中德电信法律规制的比较研究
时间：2020-12-06 07:58:05 来源：达达文档网 本文已影响 人 
[摘 要] 近年来,我国电信业发展迅速,前景良好。与其配套的法律规制也日益完善。本文从我国电信法律规制的现状出发,结合德国电信法律规制的改革历程,比较两者间的异同,进而提出我国完善电信法律机制的几点建议。
[关键词]中德 电信管理法律 电信管理机制 反垄断
随着我国科技水平的飞速进步,作为人们相互联系获取信息主渠道的电信行业不论在自身技术还是在运营规模上均获得了长足的发展。根据国家统计局的资料显示,2009年我国电信行业总产值超过了23336亿元人民币,已成为我国国民经济的重要增长点。电信行业规模的扩大必然对作为维护行业运营秩序重要手段的法律规制提出了更高的要求。本文拟就中德两国电信行业的法律规制做一比较,以期对于进一步完善我国电信法律规制有所裨益。
一、我国电信法律规制概况
电信法律规制包涵了两个方面的内容,一为管理法规,二为管理机制。如果把电信法律规制比喻成一把管理电信行业的手枪,管理法规就是其中的子弹,管理机制则是其中的扳机。两者相辅相成,缺一不可。
就管理法规而言,我国早在上世纪80年代初便开始着手《电信法》的起草工作。1988年国务院正式将《电信法》列入年度立法计划。1993年八届全国人大开始将《电信法》起草工作列入其工作规划,1998年和2003年《电信法》连续两次作为第一类立法项目被列入第九届和第十届全国人大常委会立法规划,但是由于种种原因的制约,电信法迟迟不能出台。
在这种情况下,我国政府在2000年9月25日补充性地制定了《中华人民共和国电信条例》。作为目前我国唯一一部专门针对电信行业的专项性管理法规,它从电信资源有偿使用制度、电信网间互联调解制度、电信经营许可制度等八个方面对我国的电信行业进行了调整,在一定程度上起到了维护我国电信行业正常运营秩序的作用。因此它也被我国业内人士称之为“小电信法”。
关于日益突出的电信行业垄断问题,我国政府在2007年出台了《中华人民共和国反垄断法》(2008年8月1日起正式施行)。该法吸收借鉴了国际上公认的较为成熟的《反垄断法》基本原理和内容,反映了各国在反对限制竞争、维护竞争机制等重大问题上的共识,顺应了世界各国在反垄断领域的立法潮流。它的颁布为我国电信重组提供了政策依据,同时对于我国政府通过遏制电信业的行政垄断,提高监管透明度,限制基础电信运营商的垄断行为,促进互联互通最终实现电信资源优化配置,保障电信市场竞争的公平和有效,提升消费者福利这一终极目标意义巨大。
二、德国电信法律规制的改革
德国的电信法律机制改革起始于上世纪80年代末。改革前德国电信业与中国相似处于一种政府高度垄断的局面。国家往往通过行政手段来调节电信行业秩序。对于行业内部的矛盾缺乏专项性的法律武器。这一局面与德国电信业飞速发展的良好态势极不相符。1989年,德国政府顺应形势的要求开始对德国电信行业进行改革,制定了《联邦邮电管理局法》、《邮电企业改革法》、《邮电管制法》等电信业专项法规。这些法规奠定了德国电信法律体系的基础。
为了顺应欧盟的要求进一步解决德国电信服务行业的垄断局面,德国政府提出了一部新的电信管理法案初稿。经过层层审议,德国电信法(TKG)于1996年正式施行。该法批准了德国在1998年1月1日前结束电信垄断,开放市场,不再限制电话市场准入,同时制定了新的竞争环境下的电信市场规则。此法取代了《联邦邮电管理局法》、《邮电企业改革法》、《邮电管制法》等法规成为德国政府维护电信行业正常秩序的重要手段。2003年欧盟颁布电信管制指令框架,这标志着欧盟各国电信管制进入新的阶段,在这一指令的指导下,德国政府对《电信法》进行了重大修改,新的《电信法》于2004年颁布实施。此法对电信业竞争各方达成利益制衡意义深远。
