环境规划与环境影响评价相互关系的思考
时间：2020-09-03 08:00:31 来源：达达文档网 本文已影响 人 
【摘 要】环境规划、规划环境影响评价与建设项目环境影响评价是环境保护的核心工作，可持续发展的战略手段，目的都是促进经济、社会与环境的协调发展。为明晰三者的相互关系，更好地指导环境保护实践工作以及优化经济、社会发展，本文概述了环境规划、规划与建设项目环境影响评价的基本概念与内涵，同时分析了三者的相互依存关系。
【关键词】环境规划；规划环境影响评价；建设项目环境影响；相互关系
【基金项目】本文系湖南省教育厅教改项目“林业高校环境工程专业教学改革研究与实践”（编号：14197）与“中南林业科技大学教改项目”的研究成果。
中图分类号：G712 文献标识码：A 文章编号：1671-0568（2017）20-0037-02
环境规划与环境影响评价（简称环评）都是从预防环境问题的发生，来保护社会与经济可持续发展所依赖的环境，既是环境管理的内容，又是环境管理的手段或依据，更是环境保护的核心工作。本文在概述各自定义、内涵的基础上，分析了三者的相互关系。
一、环境规划的内涵
环境规划是人类为使环境与经济社会协调发展而预先对自身活动和环境所做的时间和空间的合理安排，是政府履行环境职责的综合决策过程之一，是约束和指导政府行政行为的纲领性文件。
目前，我国环境规划的内容主要包括以下几个方面：前期环境保护工作评估，资源、经济、社会和环境现状调查与评价，环境预测与分析评价，环境功能区划，环境保护目标和指标体系的确定，环境规划方案的合集与优选，规划实施计划设定，规划实施与管理、反馈。其中，环境规划目标的确定以及为实现目标的规划方案的设计与优化是环境规划的核心内容。两个基本任务是：依据规划区内有限的环境资源承载力，对人们的经济和社会活动进行一定程度的约束；依据社会经济发展和人们生活对环境的需求，对环境保护和开发建设活动进行安排和部署，以调控人来自身行为，协调人与自然的关系。目的是保护人类生存和发展所依赖的环境，促进环境、经济和社会持续稳定发展。
二、规划与项目环境影响评价的内涵
1. 规划环境影响评价
《中华人民共和国环境影响评价法》提出的规划环境影响评价，是指对规划实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法和制度。
环评法第七、八条分别规定：国务院有关部门、设区的市级以上地方人民政府及其有关部门，对其组织编制的土地利用的有关规划，区域、流域、海域的建设、开发利用规划，应当在规划编制过程中组织进行环境影响评价，编写该规划有关环境影响的篇章或者说明。国务院有关部门、设区的市级以上地方人民政府及其有关部门，对其组织编制的工业、农业、畜牧业、林业、能源、水利、交通、城市建设、旅游、自然资源开发的有关专项规划（以下简称专项规划），应当在该专项规划草案上报审批前，组织进行环境影响评价，并向审批该专项规划的机关提出环境影响报告书。
根据《关于进一步做好规划环境影响评价工作的通知》（环办[2006]109号），规划环境影响评价报告书的内容应包括8个方面：①规划内容概述；②规划实施的环境资源制约因素分析；③规划与相关政策、法律法规以及其他相关规划的协调性分析；④规划实施可能造成的直接、间接或累积等不良环境影响的识别、分析、预测以及规划的环境资源承载力评估和论证；⑤预防或减轻不良环境影响的对策及措施；⑥公众参与以及对公众意见采纳与否的说明；⑦对重大不良环境影响的跟踪评价计划；⑧环境影响评价结论。环境影响篇章或说明应当包括除上述第①、⑦项以外的其他内容。
2. 建设项目环境影响环评
根据《中华人民共和国环境影响评价法》规定，建设项目环境影响评价是指对建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度。主要内容包括：环境影响因素识别与评价因子筛选、环境影响评价工作等级的确定、环境现状调查、环境影响预测与评价、环境保护措施等。
三、环境规划与规划、项目环境影响评价的关系
1. 环境保护总体规划与同层位相关规划的关系
