必须明确一致。被多数学者称为用来保护债权人利益的特别规则——银行破产法，银行监管机构用其进行授权干预。它与普通破产法所追求的利益不同，除了普通破产法追求的债权人、债务人利益外，银行破产法主要考虑公众利益。因此，考虑到公众利益并非一般普通利益，银行破产与普通企业破产采用的方式是不同的，普通企业破产是采用按份清偿，而银行破产则是优先选择对小额债权人和存款人进行完全偿付，对大额债权人进行谈判。正因为如此，对商业银行退市的相关法律法规还需在清算细节方面进一步完善。
（二） 银行市场退出机制的核心——存款保险制度
存款保险制度已经酝酿了22年，现在终于与我们见面。随着时代的发展，我国居民的储蓄意识不断增强，“储蓄”发挥着一种社会保障作用，而存款人的权益需要更明确的法律保障。2015年正式出台的《存款保险条例》最高赔付限额经测算已远远高于国际一般水平。从一些数据显示，偿付限额设为50万元，99.6%的存款人可以享受存款保险管理机构提供的“全额保障”，存款人的存款所有权归属问题也得到解决。
存款保险制度有利于加强和巩固金融安全网，能够促进银行业稳健发展。存款保险制度也是金融安全网的三大要素之一。该制度的建立，更有助于加强对存款人权益的保护，稳定金融市场，防止金融机构因经营管理等问题而引发危机风险；该制度的建立，也是对金融市场的约束，促使其审慎监管经营，减少风险问题的发生概率，并及时发现问题将其解决。
中央银行有关负责人指出，存款保险机构既要保障存款人的利益，又要有效防范经营风险和道德风险。因此，对投保银行的审慎监管十分重要。审慎监管是金融安全网的又一重要要素，其有利于促进金融机构的安全稳定健康经营。许多国家通过存款保险机构的金融监管体系，进行统计报表、资产清查等，以便及时监督和发现投保银行的问题危机，提出相应的补救措施意见，使投保银行能避免危机而不被强制退市。
五、对完善商业银行退市法律制度的具体建议
2015年5月1日，《存款保险条例》正式开始实施，这为我国金融机构破产法律机制的构建又奠定了坚实的一步。我国应以此为契机，积极探索金融机构破产立法的科学化与体系化，为金融机构有序退出市场提供全面的法律保障。因此，应该加紧制定相關单行法规，如《金融机构接管条例》、《金融机构破产条例》等。为了更好地制定、完善相关的法律法规，以下两个问题应加强重视：
第一，严谨掌握适用退市机制的对象，发生风险的银行并不是一定都需要适用市场退出机制。一般商业银行可能出现的危机大致分为两类：一是系统性问题，此时的金融机构面临破产，资产不足，出现支付困难，到期债务无法得到清偿，一般应采取强制退出市场的措施；二是临时性问题，此时的银行出现临时的资金周转不开或财务亏损以及支付困难等流动性风险，使资金流动出现问题。一旦出现临时性问题的银行，不宜适用市场退出机制。
第二，银行市场退出的方式应更多选择并购等主动型方式。为了防止金融危机的发生、更为了能够将金融风险的震荡程度尽可能地降低，适用主动型市场退出方式更为适宜。这不仅能够更好地保护存款人的利益，也能尽可能地避免其他债权人利益受到不必要的损失。市场退出的方式根据银行的不同性质也有所不同，例如，国有银行出现问题，一般是由国家对其债务负主要偿还责任，破产清算程序对其不适用；而对于私营股份制银行而言，首先对其实行关闭的是联邦金融管理公司，关闭后就是等待其他金融机构接收该危机银行，如其他机构愿意接受则不适用破产清算程序；如不愿意接收，该银行又无法偿债的，则只有走破产清算程序这条路；信用合作银行的接管和兼并一般是在同业协会间进行。
注释：
史纪良.银行监管比较研究.中国金融出版社.2005.271，290.
外部效应指在实际经济生活中，生产者或者消费者的活动对其他生产者或消费者带来的非市场性影响。有益的影响被称为外部经济性或正外部效应；有害的影响被称为外部成本、外部不经济性或负外部效应。外部效应可以用来解释某个经济主体的活动所产生的影响不表现在他自身的成本和收益上，而是会给其他的经济主体带来好处或者坏处。
黄达.金融学.中国人民大学出版社.2003.
杨帆.金融危机处置与退市法律保障.中国社会科学出版社.2003.132.