针对产业垄断问题,除了《电信法》之外,德国政府还对原有的《反限制竞争法》(GWB)进行了大量的修改,2005年颁布实施了新《反限制竞争法》。该法法对于电信业的垄断问题同样适用。在两部法律的关系上,《电信法》被认为是“专门适用于电信领域的特别反限制竞争法》。但是其内容并非都具有反限制竞争法的性质,他还对电信业专业领域的事务作了大量的规定,比如《电信法》中有关许可证、基础设施以及电信发射设备等方面的规定,就与反限制竞争法无任何关系。《电信法》并不是一部反限制竞争法,她仅仅在费率管制和公共网络接入以及互联互通方面体现出反限制竞争法的特征。
三、中德电信法律规制的比较
1.相同点
纵观中德两国在电信法律规制建设的历程,不难发现,两者在许多方面还是具有共同点的。
(1)电信管理法规方面
中德两国的立法者不约而同地以电信业特有的行业问题和电信行业普遍存在的垄断问题为基本框架构各自构建了本国的电信法律体系。
针对电信业特有的互联互通、行业许可证制度等行业性问题,我国政府在《中华人民共和国电信条例》第十七条中规定:“电信网之间应当按照技术可行、经济合理、公平公正、相互配合的原则,实现互联互通。主导的电信业务经营者不得拒绝其他电信业务经营者和专用网运营单位提出的互联互通要求。”第七条:“国家对电信业务经营按照电信业务分类,实行许可制度。经营电信业务,必须依照本条例的规定取得国务院信息产业主管部门或者省、自治区、直辖市电信管理机构颁发的电信业务经营许可证。未取得电信业务经营许可证,任何组织或者个人不得从事电信业务经营活动。”
德国政府在1996年颁布的《电信法》中就上述行业性问题也做了明确的规定。就电信业经营许可证而言,德国《电信法》规定:“德意志联邦对电信行业实行许可证制度,许可证的发放是收费的,具体标准由联邦经济部确定。许可证可分为四级,分别为:1级, 运营公众移动无线的传输; 2级, 运营卫星业务的传输; 3级, 运营上述两个级别涉及的电信业务的传输; 4级, 在已有设施上运营话音电话,不包括运营传输权利。”而针对互联互通问题,德国《电信法》规定:“任何主导运营者都必须非歧视性地向竞争者提供接入,竞争者享受’主导运营者提供给其下属机构’的同等互联条件。与1990年6月28日的《欧盟指令90/387/EEC》一致,主导运营者必须贯彻开放网络条款(ONP)。任何运营者都有义务向其他运营者提供互联, 没有达成互联协议的,RegTP将在互联一方提出申请的六周内公布仲裁后的互联条款。”
对于电信业普遍存在的垄断问题,中德两国立法者的认识是一致的,即破除垄断,促进竞争。为此,两国政府都积极通过立法的方式来对应这一行业痼疾。
我国虽然没有就电信业垄断问题进行专门立法,但这并不意味着解决该问题就无法可依。相反,我国政府在其他几部法律的制定过程中都对行业垄断问题进行了规制,其都适用于电信行业。如1993年颁布施行的《中华人民共和国反不正当竞争法》第六条规定:“公用企业或者其他依法具有独占地位的经营者,不得限定他人购买其指定的经营者的商品,以排挤其他经营者的公平竞争。”《中华人民共和国电信条例》第四条:“电信监督管理遵循政企分开、破除垄断、鼓励竞争、促进发展和公开、公平、公正的原则。”
德国政府在解决电信业垄断问题上同样制定了许多法律。具体而言,德国政府采取了专业性立法和反垄断立法两种模式。专业性立法方面,德国政府颁布了《德意志联邦共和国电信法》。在该法总则部分说明立法的目的:“ 通过对电信部门的管理,促进竞争,保证适宜的和足够的服务遍及全国,提高频率的管制。”该法所要达到的目标是在农村和城市地区确保电信市场的公平和有效竞争。在反垄断立法方面,德国政府颁布了《反限制竞争法》。正是在这两部法律的作用下,德国电信业一跃成为世界上最开放的电信市场。
(2)电信管理机制方面
中德两国在电信业管理机制方面同样具有诸多的相似之处。