目前，我国环境规划是国民经济和社会发展总体规划、土地利用总体规划以及城市总体规划的有机组成部分。作为战略环境规划的环境保护总体规划应与三规划相互交融，内容一致，彼此调整，互相适应，达到相容的动态关系。环境总体规划应为三规划的编制提供环保方面的要求，并应优化经济社会发展、国土利用以及城市发展，同时三规划也应依据环境规划中环境承载力有所调整。三规划应属同一层面的规划，政府或相关部门应同步下达规划任务、同步编制、同步同级审批、同步实施并同步管理，这样才能更好地实施可持续发展战略，使社会经济与环境协调发展。
2. 环境规划与规划、项目环评的关系
环境规划、规划环评与项目环评分别从宏观与微观的角度预防环境问题的发生，使规划或项目实施后可能产生的环境影响最小化，达到保护环境的目的，最終使环境与社会经济协调发展，从不同层面实施可持续发展环境战略。
从环境规划、规划环评与项目环评所处综合决策源头与末端的位置看，理论上，在同一规划期与规划范围内，环境规划应是总纲，规划以及项目环评则是细则。没有总纲，就没有具体的规划以及项目环评，没有具体的规划与项目环评，总纲中的目标就无法实现。环境规划为规划以及项目环评提供评价的基本依据；规划以及项目环评衡量各种规划与项目是否符合环境规划对它们提出的种种原则与要求。比如，环境规划中总量控制等环境目标是规划环评环境目标以及项目环评主要污染物总量控制目标确定的依据，这与规划环评中的环境目标应按有关环保政策（国家环境保护十二五规划将环境规划技术文件转变为一种环保公共政策）、法规和标准拟定或确定以及项目总量控制目标是区域总量控制目标的分配相一致。又如，环境规划中的规划方案是规划环评中政策、管理或技术措施以及项目环评中具体环保措施制定的依据，而规划以及项目环评中环保措施则是环境规划方案的具体体现，规划及项目环评中的环保对策与具体措施的落实是环境规划环境目标实现的前提；同时规划与项目环评中的产业结构与生产力或项目布局应与环境规划划定环境功能区相符合，不能相悖。
从环境管理的角度看，三者既是环境管理的内容，又是环境管理的手段或依据，都应符合环境保护政策、法律法规以及标准。环境规划以及规划与项目环评的编制、审批、实施是环境管理的对象，一旦环境规划与规划以及项目环评审批通过进入实施阶段，环境规划可以作为下位规划与项目环评管理依据，规划环评是项目环评的依据，而项目环评又为项目设计、施工、验收、运行等过程的环境监督管理提供依据。
3. 规划环评与项目环评的关系
规划环境影响评价是从宏观上考虑规划实施对环境的影响，尺度大。因此，一般而言，规划环境影响评价的范围要从较大尺度范围评价，不仅关注直接影响，更关注间接影响和累积影响。评价的程度主要体现在广泛性方面，而且是对多个建设项目或多类型建设项目的积聚所产生的环境影响进行评价。其重点在于通过对规划的环境影响评价，优化产业布局，优化经济结构。这是规划环境影响评价的宗旨。
建设项目的环境影响评价，一般考虑的是单一项目，有时需考虑与其有依托关系的项目。评价的程度主要体现在要更有深度方面，重点在于通过对建设项目的深入评价，提出更具体、更有可操作性的环境保护措施。
从规划环评与项目环评的定义与内涵可知，规划环境影响评价是高于建设项目环境影响评价层次的评价，对建设项目的环境影响评价具有指导作用，建设项目的环境影响评价不应违背规划的环境影响评价，即规划环评的原则或指导思想，以及环境保护的总体要求应在建设项目环评价中有所体现或落实，而建设项目的环评不应违背规划环评的要旨。由于规划与建设项目往往是有紧密联系的，因此，规划环境影响评价与建设项目环境影响评价也是不可分离的，为了加快建设项目的环境影响评价，使规划环境影响评价的成果能够指导建设项目的环境影响评价，并避免重复性工作，加强二者之间的“联动”就十分重要。如果不能实现有效联动，规划环评与项目环评就难免会脱节，规划环评的宏观指导作用与优化经济作用就不能充分、有效地发挥。
四、结语
环境规划与相关规划、规划与项目环评的密切衔接、相互协调有利于从更高的决策源头防止环境问题发生，使环境与经济社会协调发展。目前，环境规划与规划以及项目环评的相互关系有待相应的法律法规、政策加以明确与规定，怎样建立以环境规划为“激励引导”和以规划以及项目环评为“评价约束”的环境与发展综合决策机制也有待进一步探讨。
参考文献：
[1] 郭怀成，尚金城，张天柱主编.环境规划学[M].高等教育出版社， 2009.
[2] 环境保护部环境工程中心编.环境影响评价相关法律法规[M]. 中國环境出版社，2016.
（编辑：王春兰）