两国电信业在体制改革前都面临着政企不分的困局。如前所述在1998年之前,我国电信业处于国家邮电部直接掌控之下。邮电部是国家电信政策的制定者、执行者,又是电信行业的实际经营者,体制上呈现出高度垄断,政企不分的局面。德国电信业在80年代改革之前的体制与我国相似由联邦邮政部进行管辖。邮政部不仅进行行政管理而且还负责电信业务的实际运营,政企合一。
在破除“政企合一”格局的过程中,两国都采取了市场化的形式。。98年后,我国政府在电信业实行公司制,先后成立了中国电信、中国联通等公司,使得电信业与国家行政部门分离,独辟市场,实现了政企分离。80年代后德国电信业进行了私有化改革,相继成立了德国联邦电信股份有限公司(Deutsche Bundes Telekom AG),邮政服务公司(Mail Service),电信业摆脱了行政化的局面,成为德国国家经济的重要组成部分。
2.不同点
由于国情的不同,中德两国在电信法律规制的发展过程中不可避免地存在着差异。具体可以表现在以下几点。
在电信管理法规方面,德国的电信法律体系较之我国相对完善。就数量而言,德国政府针对电信业现存的行业性问题专门制定了《联邦邮电管理局法》、《邮电企业改革法》、《邮电管制法》、《德国电信法》等数部法律。而我国仅仅制定了一部《中华人民共和国电信条例》以及其他的一些散见于《宪法》、《刑法》中的与电信业有关的法律条文。我国《电信法》的起草工作虽然早在上世纪80年代便已启动,但由于法治理念和国家经济上的原因始终不能出台。对于破除电信业的垄断局面,德国政府双管齐下,除了在《电信法》中对垄断行为做了大量的限制性规定,还专门制定了一部《反限制竞争法》对电信行业的垄断行为进行约束。而我国政府针对电信业垄断问题可采用的法律武器仅仅只有一部《反垄断法》。《电信条例》仅仅在总则中明确了我国破除电信业垄断格局的大政方针。相比较而言,我国的法律规制稍显单薄。
就质量而言,德国政府所制定的几部电信业法规,性质上都是国家法律,其内容涉及到了电信业的方方面面,细致入微,涵盖了每一个细节,具有极强的可操作性。而我国的《电信条例》只规定了电信资源有偿使用制度、电信网间互联调解制度、电信经营许可制度等八个方面的内容,不够全面。而且这部“小电信法”从性质上讲归根到底是部行政法规,他的缺陷十分明显:行政色彩较浓,管理范围宽泛;规定概括,缺乏可操作性;未对电信行业的垄断问题作出实质性调整。
四、德国经验的启示
通过上述比较,可以得出我国在电信法律规制建设方面的进步与不足。进步我们需要保持,不足之处,我们可以通过积极吸取德国电信法律规制改革的宝贵经验进行完善。
首先,我国政府必须加快《电信法》的制定步伐。在德国电信业的改革过程中,电信法是德国政府规范电信市场最重要的法律依据。他通过各种管制措施促进了电信市场的公平竞争,确保了电信服务商在全国范围内提供高质量的电信服务,同时他还提高了电信资源的利用效率。我国电信法至今仍停留在拟定过程中,没有完善的法律为公平竞争提供依据和保障,这直接导致了我国电信业缺乏健康、顺利成长的法律氛围。此外经济全球化的趋势愈演愈烈,我国的电信业想要与国际市场接轨,在国际竞争中分得一杯羹,就必须加速对电信法律规制的完善,而电信法的出台则是其重要的步骤。
其次,针对电信业的垄断问题,我国政府除了在具体的法律管理制度方面要不断加以完善外,还要在管理机制上做努力。建议我国政府可以借鉴德国的相关经验。建立反垄断部门与行业监管部门之间的合作机制。对于不正当定价和瓜分市场协议之类的垄断行为, 应该由反垄断部门处理;而对于发放许可, 确立行业运营商产品或服务应该收取的价格等问题, 应该由有关行业监管部门负责。此外, 在行业监管部门与反垄断部门之间还应该构筑多样化的权力配置格局。通过这些措施不仅可以明确我国电信监管机构间的职权划分,而且可以完善其整体调控机制,对于整顿电信业的垄断局面意义深远。
